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lundi 28 mai 2007

Evaluation des politiques publiques (5/7) : chez les Gaulois


A la suite des posts d’écopublix sur l’évaluation des politiques publiques (épisode 1, épisode 2, épisode 3, épisode 4), le nouveau gouvernement a décidé de créer un secrétariat à l’évaluation des politiques publiques, attaché au Premier ministre. Comme son rôle n’est pas très clair et alimente la controverse, il m’a semblé utile de faire un petit panorama critique de l’état actuel de l’évaluation des politiques publiques en France.

I/ Les administrations s’auto-évaluent

Un rapport d’information du Sénat en 2004 fait le point sur notre système d’évaluation. Il est très complet et relève bien ses insuffisances. Le but de ce post n’est pas d’en faire un résumé, mais de présenter rapidement les institutions françaises d’évaluation en pointant leurs atouts et leurs faiblesses.

Le système administratif français repose sur une structure pyramidale, centralisée, dont le but est d’appliquer les lois votées par le Parlement. Il s’agit d’une vision fondamentalement juridique de l’administration. Dès lors, l’évaluation des politiques publiques constitue avant tout l’exercice d’un contrôle des politiques. De façon guère étonnante dans ce cadre, ce sont les juristes de la Cour des Comptes qui ont pour vocation à contrôler les dépenses de l’Etat. Néanmoins, la Cour des Comptes ne possède pas les compétences et l’expertise nécessaire pour réaliser de véritables évaluations, consistant à mesurer précisément l’efficacité d’une politique au vu de ses objectifs. Plus profondément, la logique de la Cour est une logique comptable et non une logique d’économiste, c’est-à-dire qui discuterait du rendement de tel ou tel investissement public.

Les centres dédiés à l’évaluation des politiques publiques se concentrent au sein des ministères, sous l’autorité du ministre qui met en place la politique. L’idée est de mettre à la disposition du ministre toute l’expertise nécessaire pour mettre en place la politique la plus efficace. Il ne s’agit pas d’alimenter le contrôle parlementaire ou le débat public via la presse. Cinq institutions, importantes dans le domaine économique méritent d’être ici évoquées :
  • La DGTPE, du ministère des Finances, est le centre de l’expertise économique du gouvernement. Ses membres sont essentiellement des administrateurs Insee, avec une solide formation en économie. Ils sont dirigés par des énarques avec l’objectif de servir la volonté politique du ministre.
  • L’Insee jouit d’une relative indépendance, sous la condition implicite de ne pas réaliser d’études trop politiques. Son expertise étant reconnue, l’institut de statistique est unique dans le monde pour ne pas se limiter à la production de données, mais aussi à la recherche et donc à l’évaluation des politiques économiques. Cette dernière activité est rendu difficile par sa dépendance vis-à-vis du ministère des Finances.
  • La Drees du ministère de la Santé est le centre de recherche des politiques de la santé et des retraites.
  • La Dares du ministère du Travail effectue les évaluations des politiques de l’emploi.
  • La Dep du ministère de l’Education nationale se concentre sur les politiques éducatives.

II/ Les institutions indépendantes

Contrairement aux pays anglo-saxons et dans une certaine mesure aux pays scandinaves, la France compte très peu d’institutions de recherche en économie capable de réaliser des évaluations de qualité et de communiquer dans le débat public.

« Par ailleurs, d’un point de vue quantitatif, les ressources disponibles pour contribuer aux travaux d’évaluation des politiques publiques restent sous-dimensionnées. Une diffusion insuffisante de la culture de l’évaluation chez un certain nombre de prestataires « naturels » d’évaluation explique, pour beaucoup, cet état de fait. C’est vrai pour des organismes, comme les universités, pour lesquels les études et la recherche restent des activités privilégiées. Mais cette situation existe aussi, à un moindre titre, pour les trop rares « Think tanks » à la française. Elle se combine avec la modestie des moyens de ces derniers, et, parfois, avec une position institutionnelle ambiguë pour limiter le développement de leurs activités d’évaluation. » (extrait du Rapport d’information du Sénat 2004 pp. 35-36)

La situation française combine des universités sous financées en situation de déclin, avec des centres de recherche coupés du débat public et des administrations et une expertise publique qui reste au mieux généraliste et sans compétence spécifique. Le bas niveau du débat économique en France, déploré sur la blogosphère, dans les ministères, ne date pourtant pas d’hier. Le rapport Lenoir-Baudoin Prot de 1979 avait suggéré d’y remédier en constituant d’autres pôles d’expertise économique que ceux de l’Insee et du ministère des finances. Deux nouveaux instituts indépendants avaient été créés : l’Institut de recherche économiques et sociales (IRES) et l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). En outre, le rapport recommandait de renforcer les moyens de Rexeco, ancêtre du COE-Rexecode, l'institut de recherche proche du patronat.

La France dispose ainsi de deux instituts de recherche économiques affiliés l’un aux syndicats et l’autre au patronat.

