lundi 25 juin 2007

Evaluation des politiques publiques (6/7): chez les Bretons


Le lecteur de ce blog est sûrement lassé par l’apologie de l’évaluation des politiques publiques que nous menons tambour battant depuis la naissance d'Ecopublix (épidose 1, épidose 2, épisode 3, épisode 4, épisode 5). Mais tant pis : nous avons décidé de continuer le matraquage (Etienne Wasmer semble nous y encourager). Après le panorama du système français actuel, vient le temps des exemples étrangers. Aujourd’hui, voici le cas du pays du sanglier bouilli à sauce à la menthe et de la cervoise tiède.

L’histoire de l’évaluation des politiques publiques en Grande-Bretagne est relativement récente. Même si des institutions indépendantes existent depuis longtemps pour proposer une expertise économique indépendante, 1997 a été un tournant dans la façon d’aborder l’évaluation des politiques économiques. L’équipe menée par Tony Blair et Gordon Brown a mis en place plusieurs dispositions visant à l’évaluation systématique et indépendante de leurs politiques (la LOLF avec 10 ans d’avance). Pour résumer rapidement, chaque ministère dispose d’un budget conséquent pour évaluer les nouvelles réformes. Des institutions académiques, mi-centre de recherche, mi-think-tank sont mis en concurrence pour proposer des études sur les réformes, plusieurs sont choisis afin de confronter les résultats. Le ministère doit participer avec ces institutions de recherche à la démarche d’évaluation : la réforme est mise en oeuvre de façon progressive avec des expériences d’une à deux ans sur des localités tirées au hasard afin d’évaluer son effet de façon convaincante (des groupes test et de contrôle peuvent être utilisés par les chercheurs et la littérature empirique sur les expériences naturelles peut être mise à profit), les données sont collectées avant la mise en place de la réforme et longtemps après afin d'en tirer tous les enseignements.

Prenons l'exemple de la mise en place des réformes des politiques de l’emploi, les New deal. Le New Deal for Young People (NDYP), par exemple, visait à aider les jeunes de moins de 25 ans au chômage à retrouver rapidement un emploi. En octobre 1997, juste après l’élection de Blair, des « pilots » sont lancés dans certaines municipalités, les chercheurs invités à estimer les effets sur l’emploi, le chômage, la durée et la qualité des emplois retrouvés. Le fait de choisir de façon aléatoire des groupes tests et des groupes de contrôle rend le travail des chercheurs plus facile et, surtout, leurs résultats plus convainquants. La réforme consiste à obliger tous les jeunes de moins de 25 ans au chômage depuis plus de 6 mois à suivre un encadrement intensif pendant 4 mois pour retrouver un emploi (non subventionné). En cas de manquement à ce programme, les allocations chômage sont suspendues. Si au bout de 4 mois, le jeune n’a pas réussi à trouver un emploi, plusieurs options lui sont proposées : emploi subventionné ou formation. Les études sur ce programme ont été légion (les données ont été rendues disponibles à tous les chercheurs) et l’image des différents effets de cette réforme s’est progressivement précisée dans un consensus académique : le New Deal for Young People a été un succès pour faire revenir à l’emploi les jeunes chômeurs anglais, la première phase de conseil de 4 mois a permis d’augmenter le taux d’emploi de près de 5 points, la seconde phase a surtout été efficace avec l’option des emplois subventionnés (l’effet des formations étant plus mitigé). Aucun effet de substitution ne semble avoir été détecté. Au vu de ces résultats encourageants, le programme a été étendu à tout le pays en avril 1998 et demeure comme l'un des grands succès du premier gouvernement Blair. Cette démarche de test des réformes a ensuite été systématiquement mise en place pour les réformes du gouvernement travailliste, suscitant l’approbation des économistes anglais qui militaient depuis longtemps en faveur de telles expériences naturelles. Ce qui reste encore difficile pour le gouvernement actuel est de mettre un terme à une réforme si elle s’est avérée inefficace : la démarche d’évaluation implique le courage de reconnaître que l’on s’est trompé…

Le deuxième pilier des politiques publiques anglaises sous le gouvernement Blair a été de favoriser l’émergence de conseils d’experts au pouvoir exécutif. Ainsi, la mise en place du salaire minimum en avril 1999 s’est fait en parallèle de la création de la Low Pay Commission qui décide des augmentations du salaire minimum, avec la reconnaissance implicite qu'une trop forte augmentation du salaire minimum peut avoir des effets négatifs sur l’emploi. Pour éviter les tentations démagogiques de son gouvernement, Brown a visiblement choisi de rendre la décision indépendante du pouvoir politique. La commission a donc commandé des dizaines d’études sur les effets du salaire minimum (évoquées par Eric Maurin dans son blog). Sans cette démarche pragmatique et d’évaluation, ce genre d’études n’aurait jamais vu le jour.

Enfin il reste à apprécier les instituts de recherche et think-tank qui participent au débat économique en proposant leur propre expertise à une presse avide d’analyses rigoureuses. On peut distinguer deux types d’institutions : des think-tanks politiques qui emploient des experts des politiques publiques pour développer des propositions et analyser les propositions concurrentes. Ces think-tank sont liés plus ou moins étroitement aux différents partis politiques britanniques et, même s’ils gardent une certaine indépendance critique, ils n’en défendent pas moins une certaine ligne idéologique (dans le bon sens du terme) : l'Institute for Public Policy Research qui est proche du Labour défend la politique du gouvernement en insistant sur les succès du gouvernement Blair (emploi, baisse de la pauvreté), Center Forum qui est proche des Lib Dem insiste sur les inégalités que n’a pas sur résorber l’actuel gouvernement et Policy Exchange qui est proche des Conservateurs va souligner les atouts du nouveau candidat du parti.

A côté de ce genre de think-tank (beaucoup plus nombreux que les trois cités ici), il existe de nombreux centres de recherche indépendant, liés à des universités, qui font un travail de vulgarisation des résultats de la recherche académique. On peut citer ainsi pèle-mèle le Policy Studies Institute (PSI), le Center Economic Performance (CEP) lié à la célèbre London School for Economics (LSE), ou The Institute for Fiscal Studies (IFS) proche d’University College London (UCL). Ces centres de recherche consacrent l’essentiel de leurs ressources à la recherche académique de haut niveau, mais réalisent aussi des évaluations de grande qualité à la demande des ministères ou des administrations publiques, utilisant ainsi les dernières avancées économétriques ou de traitement statistique des données. A côté de cette activité de recherche académique, ces instituts participent de près au débat public.

L’exemple de l’IFS est à ce titre exemplaire. En plus de son activité de recherche de très haut niveau (en particulier en économétrie ; avec des universitaires reconnus et respectés), l’institut occupe une place de choix dans la vie politique anglaise. Avant la publication du budget du Chancelier, l’IFS publie son propre Green Budget pour détailler les choix du gouvernement, les possibilités de réforme. La publication annuelle de cette analyse est un événement important, suivi par toute la presse et par les partis politiques : l’opposition y cherche des armes, le parti au pouvoir cherche à y trouver de l’inspiration ou une confirmation de ses positions. Chaque programme politique est passé au crible de l’analyse économique, les chercheurs de l’IFS mettant un point d’honneur à présenter une analyse honnête et politiquement indépendante (un chercheur qui part travailler pour un parti doit quitter l’institut et ne peut jamais y retourner). L’institut ne prend jamais position, mais cherche à déterminer le coût et les effets des mesures proposées, en terme d’inégalités, en terme d’emploi, sans hésiter à souligner les incertitudes. Il suit l’actualité et publie des press releases dès qu’une mesure ou proposition apparaît dans le débat public. Les analyses sont simplifiées pour être compréhensible par un public large, les concepts économiques reprécisés à chaque fois. Tout est fait pour faciliter le travail des journalistes et leur permettre d’alimenter leurs colonnes avec des graphiques et des analyses qui ont fait l’objet d’un consensus au sein de la communauté scientifique. Enfin, un véritable travail de communication est réalisé, avec l’organisation de conférences où la presse est invitée, avec l’organisation de débats économiques avec les partis politiques. Les chercheurs reçoivent une formation pour savoir s’exprimer avec les outils audio et télévisuels : la contrainte de s’exprimer dans un temps très court pour expliquer des effets complexes de façon simple exige une véritable préparation. Cette démarche a permis d’établir l’IFS comme un des think-tanks les plus respectés dans le débat économique anglais. En même temps, le souci de vulgarisation est très présent pour les chercheurs de l’IFS : ainsi un outil pour aider à comprendre la distribution des revenus a été mis en place, un outil pour comprendre le fonctionnement du budget a été aussi réalisé il y a quelques années et de façon mensuelle, les informations sur le système fiscalo-social anglais sont actualisées sur le site de l’institut.

Cela contraste singulièrement avec la situation française. Au vu des ressources de qualité dont on dispose en France ici ou , on se demande vraiment ce qui nous empêche de faire au moins aussi bien que nos voisins Bretons !
_Antoine_

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jeudi 21 juin 2007

Réforme fiscale #1 : le bouclier fiscal


L’heure, paraît-il, est aux séries ! Il faut donc bien s’y coller… La mitraillette fiscale inventée par le nouveau gouvernement passera elle aussi au crible des grands scénaristes gaulois d’Ecopublix. Elle aura elle aussi droit à sa série de 487 posts. Voici donc : « Desperate Taxpayers » ! Et pour se mettre en jambe, commençons par une mesure dont le nom éveille en tout gaulois l’admirable souvenir des exploits guerriers de ses ancêtres, le Senon Brennus ou bien le Franc Childéric : c’est le bouclier fiscal, qui en dit déjà long sur notre bon vieux populisme hexagonal en matière d’impôts. Jean-François Copé l’a dit, lui qui ne manque jamais une occasion de transpercer le mur du çon : « Si Jean-Baptiste Say était vivant, il serait pour le bouclier fiscal ! ». Voici quelques raisons qui nous permettent d’en douter…

Les justifications économiques de ce type de mesures fiscales sont globalement connues. Elles reposent sur deux grands ordres d’idée : d’abord, nous sommes dans un contexte de concurrence fiscale qui nous oblige à baisser la taxation des assiettes les plus mobiles et à garantir l’attraction des capitaux, et ensuite, si notre fiscalité était un peu moins confiscatoire, l’activité n’en pourrait être que dynamisée, car il ne faut pas oublier que nos compatriotes désirent gagner plus en travaillant plus. A priori, ces deux grands types d’argument pourraient être valables. Mais à y regarder de près, on s’aperçoit qu’ils ne peuvent prétendre justifier le bouclier fiscal : car son effet économique réel est nul dans le cadre de la concurrence (fiscale) internationale, et parce que son effet sur l’activité risque d’être parfaitement contraire au but escompté. Pour le comprendre, un petit détour s’impose, qui vise à essayer de chiffrer la mesure, ou à tout le moins, à comprendre qui sont les bénéficiaires réels du bouclier fiscal.