Ires : Ce centre de recherche est censé servir de lieu d'expertise aux milieux syndicaux afin d’affermir leurs capacités de proposition. Malheureusement, si des chercheurs compétents composent cette institution, l’IRES pâtit lourdement de son affiliation syndicale, qui rend ses analyses suspectes de parti pris idéologique. C’est d’ailleurs souvent le cas : les publications des chercheurs de l’IRES font rarement l’objet d’un consensus scientifique et apparaissent très souvent comme des positions militantes au ton très engagé.

Rexecode : L’institut est financé par fonds privés et est souvent présenté comme le centre de recherche du patronat. De fait, le ton de ses études n'est pas neutre en ce que ces dernières cherchent généralement à mettre en avant les arguments qui vont dans le sens des prises de position du Medef. L’évaluation extrêmement positive des propositions de Nicolas Sarkozy lors de la dernière campagne présidentielle ne fait que renforcer ce sentiment. Et quand celui-ci le cite comme preuve du consensus qui entoure son programme, les économistes ne peuvent que s’énerver.

Au départ la création de ces instituts avait pour but de fournir une expertise aux partenaires sociaux afin de faciliter un dialogue jugé difficile. Globalement, l’expérience fut un échec : le combat militant ayant remplacé l’expertise, l’effet final a été plus négatif avec l’impression donnée aux partenaires sociaux que l’analyse économique n’est qu’affaire d’idéologie et de manipulation des données. C’est probablement l’idée qu’en avaient les instigateurs de ces instituts : face à une recherche marquée à droite, il fallait une recherche marquée à gauche… Du coup, rien d’étonnant à ce que les politiques continuent de classer les chercheurs selon les résultats de leurs études, plutôt à gauche ou plutôt à droite selon qu’ils critiquent l’un ou l’autre camp. Cette situation nourrit la faible qualité du débat économique en France sans faire mentir l'éternelle antienne : « on peut tout faire dire aux données ! »…

A côté de ces instituts, les centres de recherche universitaires sont trop peu développés. L’OFCE constitue à l'heure actuelle l'exemple le plus satisfaisant d’institut économique indépendant et apportant une réelle expertise au débat public. Son lien avec Sciences-po et avec le milieu universitaire (doctorants, conférences scientifiques et publication) est la meilleure garantie d’une indépendance et d’une certaine crédibilité. Son atout le plus direct est de bénéficier de la bonne gestion, professionnelle de Sciences-po : le site web, de bonne facture, est actualisé régulièrement, des liens ont été établis avec des instituts de conjoncture étrangers. Mais il faut reconnaître que l’institut s'est spécialisé dans les questions de conjoncture et de macroéconomie qui laissent de côté toutes les évaluations de politiques économiques qui sortent du cadre de la politique monétaire et budgétaire. Et il ne fait de mystère pour personne que l’OFCE défend plus nettement une vision néo-keynésienne de l’économie (il faut baisser les taux d’intérêt et faire du déficit public) peu propice à l’analyse des politiques microéconomiques (fiscalité, politiques de l’emploi…).

Le CEE : le Centre d’étude de l’emploi est une institution intéressante au sens où son objectif de recherche académique est plus marqué que dans les deux instituts précédents. La recherche y est de bonne qualité mais – et c'est là le revers de la médaille – sa présence dans le débat public est plus que limitée.

le Cepremap : Le Cepremap est un institut de recherche récent, ancien laboratoire du Commissariat au plan recyclé en centre d’expertise à vocation d’évaluation. Les chercheurs qui y travaillent sont d’une grande qualité académique, mais force est de constater que l’interface de l’institut avec le grand public est pour le moins limité (le site web est plus une liste de documents de travail qu’une présentation pédagogique des enjeux des politiques publiques). Pour l’instant, seule la série des opuscule du Cepremap correspond à l’enjeu de communication des travaux des chercheurs.

L'Institut d'Économie Publique (IDEP) : L’IDEP est un institut basé à Marseille, proche par ses membres du GREQAM, le laboratoire d’économie publique d’Aix-Marseille. Son site web est nettement plus dynamique que celui de son équivalent parisien et témoigne de la vitalité de la recherche économique dans le Sud de la France (que l’on a tendance à oublier au profit de Paris et de Toulouse). Si tous les ingrédients sont réunis pour faire de l’institut un succès, on ne peut que s’étonner du manque de lisibilité nationale de l’IDEP. Peu présent dans les médias, peu cité dans le milieu académique, l’institut n’a pas encore réussi à sortir de la matrice d’un institut d’expertise régional.

III/ Les nouvelles créations

Disons le tout net : la France ne dispose pas à l’heure d’aujourd’hui d’institutions de qualité, professionnelles et indépendantes pour mener à bien l’évaluation des politiques publiques. Si ce constat est loin d’être une nouveauté, un certain nombre de dispositions laissent à penser que les choses peuvent rapidement changer.

La LOLF est la plus importante manifestation de cette volonté de changement : parmi d’autres réformes, elle implique l’évaluation des politiques publiques. On ne va pas revenir dans ce post sur cette réforme, sur ses limites et le chemin qu’il reste à parcourir pour son application. Prenons pour acquis ses objectifs. Quels sont les moyens pour y parvenir ?

Les derniers gouvernements ont eu à cœur de faciliter l’expression de l’expertise via des « conseils », ou réunion de « sages » : Conseil d’Analyse économique (CAE), Conseil d’orientation des retraites (COR), Conseil de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV), Centre d’analyse stratégique (CAS, ex commissariat au plan) et dernier né de ces « conseils », le Conseil d’orientation pour l’emploi (COE). On se souvient aussi de la suppression du CSERC par Edouard Balladur en 1994, puis de la recréation par Jospin en 2000 du Conseil de l’Emploi, des Revenus et de la Cohesion sociale (CERC). Cette liste n’est bien sûr pas exhaustive et la tentation est forte pour le blogueur de dénigrer tout cela comme une vieille habitude bien française de créer une commission lorsqu’on ne parvient pas à résoudre un problème (le terme « conseil » faisant plus expert que « commission » et « Centre d’analyse stratégique » sonnant moins soviétique que « Commissariat général du Plan »). Qu’en est-il exactement ?

Il est évidemment trop tôt pour donner un avis définitif. En tout état de cause, les intentions sont très bonnes : au sein du CAS, un Conseil national de l’évaluation est chargé de diriger l’évaluations des politiques publiques. Les chercheurs sont censés être indépendants, les opinions des partenaires sociaux écoutées, le débat facilité. Un bon exemple est le COR qui a réussi à faire accepter le constat du déséquilibre des retraites et du chiffrage des enjeux comme un fait non contestable (cf les fiches pour le débat).

Mais tous ces organismes sont sous l’autorité du Premier ministre et n’ont pas d’indépendance formelle. Les liens avec le milieu universitaire sont, au mieux, tenus. Il semble que ces conseils ont été constitués moins pour évaluer, analyser et proposer que pour faire la pédagogie de réformes « évidentes » à faire passer aux Français. Au final, j’aurais tendance à penser que toute évaluation menée par des organismes dépendants de l’exécutif et non liés au monde académique est voué à l’échec (cf la discussion avec SM d’éconoclaste).

A suivre : un topo sur les exemples étrangers qu'on serait bien inspirés de suivre en Gaule…
_Antoine_

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vendredi 18 mai 2007

« Le capitalisme d'héritiers » ou quand un New-yorkais rencontre un cégétiste...


Le Département de Finance de la New York University offre un bel exemple de fuite des cerveaux bénéfique pour la France : Augustin Landier le Normalien nous avait livré Le grand méchant marché, Thomas Philippon le Polytechnicien nous parle du Capitalisme d’héritiers, déjà chroniqué par SM d'Econoclaste et Bernard Salanié himself. Il paraît que Philippon était un des conseillers économiques de Ségolène Royal, ce qui est plausible si l’on en juge par le nombre d’occurrences de l’expression « gagnant-gagnant » dans le livre…

La thèse est bien connue : les Français ont une vision très conflictuelle du travail, qui serait la source d’un coût (économique et psychologique) du travail élevé, cause principale de chômage et de manque de dynamisme économique. Si le constat s’arrêtait là, on pourrait d’abord crier au plagiat pur et simple des ouvrages de Philippe d’Iribarne, du Chômage paradoxal à L’étrangeté française. Plus généralement, le problème des thèses culturalistes du chômage, c’est qu’elles ont du mal à expliquer les fortes variations du chômage en France sur longue période, et qu’elles ne proposent absolument rien pour faire changer le cours des choses

Heureusement, tout l’intérêt du livre est de combiner cette approche sociologique avec une approche économique : ici, on parle aussi d’entreprises et d’individus rationnels, sans oublier les mécanismes de marché. C’est uniquement dans la mesure où certains marchés sont imparfaits que la culture peut s’immiscer dans l’analyse économique ; et c’est en corrigeant ces imperfections qu’il y a place pour des réformes. Surtout, Philippon essaie au maximum de faire reposer ses analyses sur des constats empiriques (pas toujours de la plus grande rigueur il faut bien le dire).

Le livre commence par exhiber les résultats de sondages d’opinion internationaux qui interrogent soit des patrons soit des salariés : il y apparaît que la France se situe parmi les derniers en termes de satisfaction au travail et de qualité des relations entre employeurs et employés. D’un point de vue plus général, l’auteur constate que là où il y a de mauvaises relations professionnelles, il y a aussi peu de satisfaction au travail et un chômage élevé.

Philippon explique bien que ce ne sont là que des corrélations qui ne préjugent pas d’une relation de cause à effet. Pour aboutir à une telle conclusion, il faudrait en effet pouvoir identifier parmi les causes nationales des mauvaises relations au travail celles qui sont sans aucun autre rapport avec le chômage actuel. Philippon pense en avoir trouvé une : le plus ou moins grand développement des syndicats à la fin du dix-neuvième siècle. Et en effet, on constate que les pays européens peu syndiqués à la fin du dix-neuvième siècle sont aussi ceux où les relations au travail sont mauvaises aujourd’hui. Philippon fait ainsi le pari que cette ancienne faiblesse syndicale n’a de rapport avec le chômage actuel que via son impact sur les relations professionnelles d’aujourd’hui. Et il montre effectivement que suite au choc pétrolier les pays dont les syndicats étaient faibles en 1900 sont aussi ceux pour lesquels le chômage a le plus augmenté et s’est stabilisé au plus haut, ce que montre très bien le graphe suivant :


Si l’auteur s’était arrêté là, il aurait juste proposé une nouvelle explication culturaliste sans proposer de voie de réforme, le tout reposant sur un support empirique faible: on peut faire dire une chose et son contraire à de telles comparaisons internationales, surtout quand le nombre de pays comparés est très faible ; par exemple, on peut avec le même graphique dire que simplement les pays protestants souffrent moins du chômage que les pays catholiques.