Ce chiffrage est un exercice périlleux. En effet, il faut pour pouvoir évaluer une telle mesure des données qui couvrent précisément à la fois les revenus et les patrimoines (en plus de renseignements géographiques suffisamment fins pour pouvoir inférer le montant des taxes d’habitation et foncières), et en particulier qui couvre très finement les très hauts revenus et les très hauts patrimoines. Les données d’enquête Insee sont tout bonnement inutilisables en l’espèce : l’enquête « Patrimoine » couvre très mal les hauts patrimoines, et les informations disponibles sur les revenus sont inexistantes ; l’enquête « Revenus fiscaux » quant à elle couvre très mal les très hauts revenus, et ne donne aucune information pertinente sur les patrimoines. Ce qu’il faudrait bien sûr, c’est pouvoir utiliser les fichiers fiscaux de la direction générale des impôts (DGI), et en particulier le fichier ISF. Mais si la DGI, qui refuse de laisser quiconque n’appartenant pas au sérail utiliser ses fichiers, produit quand même sur l’imposition des revenus des tableaux récapitulatifs permettant d’interpoler la distribution des revenus des foyers (et utilisés depuis les travaux de Piketty comme la source publique la plus pertinente sur les très hauts revenus), elle refuse de produire des tableaux similaires pour l’ISF. Nous n’avons donc aucune idée de ce que sont les hauts patrimoines. Et c’est pour moi l’occasion de reprendre ici une antienne bien connue des lecteurs de ce blog : l’omerta sur les données susceptibles de donner lieu à une évaluation indépendante, publique et « falsifiable » est une triste particularité gauloise et doit absolument cesser, sous peine de continuer à subir les mêmes atermoiements démagogiques sur toutes les questions fiscales.

Pour sortir de l’ornière, livrons nous à un petit jeu : on peut à partir des sources utilisées par Piketty reconstruire la distribution des très hauts revenus. Et à partir de cette distribution des revenus tâchons d’imputer des patrimoines aux contribuables afin de se donner une première idée des effets du bouclier fiscal. Pour 2005, on connaît la distribution des revenus fiscaux (on ne la connaît pas encore pour 2006, car nous venons à peine de déclarer nos revenus au fisc): on connaît donc le revenu moyen des 10%, des 5%, des 1% (etc) des foyers les plus riches pour 2005. On obtient les résultats suivants : les 1% des foyers les plus riches gagnaient en moyenne 140 000 euros par an, auxquelles il faut rajouter 40 000 euros de plus-values moyenne sur l’année. Pour les 0,01% des foyers les plus riches (les 3000 plus riches contribuables), le revenu moyen était de 1 500 000 euros en moyenne auxquelles s’ajoutent 380 000 euros de plus-values en moyenne sur l’année. Les données fiscales nous permettent également de connaître l’impôt moyen payé par ces contribuables : les 1% des foyers compte tenu de la législation 2005 paient en moyenne un impôt sur le revenu net de 48 400 euros, et les 0,01% des foyers les plus riches un impôt de 585 800 euros. En pourcentage du revenu retenu pour le calcul du bouclier fiscal, l’impôt sur le revenu dû représente respectivement 26% et 31% ! Cela a de quoi paraître faible, mais c’est pourtant tout à fait logique : les hauts revenus bénéficient à plein de nombreuses réductions d’impôt et crédit d’impôt, du quotient conjugal et familial (en dépit de son plafonnement) et de surcroît la forte part des plus-values dans leur revenu total, plus-values qui sont, je le rappelle, taxée au taux forfaitaire de 16%, fait naturellement baisser leur taux moyen d’imposition. Et compte tenu de la refonte du barème en 2006, il y a fort à parier que ces taux moyens d’imposition vont encore baisser pour ces très hauts revenus.


Nous connaissons par ailleurs le type des revenus déclarés dans les statistiques fiscales : nous pouvons donc séparer les revenus issus du capital des revenus d’activité. En 2005, les revenus du patrimoine (hors PV) représentaient environ 18% du revenu imposable (hors PV) des 1% des foyers les plus riches et près de 45% du revenu imposable des 0.01% des foyers les plus riches. Si on ajoute les plus-values, on obtient donc 65 200 euros de revenus moyens du patrimoine pour les 1% des foyers les plus riches et un peu plus de 1 millions d’euros de revenus du patrimoine pour les 0,01% des foyers les plus riches. Pour tâcher d’imputer un patrimoine à nos foyers à partir des revenus du patrimoine constaté, nous sommes obligés de faire une hypothèse sur le rendement moyen du capital : prenons une hypothèse basse, à savoir que le patrimoine est rémunéré au moins au taux sans risque, celui d’un bon du trésor français à 5 ans, soit environ 4%. On en déduit donc que le patrimoine moyen des 1% des foyers les plus riches est de l’ordre de 1,6 millions d’euros et de plus de 26 millions d’euros pour les 0,01% des foyers les plus riches. Si on applique le barème de l’ISF à ces patrimoines, on obtient un taux moyen d’imposition à l’ISF en pourcentage du revenu retenu pour le calcul du bouclier fiscal de l’ordre de 1,3% pour les 1% des foyers les plus riches et de 21% pour les 0,01% des foyers les plus riches. Si l’on néglige les taxes foncières et d’habitation qui représentent des montants du second ordre par rapport à l’IR et l’ISF, on voit que l’imposition totale retenue dans le cadre du « bouclier fiscal » des 1% des foyers les plus riches est de 28% du revenu et de 52% pour les 3 000 foyers les plus riches. On est donc bien loin des 60% retenus pour le bouclier fiscal en 2006, et même dans l’hypothèse d’un abaissement à 50%, seuls les 3 000 foyers les plus riches seraient susceptibles d’être touchés, et bien faiblement, en 2007. D’où vient alors, que selon les calculs de la DGI, près de 93 000 foyers seraient concernés par le bouclier fiscal en 2006 ? Etant donné que nos statistiques sont fiables sur les revenus et sur l’imposition des revenus, la seule raison possible tient au fait que nous avons sous-estimé l’imposition du patrimoine, et donc le patrimoine des ménages. Cela revient à dire que de nombreux patrimoines rapportent moins que le taux sans risque ! Aïe !

Et oui, il faut bien en revenir à l’essentiel : par nature, qui bénéficie du bouclier ? les très gros patrimoines qui ne générent que très peu de revenus. A patrimoine donné, plus mes revenus (d’activité ou du patrimoine) sont importants, moins je bénéficie du bouclier fiscal : j’ai donc au contraire tout intérêt à diminuer mes revenus, à diminuer mon activité, ou à éviter les placements rémunérateurs ! Peu d’IR, beaucoup d’ISF, voici la recette magique. Si les patrimoines étaient employés un tant soit peu efficacement, personne ne devrait bénéficier du bouclier fiscal. Comme le suggère Bercy non sans ironie, 85 % des 93 000 bénéficiaires figurent parmi les 10 % de contribuables ayant les revenus les plus faibles ! Le bouclier fiscal est dans les faits une simple protection des rentiers dont le patrimoine est géré de manière inefficace ! Et c’est le grand drame du bouclier fiscal : il désincite les gros patrimoines à se tourner vers les placements rémunérateurs, vers les placements risqués, ceux qui génèrent de la richesse (entreprises innovantes, etc.). On en revient encore et toujours à notre capitalisme de rentier ou de châtelain ! Prétendre que le bouclier fiscal c’est la réhabilitation du travail, ça la fout quand même un peu mal…

On pourra toujours dire que le bouclier fiscal, s’il a un effet contreproductif sur l’activité, permettra au moins de nous mettre en bonne place dans la concurrence fiscale acharnée que sont prêts à se livrer les Etats européens. Mais, là aussi, on a du mal à voir comment. Sur la fuite des talents, la capacité à attirer les cerveaux, les gros salaires, etc, l’effet du bouclier fiscal est nul, comme nous l’avons vu, car les très hauts revenus d’activité n’ont aucune chance d’être concernés par le bouclier. L’autre objet de la concurrence fiscale c’est bien sûr d’attirer les capitaux pour qu’ils s’investissent en France et créent de l’activité. Mais de ce point de vue aussi, le bouclier fiscal n’a aucun impact : pour un français ou un étranger qui disposeraient d’un patrimoine à investir, le bouclier fiscal ne modifie en rien le rendement escompté d’un investissement en France par rapport au même investissement effectué à l’étranger. Le coup de la compétitivité fiscale est une grande partie de bluff ! En fait, les seuls effets positifs du bouclier fiscal seraient à attendre de sa capacité à faire revenir nos gros patrimoines, partis à l’étranger du fait d’une fiscalité « confiscatoire ». Or selon la seule source disponible, le 22ème rapport du Conseil des Impôts, les expatriations fiscales entre 1997 et 2001 seraient responsables d’une perte de recettes de 250 millions d’euros. Et le coût du bouclier fiscal à 60% est estimé par Bercy à 400 millions. Pis, selon les études internes de la DGI, le bouclier fiscal à 50% devrait coûter a minima 2 milliards. Même si Johnny et tous ses petits amis revenaient, le coût net du bouclier fiscal n’en resterait donc pas moins considérable !