Il faut donc aller plus loin : expliquer les mécanismes en cause dans l’effet négatif des (mauvaises) relations professionnelles sur le chômage et la croissance économique. Le mécanisme est le suivant : dans un monde de relations au travail hostiles, deux types d’organisation ont un avantage compétitif, les entreprises familiales, grâce à leur paternalisme, et les entreprises bureaucratiques, car elles décident autoritairement de qui l’emporte dans chaque conflit. Mais ces organisations ont un coût énorme car elles n’encouragent ni la promotion interne, ni la communication entre les différentes strates de l’entreprise. Ce manque d’initiatives est très dommageable à l’environnement de l’entreprise : Philippon cite le cas d’une PME qui avait beaucoup de mal à convaincre de grosses entreprises françaises de la qualité de ses nouveaux produits car les salariés du service « Achats » de ces dernières avaient peur de prendre des risques vis-à-vis de leur hiérarchie. Enfin, pour boucler la boucle, ce type d’organisation contribue à figer l’idée que la vie dans l’entreprise est un jeu à somme nulle : la division entre le « nous » et le « eux » y est particulièrement forte car les dirigeants n’y ont jamais commencé en bas de l’échelle. Pour résumer ce raisonnement en termes plus économiques, ce type d’entreprise génère des externalités négatives en décourageant l’innovation et en consolidant une vision conflictuelle du travail.

Pour emporter la conviction sur ce constat, il reste à montrer pourquoi le plein emploi existait en France avant 1974 alors que cette culture du conflit existait déjà. L’explication est simple : l’organisation de la production avant 1974 était largement de type tayloriste, caractérisée par une définition par le haut et très précise des tâches, peu de relations directes entre les salariés et le marché, et enfin une structure hiérarchique composée de nombreux étages. Dans un tel système, les salariés et ceux qui les dirigent peuvent penser ne pas faire partie du même monde sans que cela n’entrave la bonne marche de l’entreprise. La seule conséquence d’une telle fracture est l’occurrence de plus nombreuses grèves qu’ailleurs. Mais en quelque sorte, le conflit est soluble dans le travail à la chaîne. Malheureusement, il l’est beaucoup moins dans la nouvelle organisation du travail où les hiérarchies s’aplatissent, la définition des tâches est souple et l’interaction avec le client plus fréquente. Dans un tel système, le manque de communication entre les différentes parties prenantes de l’entreprise est évidemment beaucoup plus coûteux. Et la variable d’ajustement devient alors l’emploi.

Où se situent donc pour l’auteur les voies possibles de réforme ? Ce dernier commence par étudier le cas si médiatisé des réformes du droit du travail. Leur intérêt n’est pas nié dans le livre mais Philippon fait de notre Code du travail une conséquence des mauvaises relations au travail : c’est parce que les salariés ne font pas confiance à leurs patrons qu’ils demandent à la loi de les protéger. Dans ce contexte, imposer une réforme du Code du travail n’aura que peu d’effets sur l’emploi et Philippon a beau jeu de montrer que les analyses empiriques sur le sujet ont du mal à établir un effet significatif du droit du travail sur l’emploi et la croissance. C’est néanmoins là une conclusion en partie discutable : il est clair qu’un code du travail rigide n’encourage pas à de saines relations professionnelles, puisqu’il augmente la peur de perdre son emploi et qu’il peut inciter les patrons à pratiquer le harcèlement moral pour pouvoir licencier. En revanche, le constat qu’il fait sur les entreprises trop souvent familiales et trop souvent bureaucratiques lui donne l’occasion de proposer nombre de réformes : réhabiliter et réorganiser les droits de successions dans un sens plus favorable aux héritiers « spirituels », déstabiliser les rentes des grandes firmes en favorisant la croissance des PME, ce qui suppose d’améliorer leur financement et de leur mettre le pied à l’étrier en leur réservant des contrats publics, favoriser la promotion interne dans les administrations publiques, et rendre plus transparents les processus de nomination des grands patrons. Ce sont effectivement là des leviers puissants auxquels on pourrait ajouter une augmentation de la concurrence sur le marché des biens et services.

Enfin, Thomas Philippon tente aussi de s’attaquer au mal à la racine : comment faire pour que les relations professionnelles s’améliorent ? On sent bien qu’il n’est pas un spécialiste de ces sujets, mais les contraintes à l’œuvre sont bien cernées : les représentants des salariés doivent leur ressembler, ce que montre une étude allemande citée dans le livre, et on en est loin en France ; ça ne veut pas dire abandonner le principe des « centrales » syndicales : ces dernières jouent un rôle d’expertise juridique très important pour les salariés. L’auteur ne propose pas de réformes plus précises (on se reportera à cette contribution de Pierre Cahuc sur ce sujet) mais il insiste sur le fait qu’aussi bien les organisations patronales que les syndicats de salariés doivent se soumettre à l’impératif de la représentativité (encore du « donnant-donnant »…).

En guise de conclusion, l’auteur se plaint que le système éducatif français, de la maternelle au supérieur, n’apprend pas assez à coopérer, à décider ensemble. C’est là une forme de tarte à la crème qui manque de consistance. Par où faut-il commencer ? S’agit-il juste de faire une énième réforme des programmes ou plus radicalement de changer le mode de recrutement des enseignants ? Mais n’en demandons pas trop au livre et à son auteur !

Assurément, malgré un vocabulaire un peu trop « gagnant-gagnant », ce livre apporte une contribution originale. Il faut toutefois se méfier des comparaisons internationales trop hâtives, comme le suggérait Bernard Salanié dans sa critique du livre de Philippon: si elles semblent conduire à des conclusions très fortes, c'est au prix d'une très faible compréhension des mécanismes économiques en jeu car elles effacent toutes les différences existant à l'intérieur de chaque pays. C'est d'ailleurs pour cette raison que ce genre d'analyse empirique est de plus en plus considéré uniquement comme un préalable à des études plus fines réalisées pays par pays sur données microéconomiques. Toutefois, reconnaissons qu'il est bien difficile de disposer de données statistiques « propres » sur un tel sujet, qui feraient émerger des relations causales sans ambiguïté. Dans ces conditions, il faut bien admettre que la multiplication de constats dans le même sens est assez convaincante. Et il est tout de même rassurant de constater enfin une convergence entre la pensée d’un économiste rigoureux et celle de sociologues tels Philippe d’Iribarne.

Concluons en disant que ce livre se situe clairement dans un ensemble de nouvelles théories du marasme français qui considèrent que ce dernier n'est qu'en partie lié aux rigidités du marché du travail. En ce sens, il peut se rapprocher des contributions de Philippe Askenazy, concernant le manque de concurrence sur le marché des biens et services, et celles de Philippe Aghion à propos du trop difficile accès au crédit des entreprises françaises. Ce sont là des contributions récentes qui n'ont pas encore suscité autant d'études académiques que les rigidités supposées du marché du travail français. Il reste donc encore beaucoup d'inconnues, mais de telles études promettent d'être riches d'enseignements sur les raisons de la déprime économique française.
_Laurent_
_Laurent_

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lundi 14 mai 2007

Les lauriers de César


Le prix du Meilleur jeune économiste, attribué par le Cercle des économistes, vient d'être décerné cette année à David Thesmar, Professeur associé à HEC et à l'école Polytechnique, qui étudie les comportements des entreprises et particulier leur organisation interne (et dont le livre co-écrit avec Augustin Landier a déjà fait l'objet d'un précédent post par Capitalrix). Les autres nominés cette année étaient Xavier Debrun, Pierre-Olivier Gourinchas et Valérie Mignon.

Et, comme cela a déjà signalé par Econoclaste, rappelons que du côté des Etats-Unis, la médaille John Bates Clark a été attribuée à Susan Athey. Elle est ainsi devenue la première femme a recevoir cette distinction (ce qui n'est pas pour déplaire à Noblabla), attribuée par l'American Economic Association, et qui récompense le (ou la) meilleur(e) économiste de moins de 40 ans. Susan Athey a notamment travaillé sur les mécanismes d'enchères : ses contributions théoriques et empiriques ont par exemple permis de mettre en évidence l'existence de comportements de collusion entre les différentes compagnies lors de ventes aux enchères.
_Ecopublix_
_Ecopublix_

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vendredi 11 mai 2007

Que faire pour baisser le chômage en Gaule ?


La question du chômage n’a pas été au premier plan de l’élection du chef gaulois, mais les lecteurs de ce blog sont susceptibles de vouloir en savoir un peu plus sur ce que pensent les zeconomix sur ce sujet. Ce billet a pour ambition de faire le tour des positions des économistes gaulois sur la question. Car le fait est qu'ils ne sont pas d’accord ni sur le diagnostic, ni sur les solutions, ni même sur leur mise en pratique. Il vaut donc la peine de faire un rapide survol des différentes visions du marché du travail français. Mille excuses d’avance si je mélange des chercheurs reconnus avec d’autres qui ne participent pas vraiment à la démarche scientifique d’évaluation par leurs pairs. L’important est de pouvoir faire un tour d’horizon de tous ceux qui influencent le débat public français. Ce post vise à confronter ces différentes analyses (ce qui est encore trop rare dans la blogosphère gallo-romaine : la plupart des blogs/sites ayant tendance à mettre en avant l’explication qu’ils trouvent la plus plausible) pour faire émerger les points de consensus et les raisons qui expliquent les divergences.

Grosso modo, on peut distinguer quatre grands courants d'analyse du chômage parmi les économistes français : un courant d’origine marxiste en perte de vitesse, mais longtemps dominant, un courant néo-keynésien bien établi, un courant favorisant le partage du travail et un ensemble que l’on qualifiera d’académique, au sens où il est représenté par des universitaires qui publient dans des revues internationales. Ce dernier groupe est lui-même traversé par des visions assez différentes sur les causes majeures du chômage en Europe. A ces quatre grands « courants », il faut rajouter un autre, plutôt minoritaire, dans la mesure où il conteste l’existence-même d’un problème de chômage dans notre pays.