Le bouclier fiscal, c’est donc le contraire du courage politique : plutôt que d’oser revenir sur l’ISF, d’en modifier le fonctionnement ou d’abaisser ses taux, on crée une mesure anti-économique et parfaitement inefficace qui coûte plus cher à la collectivité qu’une simple refonte de l’ISF ! Le pire, sans doute, c’est qu’en plus, on opacifie encore et toujours un système fiscal déjà parfaitement abscons. Et plus tragiquement, on anéantit les effets de toutes les incitations fiscales existantes à partir d’un certain niveau d’impôt : les incitations fiscales aux dons, au mécénat, le soutien aux entreprises innovantes, toutes ces incitations tombent à 0. En effet, à partir du moment où un contribuable est concerné par le bouclier, il n’a plus aucune incitation à réduire son impôt par le biais des crédits et réductions d’impôt, puisque son impôt est plafonné de fait. Alors, créer dans le même temps que le bouclier fiscal un abattement du patrimoine imposable à l’ISF pour les investissements dans les entreprises innovantes relève simplement du non-sens : puisque pour la majorité des imposables à l’ISF, l’impôt sera plafonné de fait par le bouclier, on sait déjà que cet abattement n’aura aucun effet, personne n’ayant intérêt à réduire son impôt en dépensant dans des PME alors que le bouclier le réduit gratis ! On détruit donc l’attractivité de beaucoup de niches fiscales, certaines efficaces, d’autres moins, mais sans se donner la peine de faire le tri, de les évaluer, ni même de les supprimer de la législation fiscale, ce qui ne favorise guère la lisibilité et l’efficacité globale du système fiscal. Ceci est d’autant plus dommage que l’ISF aurait bien gagné à quelques réformes, comme la suppression du seuil de détention des biens professionnels à 25% qui crée une forte discontinuité dans le financement du développement des PME innovantes…
_Camille_

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mardi 19 juin 2007

Pourquoi les managers gaulois sont-ils has been ?


Que de livres, d’articles, de posts, de débats sur le « déclin » de la Gaule depuis la sortie du livre de Nicolas Baverez en 2003 ! L’idée a été tellement rebattue que c’est presque désormais une seconde nature pour les Gaulois que de se penser « en retard » : ainsi les résultats d’un sondage récent montraient que 66% des personnes interrogées considéraient la Gaule en déclin, et ce toutes tendances politiques confondues. Aucun doute, le pays hérite d’une tradition bien ancrée en la matière ; on pourrait même dire que c’est un sport national depuis 1763 et la perte de nos plus importantes colonies de l’époque (à ma connaissance, personne n’a fait la généalogie du déclinisme comme Philippe Roger l’avait fait brillamment pour l’anti-romanisme, mais la matière est là). Evidemment, derrière l’unanimité dans le constat se cache une faiblesse manifeste de l’analyse des causes du déclin. Il vaut ainsi mieux se concentrer sur une dimension précise et peu médiatisée de ce potentiel retard : la faible adoption des « meilleures pratiques » managériales par les entreprises gauloises « moyennes », celles qui forment le cœur de l’économie du pays sans autant faire partie des entreprises « stars ».

Pour parer à l’éventuel nombrilisme d’une telle démarche, il est bienvenu de présenter une étude réalisée par des universitaires étrangers sur plusieurs pays. C’est pourquoi ce post est consacré à une étude réalisée par deux professeurs d’économie de la London School of Economics, Nicholas Bloom et John Van Reenen, tous deux de nationalité bretonne of course. Cet article, disponible ici, vise à étudier de manière systématique les différences de gestion parmi 732 entreprises industrielles de taille « moyenne » (entre 50 et 10000 salariés, avec plus de la moitié de l’échantillon constitué d’entreprises de moins de 700 salariés) choisies de manière aléatoire dans 4 pays : les Etats-Unis, le Royaume-Uni, l’Allemagne et la France. Pour chaque entreprise, ils ont fait interroger des membres de la direction opérationnelle sur leurs méthodes de gestion : logistique, contrôle de gestion, stratégie et gestion des ressources humaines. Ce questionnaire a été réalisé en partenariat avec le cabinet de conseil McKinsey et il a une portée normative : il en résulte un score allant de 1 pour les pires pratiques managériales à 5 pour les meilleures.

J’entends déjà les contempteurs pas très finauds du capitalisme moderne : tout ça, c’est des conseils inventés par la World Company romaine pour engraisser l’actionnaire aux dépens de l’entreprise ! Et bien non, puisqu'on constate que ce score est fortement corrélé avec la productivité des entreprises considérées, en sus de leur rentabilité financière : une estimation naïve montre que 12% des différences de productivité entre entreprises sont liées à de plus ou moins bonnes pratiques de gestion telles que définies par McKinsey (ce qui au passage est plutôt rassurant, vu leurs tarifs…) ; et les estimations techniquement plus poussées réalisées par les auteurs permettent de faire monter ce chiffre jusqu’à 63%. Par dessus tout, le classement des pays en fonction du score moyen de leurs entreprises (graphique ci-dessous) ne correspond pas à un biais anglo-saxon : certes, les Etats-Unis sont premiers mais le Royaume-Uni est bon dernier. Un petit clin d’œil à nos amis déclinistes qui lorgnent vers l’Angleterre : la France la devance légèrement en termes de pratiques de gestion, mais les deux pays sont significativement distancés par les Etats-Unis et l’Allemagne.


Si l’on regarde plus précisément les données (disponibles sur le site des auteurs, ce qui est rare), on voit que la plus grande partie du mauvais score français est liée à une gestion des ressources humaines particulièrement rétrograde (peu de mise en valeur des compétences et de promotion interne en particulier). Rien d'étonnant donc à ce que cet article ait été longuement cité dans le livre de Thomas Philippon sur les relations professionnelles en France.

Mais il faut aller plus loin que ce simple constat du retard français en la matière et en déterminer les causes. La distribution des scores des entreprises au sein de chaque pays (graphique ci-dessous) est très suggestive à cet égard : si la France et l’Angleterre sont arriérées, ce n’est pas vraiment faute d’entreprises bien gérées mais plutôt à cause d’un surplus de canards boiteux ; en termes statistiques, la queue à gauche de la distribution des scores est particulièrement épaisse pour le Royaume-Uni et la France.


Comment peut-on expliquer que de telles entreprises parviennent tout de même à survivre ? Les auteurs proposent deux explications potentielles : le faible niveau de concurrence sur le marché de ces entreprises et le caractère souvent familial de la direction de ces entreprises. Dans le premier cas, il est en effet très simple d’argumenter que le faible niveau de concurrence permet aux entreprises d’éviter de coûteuses réformes de leur gestion sans en payer les conséquences. Dans le second cas, il y a deux éléments : une entreprise à direction familiale aura tendance à s’attacher à une tradition de gestion qui peut se révéler dépassée, et surtout choisir impérativement un membre de la famille comme dirigeant (parfois même systématiquement le fils aîné, ce qu’on appelle alors la primogéniture), ce qui l'empêchera souvent de choisir le meilleur dirigeant possible pour l’entreprise. Ce type d’entreprise peut néanmoins rester dans la course pour trois raisons : les actionnaires sont familiaux et peuvent se révéler moins exigeants en termes de rentabilité si c’est un des leurs qui la dirige (on dira en économie théorique que la famille tire de la gestion de l’entreprise un bénéfice non monétaire et non contractible) ; les règles de succession n’imposent pas toujours l’égalité entre les héritiers, ce qui limite la déperdition du contrôle de l’entreprise à mesure que les générations se succèdent ; les droits de succession sont souvent favorables à une conservation de l’entreprise au sein de la famille (puisque les taux d’imposition en ligne directe sont sensiblement inférieurs aux autres). C’est donc une combinaison d’éléments sociologiques, juridiques et fiscaux qui explique la permanence d’entreprises familiales mal gérées.

Que disent les données de l’étude ? Les auteurs ont pu savoir pour chaque entreprise le niveau de concurrence auquel elle fait face ainsi que sur quelle base le dirigeant a été nommé : par une assemblée d’actionnaires dispersés, par un actionnaire familial mais sans lien avec la famille, par un actionnaire familial et avec primogéniture, ou par un actionnaire familial et issu de la famille sans être le fils aîné. Voici la répartition pour chacun des 4 pays de ces différentes possibilités :


Très clairement, on constate que les entreprises à direction familiale, et en particulier avec primogéniture, sont significativement plus présentes au Royaume-Uni et en France qu’en Allemagne et aux Etats-Unis. Ces différences sont très anciennes : les célèbres historiens Alfred Chandler et David Landes avaient déjà décrit la prévalence des entreprises familiales dans ces deux pays au début du XXe siècle.

En ce qui concerne la concurrence telle qu'elle est mesurée par les auteurs, il semble que les 3 pays européens soient assez similaires (notez que l’on ne parle ici que de l’industrie) mais que le niveau de concurrence y est significativement inférieur au niveau américain, ce qui correspond plutôt à l’intuition.

Il reste désormais à établir si la présence de canards boiteux peut s’expliquer par les deux facteurs cités ci-dessus. Pour vérifier ceci, il suffit de diviser l’échantillon en deux groupes : d’une part les entreprises dont les dirigeants sont choisis par primogéniture et/ou qui font face à peu de concurrence, et d’autre part le reste des entreprises ; on observe ensuite la distribution des scores au sein de chaque sous échantillon avec le graphique suivant :


L’intuition se confirme de manière surprenante : le nombre de canards boiteux (les entreprises dont le score est inférieur à 2) est divisé par trois lorsqu’il y a une forte concurrence et pas de désignation des dirigeants par primogéniture. Une analyse économétrique plus précise montre que les deux tiers du retard français en termes de pratiques managériales par rapport aux Etats-Unis sont liés à une trop faible concurrence (25% du retard) et à une direction des entreprises trop souvent familiale (40% du retard).