1/ La contestation du problème du chômage : il existe un courant (très minoritaire) qui conteste l’existence d’un problème de chômage en France, ou au moins l’existence d’un problème spécifiquement Français du chômage. Un exemple peut être trouvé sur ce site ou dans certaines publications d’Attac. Le message est en substance celui-ci : tous les pays du monde ont du chômage et les pays qui en ont moins officiellement (US, UK, Pays-Bas et Pays Scandinaves) masquent leur vrai taux de chômage avec un taux d’emprisonnement élevé, du travail à temps partiel surdimensionné, ou des systèmes d’indemnisation de l'invalidité très généreux. Au final, le message est plutôt qu’il n’y a pas vraiment de problème d’emploi en France et que parler du problème du chômage constitue avant tout un moyen d'opprimer les salariés et de revenirs sur un certains nombre d'acquis sociaux.

2/ L’analyse néo-marxiste : c’est la vision défendue par de nombreux membres de la Fondation Copernic et certains chercheurs à l’IRES, à commencer par le plus prolixe d’entre eux : Michel Husson. D'après cette cette vision, l’économie n'est rien d'autre que le combat fondamental entre deux forces antagonistes - les salariés d'un côté et les patrons de l'autre - autour du partage de la valeur ajoutée. C'est en se mobilisant et en parvenant à faire pression par la grève sur les patrons oppresseurs que les salariés peuvent espérer obtenir un partage plus favorable et donc obtenir davantage d’emploi et de meilleurs salaires. Dans cette perspective, la faiblesse des syndicats, la puissance de la finance, l’Union européenne sont autant d'entraves à ces revendications. Pour changer le partage de la valeur ajoutée, il faut taxer les patrons, augmenter les charges patronales, augmenter l’impôt sur les sociétés, voire interdire les licenciements. Les syndicats français, en grande partie, se réclament ouvertement de cette tendance et perçoivent leur objectif prioritaire comme la "lutte" contre les patrons-employeurs.

3/ La vision macroéconomique néo-keynésienne : ce courant, probablement dominant dans la gauche française et représenté institutionnellement par l’OFCE (Jean-Paul Fitoussi, Henri Sterdyniak) défend l’idée que le chômage est avant tout un problème macroéconomique : il n’y a pas assez de croissance en Europe, et en France en particulier. L'une des causes essentielles de cette « croissance molle » est à chercher du côté de la politique la BCE et des sacrifices consentis au cours du processus qui a conduit à l’unification monétaire européenne (politique monétaire trop stricte, restrictions imposées au déficit public). Ce courant considère les réformes sur le marché du travail comme totalement inefficaces, ou négligeables par rapport aux leviers traditionnels de la politique économique : les politiques monétaire et budgétaire. D'après cette vision, le salut pourrait provenir d’une modification des statuts de la BCE (une antienne abondamment reprise par Ségolène Royal et Nicolas Sarkozy lors de discours récents), qui autoriserait une politique monétaire plus laxiste et de plus grandes marges de manoeuvre budgétaires.

4/ La vision malthusienne du marché du travail: Un large courant considère que le problème essentiel du chômage est avant tout un problème de répartition de l’emploi. Certains travaillent trop, trop longtemps, alors que d’autres cherchent du travail. Il suffit donc de baisser les heures travaillées, d’abaisser l’âge de la retraite, de mettre en place des préretraites pour lutter contre le chômage : en somme, partager le travail. Ce courant a été dominant en France depuis une trentaine d’année, à droite comme à gauche : la droite préfère inciter les femmes à retourner à leurs foyers et renvoyer les immigrés « chez eux » ; la gauche plaide quant à elle pour une baisse du temps de travail hebdomadaire et la mise en place de préretraites. Cette vision est également partagée de manière caricaturale par l'extrême droite française («3 millions d’immigrés, 3 millions de chômeurs »). L'idée fondamentale qui sous-tend cette vision est que l'emploi est un gâteau dont la taille est donnée et qu'il faut partager équitablement, ce qui donne des raisons d'être optimiste à moyen terme : avec les départs en retraite des générations du baby-boom, nous devrions assister à la disparition progressive du chômage, nous disent les économistes de ce courant de pensée, à l'image du mensuel Alternatives Economiques, qui consacra la une du numéro n°243 du mois de janvier 2006 au thème « Chômage : pourquoi il va encore baisser »


L'argument défendu par les journalistes d'Alter eco est que le vieillissement démographique va mécaniquement faire baisser la part de la population active (pourvu que l’on ne mette pas en place de réformes des retraites incitant à repousser l'âge de départ en retraite).