Le reste de l’écart s’explique principalement par le plus grand nombre de diplômés de l’enseignement supérieur dans les entreprises américaines ; mais il faut noter que dans ce domaine, les entreprises françaises sont tout de même en meilleure position que les entreprises anglaises au sein desquelles les diplômés sont encore moins nombreux.

L’étude n’est tout de même pas exempte de critiques. Il y a un biais dans la sélection des entreprises, puisque seules des entreprises industrielles sont choisies, ce qui avantage l’Allemagne et désavantage la Grande-Bretagne ; surtout, il est possible (mais pas certain) que les entreprises familiales soient en meilleure position dans les services, du fait de rapports personnels avec le client plus fréquents. Ensuite, l’analyse de la causalité est mise en doute si l’on croit qu’il y a plus de successions familiales lorsque les entreprises sont en mauvais état (mais là encore on peut aussi plaider l’inverse, ce qui renforcerait la conclusion des auteurs), ou encore si le niveau de concurrence est influencé par les modes de gestion des entreprises : il est en effet probable que lorsque les concurrents gèrent mal leur entreprise, ils constituent moins souvent une menace concurrentielle pour les autres. Enfin, on aurait envie de savoir si les entreprises qui font brutalement face à plus de concurrence ou dont le management échappe à la sphère familiale améliorent ou non leur gestion ; mais pour cela, il faudrait pouvoir reposer le questionnaire à chaque entreprise sur plusieurs années, ce qui est évidemment très coûteux.

En définitive, cet article est très innovant, puisque c’est la première étude internationale à tenter de quantifier les caractéristiques de la boîte noire habituelle qu’est la forme de management d’une entreprise. Et surtout, il est très instructif sur la situation des entreprises gauloises : si la plupart ne sont en réalité pas à la traîne en matière de gestion, le niveau moyen est plombé par une minorité d’entreprises tenues en vie par une direction familiale ou un niveau de concurrence faible.

Cela permet enfin de penser à des mesures pour combler le retard : encourager la concurrence sur le marché des biens et services, établir des droits de succession qui encouragent davantage la promotion de managers professionnels (on y reviendra bientôt), et peut-être tout simplement investir encore un peu plus dans la formation aux méthodes modernes de gestion : on a souvent tendance à dire que savoir diriger les hommes, ça ne s’apprend pas... Cette étude semble pourtant bien montrer que croire à la prédisposition innée des dirigeants mène à la catastrophe.
_Laurent_

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mercredi 13 juin 2007

Carte scolaire : les pistes alternatives (3/3)


Le précédent post consacré à la carte scolaire a montré qu’il ne fallait sans doute pas attendre grand-chose de la suppression de la sectorisation, si ce n’est un creusement des inégalités scolaires entre les établissements. Pour autant, les objectifs mis en avant par les partisans de cette suppression ne sont ni vains, ni totalement hors de portée : diversification de l’offre éducative, plus grande mixité sociale à l’école, amélioration du sort des plus défavorisés, gains d’efficacité du système éducatif. Seulement, on ne peut compter sur un seul outil – en l’occurrence le mode d’affectation des élèves aux différents établissements scolaires – pour espérer les atteindre simultanément. La solution aux problèmes soulevés par les dysfonctionnements de la sectorisation passent plutôt par l’activation de différents leviers, que le débat actuel a tendance à occulter, alors qu’il y a des bonnes raisons de penser qu’ils pourraient contribuer à rendre l’école à la fois plus juste et plus efficace.

Pourquoi faut-il encourager la mixité sociale à l’école ?

Le débat sur la carte scolaire doit sortir du schéma binaire dans lequel on tend trop souvent à l’enfermer : il s’agit moins de se prononcer pour ou contre la sectorisation que de s’interroger sur les modalités concrètes qui pourraient permettre au système éducatif français de garantir une plus forte mixité sociale à l’école.

Encore faut-il s’entendre sur les raisons pour lesquelles on pense que la mixité sociale dans les établissements scolaires devrait constituer un objectif prioritaire de la politique éducative. Rien ne garantit en effet a priori que cette mixité sociale soit globalement bénéfique aux élèves et, plus largement, au système éducatif pris dans son ensemble. Et si les performances d’un élève étaient déterminées avant tout par son environnement familial et dépendaient finalement assez peu du contexte scolaire dans lequel il évolue ? Dans ce cas, introduire davantage de mixité sociale à l’école n’aurait pour ainsi dire aucun effet sur les résultats scolaires des uns et des autres. Les élèves les plus en difficulté pourraient même pâtir de cette mixité, si elle a pour effet de les reléguer encore davantage en queue de classe, avec tous les effets de stigmatisation que cela peut comporter.

C’est là qu’interviennent les enseignements des études empiriques consacrées aux « effets de pairs ». Par ce terme, les économistes désignent le fait que les résultats scolaires d’un élève ne dépendent pas uniquement de ses efforts individuels, mais aussi des efforts fournis par les autres élèves : autrement dit, je réussirai mieux à l’école si mes camarades sont meilleurs et je serai « tiré vers le bas » s’ils ont de mauvais résultats. Un certain nombre de travaux ont permis de mettre en évidence l’existence de ces effets de pairs : dans un article célèbre, l’économiste américaine Caroline Hoxby a par exemple utilisé les modifications exogènes introduites par la répartition aléatoire des élèves dans les différentes classes des écoles primaires texanes pour quantifier ces effets. Le résultat est frappant : un accroissement exogène d’un point dans la moyenne d’une classe améliorerait de 0,15 à 0,4 point le niveau individuel d’un élève donné.

L’existence de ces « effets de pairs » modifie radicalement le jugement qu’on peut porter sur la ségrégation sociale à l’école. En présence de tels effets, la concentration géographique des groupes sociaux ne se limite pas en effet à figer à l’école les inégalités sociales de départ : elle tend à les augmenter. Dès lors, lutter contre la ségrégation éducative apparaît comme une condition essentielle de la réduction des inégalités scolaires.

Certaines études suggèrent même qu’on peut aller plus loin et considérer la promotion de la mixité sociale à l’école comme une mesure efficace au sens où elle améliorerait davantage les performances des élèves socialement défavorisés qu’elles ne réduirait celles des élèves issus des milieux sociaux aisés. Dans un article récent, Joshua Angrist et Kevin Lang ont par exemple observé que les élèves noirs d’origine modestes envoyés, dans le cadre d’un programme de busing mis en place à Boston, dans des écoles situées dans des quartiers à dominante blanche amélioraient considérablement leurs performances scolaires, sans pénaliser celles des élèves blancs scolarisés dans les écoles d’accueil.

L’existence de ces effets de pairs semble donc plaider en faveur d’une plus grande mixité sociale dans les établissements scolaires. En même temps, on peut rétorquer qu’une trop grande hétérogénéité dans les performances scolaires n’est pas forcément bénéfique, soit qu’elle conduise à ralentir l’apprentissage de la tête de classe, soit qu’elle aboutisse à « larguer » les moins bons élèves. Si je veux apprendre à jouer au tennis, j’ai intérêt à choisir un partenaire un peu plus expérimenté ; en même temps, si ce partenaire s’appelle Roger Federer, je risque de ne pas toucher une balle… Un article récent de Caroline Hoxby et Gretchen Weingarth apporte un éclairage intéressant sur cet arbitrage entre homogénéité et hétérogénéité des classes : leurs résultats montrent en effet que pour profiter au mieux des effets de pairs sans pénaliser les meilleurs et les moins bons élèves, il faut impérativement éviter toute « bipolarisation » au sein d’une même classe (que des bons d’un côté et que des mauvais sans élèves de niveau intermédiaire) et au contraire privilégier une composition « continue », qui associe des élèves de tous niveaux, dans un éventail de performances pas trop large.

Ainsi, une plus grande mixité sociale dans les établissements scolaires n’aura de chance de faire profiter le plus grand nombre des « effets de pairs » positifs que si elle s’accompagne d’un dosage subtil des publics scolaires dans les classes d’un même établissement. Deux écueils sont à éviter : la mise en place de classes de niveau qui empêchent les élèves les moins bons d’être « tirés vers le haut » pas les meilleurs d’une part ; la juxtaposition de groupes très hétérogènes d’autre part, qui rend la tâche impossible aux enseignants. La meilleure solution passe sans doute par la constitution de classes avec des élèves de niveaux différents, mais sans effets de « grappes », ce qui n’exclut pas de faire varier le niveau moyen d’une classe à l’autre pour éviter une trop grande disparité de performances au sein d’une même classe.

La promotion de la mixité sociale à l’école peut donc être justifiée tant du point de vue de l’équité que de l’efficacité du système éducatif, à condition de faire en sorte que cette mixité n’aboutisse pas à créer des « discontinuités » de performances dans les classes. Reste à savoir comment on s'y prend pour combattre la ségrégation sociale qui caractérise aujourd’hui le système éducatif.

I/ Comment réduire la ségrégation éducative ?

Dans le post précédent, j’expliquais les raisons pour lesquelles une simple suppression de la carte scolaire avait peu de chance de modifier seule la composition sociale des établissements scolaires, alors qu'elle risquait d'augmentant leur stratification par niveau. D’autres moyens ne seraient-ils pas plus efficaces pour renforcer la mixité sociale à l’école ?

On ne peut espérer y parvenir sans s’attaquer à la considérable ségrégation résidentielle qui caractérise les grandes agglomérations urbaines. La réalisation de cet objectif passe en priorité par la diversification géographique du parc de logements sociaux que permettrait une application stricte de la loi SRU, qui oblige les communes de plus de 3500 habitants (1500 en Ile-de-France) situées dans une agglomération de plus de 50000 habitants à posséder au moins 20% de logements sociaux, à moins de payer une taxe qui ne peut dépasser 5% du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune. Compte tenu de la modicité d’une telle sanction, de nombreuses communes (suivez mon regard…) ont préféré se mettre dans l’illégalité : en région parisienne, il faudrait construire 160000 logements sociaux supplémentaires pour être en conformité avec la loi, soit au minimum 8000 par an. Or, depuis trois ans, seuls 18000 logements ont été construits, dont plus de 10000 dans la seule ville de Paris, qui compte 14,3 % de logements sociaux.

D’autres instruments devront également être mobilisés pour que la composition sociale des établissements scolaires échappe en partie au déterminisme géographique. Deux options sont envisageables :

On peut d’abord choisir de maintenir le principe de la sectorisation, en modifiant son fonctionnement de trois manières :

1/ En revoyant le découpage de la carte scolaire, afin d’associer des quartiers socialement hétérogènes. Certains établissements scolaires pratiquent déjà ce type de sectorisation, à l’image du collège Bergson, situé dans le XIXe arrondissement de Paris, qui recrute ses élèves à la fois dans les beaux quartiers de Belleville et dans les quartiers plus défavorisés qui jouxtent la place Stalingrad. Une autre possibilité consisterait à calquer la sectorisation des collèges sur le plan des lignes de transport collectif, afin que la proximité d’un établissement puisse aller de pair avec une plus grande mixité sociale dans le recrutement. Enfin, pour éviter que cette forme de sectorisation ne recrée de la ségrégation en modifiant les stratégies résidentielles des parents, il faudrait que les secteurs soient redéfinis périodiquement.

2/ En limitant drastiquement les possibilités de dérogations accordées pour des motifs douteux tels que le choix d’une langue rare et en croisant les informations sur la résidence principale issues de la déclaration de revenus avec les renseignements fournis par les familles lors des demandes d’inscription au collège afin de détecter les fausses domiciliations.

3/ En incluant dans le contrat des établissements scolaires du secteur privé le respect d’un minimum de mixité sociale dans le recrutement de leurs élèves, afin que la liberté de choisir une éducation religieuse ne constitue pas le prétexte à la sauvegarde d’un « entre soi » protecteur. Dans la mesure où l’Etat fournit au secteur privé sous contrat (qui représente la très grande majorité des établissements privés) l'essentiel de ses ressources (à commencer par les salaires des enseignants), il ne paraîtrait pas choquant qu’il ait son mot à dire sur la manière dont ces établissements recrutent leurs élèves.

L’objectif de mixité sociale pourrait aussi être réalisé dans le cadre d’une carte scolaire assouplie, voire abolie, à condition que les procédures de sélection permettent aux élèves les plus modestes d’accéder effectivement à l’ensemble des collèges publics. Pour cela, et quoi qu’en dise le ministre Darcos qui se refuse à employer le mot de quota, « parce qu’il est horrible » (plus horrible que le mot de « ségrégation » ?), il faudrait au minimum que la liberté de choix des parents soit tempérée par l’obligation faite aux établissements publics et privés d’accueillir un pourcentage donné d’élèves présentant des difficultés scolaires, sur la base d’un tirage au sort parmi les postulants. Un tel système présenterait néanmoins un inconvénient de taille : outre sa complexité proche du casse-tête chinois, il ne manquerait pas d’engendrer frustrations et mécontentements chez les parents qui n’auraient pas décroché l’établissement de leurs rêves.

Il ne faut pas toutefois se bercer d’illusions : compte tenu de l’extrême sensibilité politique de la question scolaire, la ségrégation éducative ne pourra jamais être atténuée qu’à la marge par ce type de mesures. Car jamais aucune politique publique n’empêchera la conjonction des facteurs sociaux de la réussite scolaire et la volonté des parents d’assurer la meilleure éducation possible pour leurs enfants d’engendrer une importante segmentation sociale des établissements scolaires (ce phénomène expliquant en grande partie que les politiques de busing mises en place aux Etats-Unis à partir des années 1970 aient été progressivement supprimées au début des années 1990).

Changer le mode d’affectation des élèves ne suffira pas à créer les conditions d’une véritable égalité des chances à l’école. Pour en approcher, d’autres instruments doivent être mobilisés.

II/ Comment améliorer le sort des élèves issus de milieux défavorisés ?

On a vu que si elle permettait sans doute d’améliorer les perspectives scolaires des meilleurs élèves issus de milieux sociaux modestes en leur ouvrant les portes des établissements cotés, la suppression de la carte scolaire aurait vraisemblablement pour effet de dégrader la situation de tous ceux qui n’auront pas la possibilité d’échapper aux collèges où se concentre l’échec scolaire.

Pour améliorer le sort de ces élèves et rendre l’école plus juste, il faut s’efforcer de cibler réellement les moyens sur les publics scolaires qui en on le plus besoin. Dans sa forme actuelle, la politique d’éducation prioritaire est inefficace : en travaillant sur des panels d’élèves suivis au cours de toute leur scolarité, Bénabou, Kramarz et Prost ont montré que le traitement « ZEP » n’a eu aucun effet significatif sur la réussite des élèves. Il y a cela deux raisons principales : d’une part, l’existence d’un fort effet de stigmatisation associé au classement en ZEP, qui tend à accentuer les écarts de composition sociale entre ces établissements et les autres et à faire fuir les enseignants expérimentés au profit des jeunes recrues de l’Éducation nationale ; d’autre part, l’insuffisant ciblage de la politique d’éducation prioritaire : aujourd’hui, un élève scolarisé en ZEP mobilise un effort financier supérieur de seulement 5 % à la moyenne des élèves hors ZEP ! Ce n’est donc pas pas parce qu’elle serait par principe inefficace que cette politique ne fonctionne pas, mais bien parce que le saupoudrage des moyens la condamne à l’impuissance. L’exemple britannique, où a été développé un programme d’éducation compensatoire baptisé Excellence in Cities montre qu’il est possible d’améliorer considérablement les performances éducatives des enfants de milieux défavorisés, à condition d’y mettre le prix et de réellement cibler les efforts.

L’idée qu’il faille redistribuer les moyens entre établissements ne semble pas d’ailleurs avoir complètement échappé au nouveau ministre de l’Education nationale. Seulement, la manière dont il compte organiser cette redistribution apparaît franchement inadaptée, pour ne pas dire totalement foireuse. Xavier Darcos propose en effet de maintenir les moyens dans les établissements qui perdront des élèves après la suppression de la carte scolaire, afin d’y augmenter ex post la dépense par élève. Outre qu’une telle redistribution serait très insuffisante par son ampleur, elle donnerait de très mauvaises incitations aux chefs d’établissements, qui n’auraient nullement intérêt à faire les efforts nécessaires pour juguler l’hémorragie des élèves frappant leurs collèges.

Une solution plus efficace consisterait sans doute à accorder un soutien proportionnel aux difficultés objectives, définies à partir de critères socio-économiques précis, plutôt que de conditionner les aides forfaitaires à une définition statutaire (type ZEP) qui disperse les ressources et stigmatise le public ciblé ou encore, à la Darcos, de maintenir une dotation indépendante du nombre d’élèves. Il faut faire en sorte que les « prestations compensatoires » soient conséquentes et aillent aux zones où se concentrent réellement les difficultés. Ce n’est qu’à cette condition que l’effort accru d’encadrement et d’accompagnement des élèves pourra porter ses fruits. Quatre objectifs sont prioritaires :

1/ Une diminution drastique de la taille des classes dans les établissements où se concentre l’échec scolaire : dans un article abondamment commenté, Thomas Piketty a mis en évidence l’existence d’un impact positif important des tailles de classes réduites sur la réussite scolaire à l’école primaire. Ses résultats indiquent que des politiques réalistes de ciblage des moyens peuvent avoir un effet considérable sur la réduction des inégalités scolaires et qu’elles gagneraient probablement à se concentrer sur les plus jeunes élèves : d’après ses estimations, en réduisant de 5 élèves la taille moyenne des classes des écoles primaires en ZEP (ce qui se traduirait, à moyens constants, par une augmentation de 1,3 élève par classe hors ZEP), on pourrait réduire de près de moitié l’écart entre les scores moyens obtenus en ZEP et hors ZEP aux évaluations de mathématiques de début de CE2.

2/ La promotion de politiques ciblées d’accompagnement scolaire, incluant l’organisation d’un système de tutorat, afin d’assurer le suivi personnalisé des élèves et l’aménagement de classes réduites et de cours supplémentaires pour les élèves les plus en difficulté. Pour être réellement efficaces, de telles mesures devraient être complétées par la mise en place de dispositifs d’accompagnement périscolaire : une étude très sérieuse menée sur les réseaux de tuteurs pour enfants créés aux Etats-Unis par l’association Big Brothers Big Sisters montre que ces derniers on permis de réduire significativement le taux d’absentéisme scolaire tout en améliorant les résultats et les relations avec leur familles des jeunes qui en ont bénéficié.

3/ Enfin, pour empêcher la fuite des enseignants les plus expérimentés vers des collèges ou des lycées situés dans des zones moins défavorisées, il faudrait mettre en place des primes substantielles en faveur des personnels de l’Education nationale qui choisissent de travailler dans les établissements scolaires les plus sensibles.