5/ La vision "académique" : a côté de ces trois ou quatre grands courants du discours économique en France, il existe le monde de la recherche universitaire. Il est intéressant de noter que les 4 courants que je viens d'évoquer sont dominants en France, tant dans la formation des élites administratives et journalistiques que des dirigeants syndicaux. Le discours universitaire, à l’image des universités françaises, est marginal dans le débat public. Pour autant, existe-t-il un consensus sur les causes du chômage en France au sein-même du monde académique ? Au vu des positions variées des universitaires pendant la campagne présidentielle, force est de reconnaître que non. On peut distinguer un certain nombre de visions différentes, pas forcément opposées, mais qui impliquent des priorités de réformes différentes. Sans surprises, ces différentes explications du chômage privilégient tantôt les facteurs affectant l'offre de travail (du côté des salariés), tantôt les facteurs affectant la demande (du côté des entreprises), tantôt des facteurs qu'on peut qualifier de "structurels".

A/ Du côté de l'offre de travail :

Un ensemble de facteurs sont susceptibles d'expliquer que de nombreuses personnes soit de parviennent pas à trouver un emploi, soit préfèrent rester au chômage plutôt que de reprendre une activité salariée :
  • Dans la plupart des pays développés, on assiste depuis le début des années 1980 à une baisse tendancielle de la demande de travail non qualifié de la part des entreprises. Plusieurs facteurs sont fréquemment mis en avant : progrès technologique "biaisé" en faveur du travail qualifié, ouverture commerciale qui pénalise les travailleurs les moins diplômés ou encore changements organisationnels (décentralisation des tâches, travail en équipes) qui se font au détriment de la main-d'oeuvre peu qualifiée. Pour adapter la structure des qualifications à cette évolution de la demande, il faudrait investir massivement dans la formation professionnelle en direction des publics les plus fragiles, en s'inspirant de dispositifs mis en place dans certains pays scandinaves (en Suède en particulier). Plus généralement, les économistes qui partagent cette vision militent pour des réformes s'inspirant des exemples suédois ou britannique (à l'image des New deals mis en place par le gouvernement de Tony Blair : pour les jeunes, les vieux, les mères célibataires, etc.) et qui combinent aides à la recherche d’emploi (avec un savant dosage d'incitations et de sanctions), formation professionnelle et emplois subventionnés en direction de publics ciblés.
  • Parmi les facteurs susceptibles d'expliquer que certains individus préfèrent rester au chômage plutôt que reprendre un emploi, de nombreux économistes insistent sur l'existence de "trappes à chômage". Parce que la reprise d'un emploi est souvent associée à la perte de transferts sociaux (RMI, allocation parent isolé, CMU, etc.), le gain monétaire qui lui est associée peut être relativement faible et peu incitatif pour toute une frange de la population (les mères célibataires, en particulier). Pour y remédier, il faut mettre en place des politiques susceptibles de faire en sorte que le "travail paie", à l'aide d'outils tels que l'"impôt négatif", dont la Prime pour l'Emploi constitue une version miniature.
  • La réforme de l’assurance chômage : toujours du côté de l'offre de travail, de nombreux économistes ont longtemps considéré que la générosité des allocations chômage (qui consiste en un revenu de remplacement pour les chômeurs) pouvait nuire au retour à l'emploi des personnes au chômage, en retardant le moment où elles acceptent de reprendre un emploi. Initialement, ces économistes plaidaient pour la réduction pure et simple du montant de ces allocations. Le message s’est ensuite précisé lorsqu'un certain nombre d'études ont mis en évidence que la sensibilité du timing de la reprise d'emploi au montant des indemnités chômage était forte surtout pour les travailleurs qualifiés, touchant des revenus élevés, un tel résultat justifiant plutôt un abaissement du plafond des allocations chômage qu'une diminution généralisée de leur montant. Enfin, la comparaison avec les pays nordiques a encore modifié l'analyse, en montrant que le montant des allocations chômage n’avait aucun effet négatif sur la durée du chômage, pour autant que le contrôle de la recherche d’emploi était réalisé de façon efficace et que des sanctions financières étaient appliquées en cas de manquement. A partir de ce constat, les mesures proposées divergent: Jacques Attali et Vincent Champain suggèrent d'aller dans le sens du soutien aux chômeurs, Pierre Cahuc propose de réformer le service public de l'emploi en fusionnant l'ANPE et l'Unedic afin de favoriser simultanément l'aide et le contrôle de la recherche d'emploi.

B/ Du côté de la demande de travail :

A côté des facteurs d'offre de travail mis en avant pour expliquer l'importance du chômage en France, d'autres facteurs sont fréquement invoqués pour justifier la faiblesse de la demande de travail :
  • Le coût du Smic est fréquemment cité au banc des accusés : la hausse très forte du Smic entre 1968 et 1984, conjuguée à l'accroissement considérable des taux de cotisations sociales pour financer la protection sociale en a fait un suspect important dans l’explication de la hausse du chômage des travailleurs non qualifiés et des jeunes pendant la même période. Le débat s'est cristallisé en France autour de l'évaluation de l'impact sur le chômage des mesures d'allègement de charges mises en place par la droite et la gauche depuis le milieu des années 1990 pour réduire le coût du travail des salariés non qualifiés, c'est-à-dire ceux dont l'emploi est le plus sensible au coût. Parmi les économistes partisans de telles mesures, citons Bernard Salanié, Etienne Lehmann, Pierre Cahuc et Thomas Piketty. A l'inverse, certains sont farouchement opposés à ces mesures, à l'image d'un Michel Husson ou d'un Henri Sterdyniak. Certains économistes ont une position plus nuancée, tels Yannick L'Horty qui, tout en soulignant l'impact positif très net des politiques de baisse du coût du travail, en pointe aussi les fragilités (complexité du système, effets de substitution, annulation de l'impact positif des baisses de charges du fait de l'augmentation simultanée du Smic brut, etc.). Pour de plus amples détail, voir le court article de L'Horty dans la nouvelle revue Regards croisés sur l'économie.
  • Pour expliquer la faiblesse de la demande de travail dans certains secteurs, par comparaison avec la structure des emplois de nos voisins, certains économistes incriminent le manque de concurrence sur le marché des biens et services : cette vision repose sur des analyses assez robustes qui ont montré que les réglementations visant à protéger certaines professions (petit commerce, taxis…) se sont traduites par un déficit d’emploi (et de croissance) important. Un des économistes français qui insiste le plus sur cet aspect est Philippe Askenazy. Dans la même veine, citons également le rapport Cahuc-Kramarz.

C/ Autre facteurs structurels :
  • La flexibilité du marché du travail : le succès de pays comme les Pays-Bas, le Danemark ou la Suède dans la lutte contre le chômage a mis en lumière ces dernières années que le marché du travail dans ces pays fonctionnait de façon sensiblement différente du marché du travail français. On peut retenir deux faits majeurs : des contrats de travail plus flexibles, c’est-à-dire une plus grande facilité pour licencier des salariés et une assurance chômage généreuse, mais contrôlée. En parallèle, la vision théorique du marché du travail a été révolutionnée par le développement des modèles dits de search (le marché du travail est caractérisé par d'importantes frictions provenant du processus de création/destruction d'emplois). Ces théories ont souligné par exemple l'effet pervers des fortes entraves mises au processus licenciement des salariés, en montrant qu'elles ont pour effet de diminuer les embauches. Bien qu'une forte protectionde l'emploi ait un effet généralement indéterminé sur le taux de chômage, elle a tendance à entraîner un stock de chômeurs de longue durée qui reste durablement exclus du marché de l'emploi. Dans cette veine, certains économistes ont pu recommander de "libéraliser le marché du travail" (comme un Gilles Saint-Paul) pour le rapprocher d'un idéal anglo-saxon. Mais d'autres économistes avaient plutôt en tête le succès du modèle nordique en soutenant des politiques visant à favoriser la flexibilité du marché du travail en échange d'une couverture élevée. Pierre Cahuc ou Olivier Blanchard sont parmi les principaux défenseurs de telles politiques en France.
  • Le dialogue social: Une littérature macroéconomique maintenant un peu ancienne s'est consacrée à l'analayse les relations entre chômage et mode de négociation des salaires. La conclusion de ces chercheurs était qu'il fallait soit une négociation décentralisée (type pays anglo-saxons) soit une négociation centralisée (type pays nordiques) pour minimiser l'impact négatif des négociations salariales sur l'emploi, mais que le modèle continental mixte était néfaste pour l'emploi. Dans le même ordre d'idées, Thomas Philippon et son coauteur Olivier Blanchard (on notera au passage que ces deux économistes pas voté pas pour le même candidat !) ont produit des travaux tendant à montrer que la qualité du dialogue social avait une influence directe sur le taux de chômage.
  • Les contraintes de crédit : un certain nombre d'économistes soulignent que l'investissement industriel, et donc la croissance et la création d'emplois, est très dépendant de la capacité des entreprises à financer ces investissements. Or un certain nombre d'études empiriques montrent, par exemple, que certaines entreprises (notamment les PME) ne parviennent pas à obtenir les financements qu'elles souhaiteraient. Les politiques visant à remédier à ce problème vont de l'intensification de la concurrence sur le marché bancaire (telle qu'elle est préconisée par la Commission européenne), aux interventions de l'Etat pour améliorer le financement des PME (tel le Codevi en France), en passant par l'accélération du mouvement de financiarisation de l'écononomie ou encore la lutte contre les abus de position dominante. Un économiste comme Philippe Aghion a ainsi été très en pointe récemment pour souligner la nécessité d'une concurrence accrue sur le marché du crédit. Citons également cet article d'Etienne Wasmer.

Evidemment, cette tentative de classification a ses limites : la plupart des économistes ne considèrent pas que le chômage français ait une cause unique et peuvent souscrire à plusieurs des visions évoquées ci-dessus. Si l'on souhaitait proposer une classification plus large encore, on pourrait ranger les visions évoquées ci-dessus dans deux grandes catégories : ceux qui privilégient une vision macro (la faute à la BCE, à une politique budgétaire trop stricte...) et ceux qui pensent que ce sont les institutions - niveau micro - (Smic, contrat de travail, assurance chômage) qui ne sont pas adéquates.

Alors, me direz-vous : qui a raison ? Ce blog va proposer au fil de son existence de passer en revue les faits et les arguments qui sous-tendent chacune de ces visions. Au lecteur de juger celles qui passent le test. On vous promet la réponse avant l’élection présidentielle de… 2012 !
_Antoine_ _ Julien_
_Antoine_ _Julien_

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