4/ Afin de renforcer l’attractivité des établissements difficiles et de remobiliser leurs élèves, il serait sans doute nécessaire d’y offrir le même choix d’options que dans les établissements huppés, et d’y développer des dispositifs d’accès privilégié aux classes préparatoires. Une solution originale a été récemment proposée par l’historien Patrick Weil : il s’agirait de réserver, à côté des admissions sur dossier, une fraction importante des places en classes préparatoires et en instituts d’études politiques aux 5% des meilleurs bacheliers de chaque lycée. Une telle mesure aurait l’avantage de réduire la ségrégation scolaire à la source, en réduisant les incitations des élèves les plus doués des quartiers sensibles à fuir leur collège ou leur lycée de secteur tout en créant une émulation positive dans des établissements où trop d’élèves ont aujourd’hui tendance à censurer leurs ambitions scolaires.

III/ Pour augmenter la productivité du système éducatif et donner plus de choix aux parents d’élèves

Il existe aujourd’hui de réelles marges de manœuvre pour augmenter la productivité du système éducatif et donner plus de choix aux parents d’élèves sans avoir à passer forcément par une mise en concurrence des établissements dont on a vu qu’elle risquait de creuser les inégalités de niveau entre collèges. Pour cela, il est impératif de développer un système d’incitations susceptible de rendre plus efficace l’action de tous ceux qui, avec les élèves, font vivre l’école : chefs d’établissements, enseignants et parents d’élèves.

1/ Il paraît indispensable de commencer par augmenter les marges de manœuvre budgétaires et organisationnelles des établissements scolaires (ce qui devrait inclure la liberté de recrutement des enseignants) et de récompenser les meilleures pratiques (sous la forme de bonus financiers, par exemple) à l’issue d’évaluations publiques systématiques. En favorisant l’initiative pédagogique et en permettant aux chefs d’établissement de devenir les véritables animateurs des équipes placées sous leur direction, ce type de démarche pourrait contribuer promouvoir une meilleure utilisation des ressources mises à disposition des écoles, comme semble l’indiquer les évaluations globalement positives des politiques de school accountability dans les Etats américains où elles ont été mises en œuvre.

2/ Du côté des enseignants, il faut commencer par réformer en profondeur la manière dont ils sont formés. La suppression des IUFM, que certains réclament à grands cris, ne résoudra pas le problème. Mieux vaudrait sans doute en modifier le fonctionnement, en rééquilibrant le contenu des enseignements vers les savoirs pratiques, acquis grâce à des modules de « mise en situation » des stagiaires face à de vrais élèves. Surtout, il est indispensable que la formation des enseignants se prolonge sous la forme de stages tout au long de leur carrière. L’efficacité de tels stages est attestée par un certain nombre d’évaluations empiriques : Joshua Angrist et Victor Lavy ont par exemple montré qu’un programme de formation continue des enseignants mis en place dans une dizaine d’écoles de Jérusalem a contribué à améliorer significativement les résultats aux tests de lecture et de mathématiques des élèves concernés, par comparaison avec ceux des écoles n’ayant pas bénéficié du programme. Plus généralement, il serait temps que les notions d’évaluation et de reconnaissance du mérite ne soient pas réservées aux seuls élèves. En France, s’il est admis qu’il existe de « bons » et de « moins bons » enseignants, cette distinction n’a dans les faits presque aucun impact ni sur la rémunération, ni sur les carrières de ces derniers. Or, un certain nombre de travaux empiriques, à l’image de cet article de Jonah Rockoff, ont conclu à l’existence d’un « effet maître » important. Il serait sans doute utile que cet effet soit stimulé par le truchement de mécanismes incitatifs organisé au niveau des établissements scolaires. On pourrait notamment s’inspirer d’une formule expérimentée en Israël en 2001 : elle consistait à récompenser financièrement les enseignants dont les étudiants obtenaient des résultats aux examens nationaux supérieurs à ceux prédits par leurs performances scolaires antérieures, les caractéristiques socio-professionnelles de leurs parents et la valeur ajoutée de leur école. Pour éviter toute manipulation des notes ou de la composition des classes, un certain nombre de garde-fous avaient été prévus par le programme. Les résultats, analysés par Victor Lavy, furent spectaculaires, les notes moyennes en mathématiques et en anglais augmentant d’environ 10 % par rapport à celles du groupe témoin. Il ne s’agit évidemment pas de surestimer l’efficacité de tels dispositifs, car même en se limitant à la dimension quantitative de l’efficacité scolaire, il est toujours difficile d’attribuer avec certitude la performance de tel étudiant à tel ou tel enseignant, mais la récompense de la performance pédagogique peut très bien être conçue comme un complément aux mécanismes incitatifs gérés au niveau des établissements scolaires, et doit être réservée aux enseignants dont les élèves obtiennent les meilleurs résultats année après année.

3/ Si notre système éducatif ne fonctionne pas de manière parfaitement efficace, c’est sans doute en partie parce qu’il ne prend pas suffisamment en compte le point de vue de ceux qui, tout en ne faisant pas partie intégrante de l’institution scolaire, n’en demeurent pas moins des observateurs avisés et critiques de son fonctionnement : les parents d’élèves. En France, leur rôle dans la vie scolaire des établissements scolaires reste extrêmement limité : sur le plan institutionnel, il se borne à la désignation de représentants élus des parents d’élèves qui n’ont guère les moyens d’influencer la vie de l’établissement : s’ils bénéficient d’une voix délibérative dans les instances participatives que sont le conseil de l’école pour le premier degré et le conseil d’administration pour le second degré (organes où sont votés le règlement intérieur et le projet d’école), ils n’ont en revanche qu’un rôle consultatif dans les conseils de classe. Ils ne disposent, en particulier, d’aucun pouvoir d’influence en matière de gestion des ressources matérielles et humaines. Or chez la plupart de nos voisins, les parents occupent une place centrale dans les établissements scolaires et sont capables de peser sur les choix qui y sont opérés, sans que la qualité pédagogique des enseignements en pâtisse d’une quelconque manière. Au Royaume-Uni, par exemple, les représentants élus des parents d’élèves (appelés school governors) qui siègent au conseil d’administration des écoles peuvent fixer les orientations stratégiques du projet d’établissement, voter le budget, en contrôler l’exécution et, surtout, participent à la désignation du chef d’établissement. Leur pouvoir est donc considérable et la plupart des observateurs s’accordent à considérer qu’ils ont contribué de manière significative à améliorer l’efficience de la dépense éducative au Royaume-Uni. L’adaptation d’un tel modèle de gouvernance en France permettrait sans doute d’améliorer l’efficacité du système éducatif tout donnant aux parents la possibilité de réellement peser sur les choix qui orientent l’éducation de leurs enfants.


Que conclure au terme de long feuilleton ? Eh bien qu’en définitive, la question de la carte scolaire ne saurait constituer l’alpha et l’oméga de la politique éducative française. N’en déplaise à certains, sa suppression ne permettra pas à elle seule de relever les nombreux défis qui se dressent devant l'institution scolaire. Pis, on peut craindre que la cristallisation du débat autour de cette aspect n’ait pour conséquence fâcheuse d’occulter des questions autrement plus importantes pour l’avenir de l’école : comment augmenter la mixité sociale à l’école ? Comment et jusqu’où redistribuer les moyens en direction des élèves les plus défavorisés ? Comment améliorer l’efficience de la dépense éducative ?

Or sur toutes ces questions, la réflexion a beaucoup progressé et on dispose aujourd’hui, sinon de recettes miracles, du moins de pistes de réformes intéressantes qui pourraient faire l’objet d’expérimentations locales, évaluées de manière indépendante. Une analyse comparée des coûts et bénéfices de ces réformes permettrait ensuite de déterminer lesquelles mériteraient d’être étendues à l’ensemble du territoire.

On peut toujours rêver…
_Julien_

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jeudi 7 juin 2007

Carte scolaire : faut-il la supprimer ? (2/3)


La solution aux problèmes posés par la carte scolaire passe-t-elle par la suppression pure et simple du principe de sectorisation ? Même si les modalités de cette suppression restent encore assez floues, tel semble bien être l’objectif du nouveau ministre de l’Education nationale Xavier Darcos : aux dernières nouvelles, il semblerait qu’après une expérience d’assouplissement menée au cours de l’année 2007-2008 (à travers un doublement du nombre de dérogations, dont le taux passerait de 10 à 20%), le gouvernement pourrait procéder à une suppression progressive de la carte scolaire à partir de la rentrée 2008 et accorder la liberté totale de choix aux familles au plus tard en 2010. Une majorité de Français en seraient d’ailleurs très satisfaits, puisque d’après un sondage CSA pour Le Parisien, ils sont 72% à estimer que la suppression de la carte scolaire est « plutôt une bonne chose ». Faut-il partager leur enthousiasme et applaudir des deux mains cette mesure « révolutionnaire » ?

Pas sûr…

Pour ses avocats, l’abandon de la carte scolaire serait une mesure à la fois juste et efficace, dans la mesure où elle permettrait d’atteindre simultanément les quatre objectifs suivants :

1/ une plus grande liberté de choix pour les familles
2/ une plus grande mixité sociale à l’école
3/ de meilleures perspectives scolaires pour les élèves issus des quartiers défavorisés
4/ une stimulation des gains de productivité grâce à la mise en concurrence des établissements scolaires

Idéalement, on aimerait évaluer la pertinence de ces différents arguments à la lumière des expériences d’assouplissement de la carte scolaire qui ont été menées un peu partout en France entre 1983 et 1997. Malheureusement, il n’existe à l’heure actuelle aucune évaluation de ce type, en grande partie parce que les académies se montrent très rétives à communiquer leurs fichiers statistiques sur un dossier aussi explosif que celui-ci.

A défaut d’une telle évaluation, l’opportunité de la suppression de la carte scolaire peut être discutée d’un point de vue théorique, mais aussi en s’appuyant sur les enseignements d’un certain nombre d'expériences réalisées chez nos voisins. Il en ressort que si aucun des quatre arguments énoncés ci-dessus ne peut être écarté de manière définitive, l'abandon de la sectorisation n’a rien cependant de la potion magique dont certains semblent rêver.

1/ La suppression de la carte scolaire donnera-t-elle davantage de choix aux familles ?

Cette affirmation semble aller de soi, dans la mesure où, par définition, le choix n’existe pas sous le régime actuel de la sectorisation. Tout le problème vient de ce qu’on entend par le mot « choix », que certains semblent interpréter à tort comme le choix effectif de son collège, alors qu’il ne s’agira au mieux que de la possibilité donnée aux parents d’émettre des souhaits pour l’affectation de leur enfant (cette confusion n’étant sans doute pas pour rien dans le fait que 72% des personnes interrogées déclarent être favorables à la suppression de la carte scolaire). Or, à moins de décupler la taille des établissements scolaires situés dans les centres-villes et de fermer tous les établissements classés en ZEP, les vœux de tous les parents ne pourront pas être exaucés. D’une manière ou d’une autre, il faudra bien que l’allocation des élèves soit compatible avec la capacité d’accueil des différents établissements scolaires.

Dès lors, comment cette allocation fonctionnera-t-elle ? En l’absence de tout mécanisme correcteur (sous la forme, par exemple, d’une obligation faite aux établissements de respecter des quotas sociaux dans leur recrutement) elle sera déterminée par les forces à l'oeuvre sur le marché scolaire qui se mettra alors en place. Les modèles théoriques consacrés au fonctionnement de ce marché particulier indiquent que le seul équilibre stable qui puisse émerger est celui d’une stratification des établissements par niveau scolaire, synonyme d'une plus grande inégalité de performance scolaire entre les différents collèges.

Dans ces conditions, qui pourra véritablement exercer sa liberté de choix en matière scolaire ? Incontestablement les parents des élèves obtenant les meilleurs résultats scolaires. Or ces derniers se trouvent aussi être les plus socialement favorisés, comme le montre sans suprise le tableau suivant (source), où sont reportés les scores obtenus aux évaluations réalisées à l’entrée en sixième en fonction de la catégorie socio-professionnelle du chef de famille :


La « liberté de choix » accordée aux familles a donc toutes les chances d'être directement proportionnelle à leur position sociale.

Ce phénomène risque d’être encore plus marqué si aucun effort n’est fait pour fournir aux parents d’élèves une information statistique à la fois fiable et facilement accessible sur les performances des différents établissements scolaires. A l’heure actuelle, en effet, le ministère de l’Education nationale ne diffuse aucune mesure standardisée permettant de comparer les résultats scolaires moyens des différents collèges publics, le ministre Darcos restant d’ailleurs étonnamment silencieux sur le sujet. Si cette situation devait perdurer, on peut redouter que la désectorisation ne profite davantage encore aux catégories sociales les plus aisées, qui sont aussi les mieux informées des subtilités du système éducatif. Le peu que l’on sait de l’expérience d’assouplissement de la carte scolaire qui a concerné 17 collèges à Paris entre 1987 et 1997 semble d’ailleurs aller dans ce sens : d’après cet article du Monde, une note publiée en mai 1993 par le ministère de l’Education nationale indiquait que l'assouplissement de la carte scolaire avait alors surtout profité aux familles socialement les mieux dotées.

Il y a donc de fortes chances pour qu’ex post, le mirage du « libre choix » de son école se transforme en vaste entourloupe pour les familles qui n’obtiendront pas le collège souhaité, avec une bonne dose d’incompréhension et de frustration à la clé.

2/ la suppression de la carte scolaire augmentera-t-elle la mixité sociale à l’école ?

Là encore, cette affirmation est loin d’être évidente. En raison de la très forte corrélation qui unit l’origine sociale des élèves à leurs performances scolaires (cf. tableau ci-dessus), il est fort probable que le remplacement du critère géographique par le critère des résultats scolaires ne modifie guère la composition sociale des établissements scolaires.

Un exemple volontairement trivial permet de s’en rendre compte. Supposons que dans une ville imaginaire coexistent deux collèges de même taille et scolarisant chacun 100 élèves. Dans le premier collège, situé en centre-ville, 60 élèves sont issus de milieux sociaux aisés et 40 de milieux défavorisés ; dans le second collège, situé en périphérie, c’est l’inverse : 40 élèves viennent de milieux favorisés et 60 de milieux modestes. Admettons que la population des élèves se divise à parts égales en « bons » et en « mauvais » (en termes de résultats scolaires, bien entendu…) et que la proportion de « bons » parmi les élèves de milieu favorisé soit de 60% contre 40% pour les élèves de milieu défavorisé. Avec la sectorisation, voici à quoi ressemblerait la composition des deux collèges :


Imaginons maintenant qu’on décide brutalement de supprimer la sectorisation dans cette ville et qu’on laisse aux parents le libre choix du collège pour leurs enfants. Que va-t-il se passer ? Le seul équilibre stable est celui où les parents des « bons » élèves inscrivent leurs enfants dans l’établissement le plus réputé (situé en centre-ville), les parents des « mauvais » élèves n’ayant d’autre choix que d’inscrire les leurs dans le collège de périphérie. Résultat des courses ?


Eh bien…. pas grand-chose du côté de la mixité sociale : dans cet exemple, la composition sociale des deux collèges ne change pas du tout à la suite de la suppression de la carte scolaire : le collège de centre-ville continue à accueillir 60% d’élèves favorisés contre 40% pour le collège situé en périphérie. Ce qui change en revanche, c’est le niveau moyen dans les deux établissements, le collège de centre-ville n’accueillant désormais que des « bons », le collège de périphérie que des « mauvais ». Cette polarisation illustre la segmentation des collèges par niveau évoquée plus haut. Le fait que dans cet exemple très schématique, la mixité sociale ne change pas à la suite de la suppression de la carte scolaire tient évidemment à l’hypothèse que la proportion de « bons » élèves parmi les élèves de milieu défavorisé est ici égale à la proportion d’élèves de milieu défavorisé résidant en centre-ville (40%). En réalité, c’est la valeur relative de ces deux paramètres qui va déterminer l’impact total de la désectorisation sur la mixité sociale au collège : grosso modo, plus le lien entre origine sociale et performances scolaires est fort par rapport à la ségrégation résidentielle, plus la suppression de la carte scolaire risque d’augmenter la polarisation sociale des établissements scolaires.

Par ailleurs, ce petit exemple sous-estime sans doute la ségrégation sociale qui prévaudrait dans un monde sans sectorisation, dans la mesure où il néglige le phénomène de « fuite vers le privé » qui risque de se produire pour un certain nombre d’élèves : il est fort probable en effet que parmi les parents des 24 élèves favorisés du centre-ville qui se retrouvent envoyés dans le collège de périphérie parce qu’ils sont « mauvais », il s'en trouvent beaucoup pour décider d’inscrire leurs enfants dans le privé, alors qu’ils ne l’auraient pas fait sous le régime de la sectorisation. Un tel phénomène tendra à renforcer la « ghettoïsation » du collège de périphérie.

Enfin, rappelons que même si elle relâche la contrainte géographique, la suppression de la carte scolaire ne l’annule pas complètement : toutes choses égales par ailleurs, plus un élève résidera loin d’un collège donné, moins il aura de chance d’y postuler. Et il est hautement probable que la distance au domicile figurera en bonne place parmi les critères qui détermineront l’acceptation ou le rejet d’une candidature dans un établissement, car on imagine difficilement que certains élèves soient contraints de s'inscrire dans un collège situé à l'autre bout de la ville simplement parce que celui qui est situé juste en face de chez eux affiche « complet ». Les élèves scolarisés dans les collèges de centre-ville continueront donc à être recrutés préférentiellement dans les quartiers cossus situés à proximité.

Au total, il n’est pas du tout garanti que la suppression de la carte scolaire favorise un plus grand brassage social au collège. Ce qui est certain, en revanche, c’est que cette suppression accentuera les inégalités de performance scolaire entre les établissements.

3/ L’abandon de la carte scolaire bénéficiera-t-il aux élèves issus des quartiers défavorisés ?

Un des arguments fréquemment avancés à l’appui de la thèse des « abolitionnistes » est que la suppression de la carte scolaire s’effectuera d’abord au profit des élèves issus des couches sociales les plus modestes, aujourd’hui enfermés dans de véritables ghettos scolaires qui hypothèquent sérieusement leurs chances de réussite. Sans sectorisation, ces élèves ne se verraient plus fermer la porte des établissements les plus réputés au seul motif que leurs parents n’ont pas les moyens d’acheter ou de louer un appartement situé à proximité d’un bon collège.

Là encore, les choses sont loin d’être aussi simples. Car s’il ne fait pas de doute que le nouveau système bénéficiera à une minorité d’élèves doués des quartiers défavorisés en leur donnant accès aux meilleurs collèges publics, il est probable que la majorité de leurs camarades se retrouveront relégués dans des collèges encore plus « pourris » que ceux qu’ils fréquentent aujourd’hui, car privés de leurs « locomotives de classes ». Dans le petit exemple donné plus haut, si la désectorisation permet à 40% des élèves de milieu défavorisé du collège de périphérie d’accéder au collège de centre-ville, 60% d’entre eux restent dans un collège dont le niveau a baissé. En langage d’économiste, cela signifie que la suppression de la carte scolaire n’est pas « Pareto-améliorante » pour les élèves issus des couches sociales les plus modestes, puisqu’elle ne peut améliorer le bien-être des uns (ceux qui partent) qu’en détériorant le bien-être des autres (ceux qui restent). Le problème est qu’à partir du moment où l’échec scolaire est corrélé à l’origine sociale, les « perdants » de la désectorisation seront toujours plus nombreux parmi les élèves de milieu modeste que les « gagnants » de la réforme.

Par conséquent, à moins d’arguer que le bénéfice total de la désectorisation pour la minorité d’élèves défavorisés accédant aux collèges réputés est supérieur à la détérioration de la situation de la majorité reléguée dans les collèges les moins bons, rien ne permet d’affirmer que la suppression de la carte scolaire est en elle-même avantageuse pour l’ensemble des élèves de condition modeste.

4/ La suppression de la carte scolaire engendrera-t-elle des gains d’efficacité pour les collèges publics ?

Bien que moins souvent mise en avant, l’idée selon laquelle le libre choix du collège constitue la meilleure manière d’inciter les établissements à réaliser des gains d’efficacité est pourtant clairement présente dans l’esprit des tenants de l’abolition de la carte scolaire. Nicolas Sarkozy ne disait pas autre chose lorsque, dans le discours qu’il prononça le 22 février 2006 devant la convention de l’UMP sur l’éducation, il déclarait : « Je pense que le libre choix crée de l’émulation entre les établissements et incite chacun d’entre eux à améliorer ses performances ».

Disons-le clairement : la suspicion instinctive qui s’attache à tout ce qui touche de près ou de loin à la notion de concurrence dans le débat public français est exaspérante. Car s’il y a un pays où l’introduction d’une dose de concurrence dans des secteurs aussi divers que la grande distribution, la banque ou certaines professions réglementées (taxis, notaires, kinés, etc.) serait la bienvenue, c’est bien le nôtre ! A fortiori, au nom de quel principe l’idée de concurrence devrait-elle être bannie du système éducatif ? Car après tout, n’est-il pas souhaitable de libérer les forces susceptibles de renforcer la motivation des enseignants et de stimuler l’innovation des équipes pédagogiques ?

Tout le problème est de savoir si les bénéfices concurrentiels que l’on peut attendre de la suppression de la carte scolaire sont suffisamment importants pour contrebalancer les coûts qui lui sont associés. Dans une chronique consacrée à cette question, Thomas Piketty indiquait les raisons qui, selon lui, plaident contre cette idée: du côté des bénéfices, les vertus de la concurrence seraient relativement limitées dans la mesure où le service éducatif, du moins dans le primaire et le secondaire, est un bien relativement homogène et uniforme pour lequel les marges de différenciations sont étroites ; en revanche, les coûts de la mise en concurrence seraient immédiats et importants, sous la forme d'un approfondissement des inégalités de niveau entre les établissements scolaires, dont on peut craindre qu’il ne bouche davantage encore l’horizon éducatif des élèves qui auront la malchance de se retrouver dans les collèges situés en queue de peloton.

Bien que séduisante, la thèse de l'homogénéité du service éducatif n'est pas entièrement convaincante, comme le soulignait très justement Alexandre Delaigue en faisant remarquer que d'une part, la faible différenciation de l'enseignement primaire et secondaire en France était sans doute davantage une conséquence qu'une cause de la faible concurrence qui prévaut en matière éducative ; d'autre part, que l'unformité des programmes n'empêchait pas l'existence d'une grande variété pédagogique d'un établissement scolaire à un autre.

Les bénéfices de la concurrence en matière scolaire pourraient donc être plus importants que ne le laisse entendre Piketty dans sa chronique. La très abondante littérature américaine consacrée à cette question montre que la thèse selon laquelle la compétition scolaire pourrait bien être une « marée qui lève tous les bateaux », au sens où elle engendrerait des gains de productivité suffisants pour que tous les élèves en bénéficient, a de solides appuis théoriques. Le débat se concentre donc surtout sur l'importance empirique de ces gains. Et là, il faut bien avouer que la question est loin d'être tranchée : si certaines études, comme celle que Joshua Angrist et al. ont consacrée à l'expérience colombienne de généralisation des chèques-éducations permettant aux familles d'inscrire leurs enfants dans le privé, indiquent que la mise en concurrence des écoles peut avoir un impact significatif sur les performances scolaires des élèves, ce n'est pas le cas de toutes. Chang-Tai sieh et Miguel Urquiola se sont par exemple intéressés à une réforme chilienne qui entraîna à partir de 1981 la création de plus d’un millier d’écoles privées, si bien que la part de ce secteur dans le total des effectifs scolarisés au Chili augmenta de près de 20%. En utilisant trois indicateurs (les notes obtenues aux examens, le niveau d’études atteint et le taux de redoublement), les auteurs montrent que la réforme n’a eu aucun impact significatif sur le niveau moyen des élèves chiliens, leurs résultats aux tests internationaux ne s'étant pas améliorés entre 1970 et 1999. Si la mise en concurrence des écoles n’a pas eu pour effet d’améliorer l’efficacité globale du système scolaire chilien, elle a en revanche considérablement renforcé la ségrégation scolaire, en incitant les parents appartenant aux classes moyennes supérieures à inscrire massivement leurs enfants dans le privé. Les écoles publiques, privées de leurs meilleurs élèves, ont vu leurs résultats diminuer fortement. Les auteurs en concluent que cette réforme aura surtout contribué à accentuer les inégalités scolaires.

A la lumière de ces résultats en demi-teinte, la question de savoir si la suppression de la carte scolaire est de nature à entraîner d'importants gains d'efficacité reste largement ouverte. Deux questions méritent toutefois d'être posées :
1/ d'abord, peut-on vraiment considérer que la carte scolaire anesthésie toute forme de concurrence au sein de l'enseignement primaire et secondaire français ? Ce serait oublier le rôle central joué par le secteur privé, qui constitue pour l'enseignement public un concurrent de poids dans la mesure où il n'est pas très coûteux d'y inscrire son enfant (les très fortes subventions dont bénéficie le privé en France étant en partie assimilables aux « chèques éducation » évoqués plus haut).
2/ ensuite, est-il sûr que la mise en concurrence des établissements scolaires soit la seule manière d'améliorer l'efficacité du système éducatif ? Un certain nombre d'expériences menées à l'étranger semblent indiquer au contraire que la suppression de la carte scolaire ne constitue pas le seul moyen de motiver les équipes éducatives, de différencier l'offre pédagogique, ni d'améliorer la productivité des établissements. J'y reviendrai dans le dernier épisode de ce feuilleton.


À l’issue de ce tour d’horizon des conséquences prévisibles de la suppression de la carte scolaire, il semble qu’au minimum, le libre choix de son établissement scolaire ne soit pas ce remède miracle dont on nous assure qu'il rendra le système éducatif français à la fois plus juste et plus efficace. Faut-il du reste s’en étonner ? Sans doute pas, car après tout, peut-on raisonnablement croire qu’il est possible d’atteindre simultanément des objectifs aussi différents que ceux énoncés plus haut à l’aide d’un seul instrument ? Ne vaudrait-il pas mieux chercher à répondre à ces différents défis en utilisant des outils à la fois différenciés et adaptés à chacun des enjeux, sans qu’il soit forcément nécessaire de jeter la carte scolaire aux orties ?

Suite (et fin) au prochain post…
_Julien_

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lundi 4 juin 2007

Carte scolaire : les raisons d'un fiasco (1/3)


S’il est un thème qui semblait faire l'objet d'un certain consensus entre les deux finalistes de l’élection du chef gaulois, c’est bien celui de la carte scolaire : dans le point 10 de son programme présidentiel, Nicolas Sarkozy s’engageait à « [donner] aux familles la possibilité de choisir l’école de leurs enfants » en remplaçant « la carte scolaire par une obligation de mixité sociale, géographique et scolaire des effectifs » pesant sur les établissements. De son côté, rompant en cela avec le discours traditionnel du Parti socialiste sur le sujet, Ségolène Royal déclara dans une interview donnée au Parisien en octobre 2006 qu'elle était disposée à « assouplir la sectorisation pour donner à toutes les familles la liberté de choix ». Aujourd’hui, le ministre de l’Education nationale Xavier Darcos semble vouloir honorer la promesse du nouveau Président en prévoyant la suppression totale de la carte scolaire à l’horizon 2010 pour, dit-il, garantir « une vraie diversité sociale au sein des établissements scolaires ». Faut-il s’en féliciter ? Pas si sûr… Mais avant de discuter l’opportunité de cette suppression et de considérer les pistes de réforme alternatives, commençons par examiner les raisons des ratés de la sectorisation telle qu'elle fonctionne aujourd'hui.

Le débat sur la carte scolaire a suscité d’innombrables analyses et prises de position, dont on peut trouver une bonne synthèse ici. Le sujet a par ailleurs fait l’objet de très bonnes contributions sur les blogs économiques, à commencer par celles d'Optimum et d'Econoclaste.

L’objet du présent post consiste à rappeler de quelques éléments factuels indispensables à une bonne compréhension des enjeux du débat sur la carte scolaire.

La sectorisation : kezako ?

Le principe de sectorisation stipule qu'un élève est scolarisé dans l’établissement scolaire public correspondant à son lieu de résidence. Ce principe ne s'applique pas aux établissements scolaires du secteur privé, qu'ils soient ou non sous contrat avec l'Etat.

La sectorisation fut décidée en 1963 afin d’organiser l’allocation des élèves et des ressources (enseignants, équipements) aux différents établissements scolaires. Ceux-ci allaient en effet devoir faire face à une forte croissance de leurs effectifs avec l’allongement de la scolarité obligatoire à 16 ans (1967) et la mise en place du Collège unique (1975).

A l’origine, la sectorisation n’avait pour autre vocation que celle d’être un instrument prévisionnel de gestion des ressources éducatives : elle permettait de planifier les ouvertures et fermetures de classes en fonction de l’évolution de la démographie locale. Ce n’est que progressivement que ce qui n’était qu’un moyen d’affectation des élèves parmi d’autres s’est transformé en un instrument de promotion de la mixité sociale. Il fallut attendre 2001 pour que la définition de la sectorisation intègre formellement des critères sociaux, la loi de décentralisation de 2004 indiquant dans son article 81 que la définition des secteurs scolaires devrait dorénavant être effectuée « en tenant compte des critères d'équilibre démographique, économique et social, la localisation des établissements, leur capacité d'accueil, leur secteur de recrutement et le mode d'hébergement des élèves ».

A l’heure actuelle, la responsabilité de la sectorisation incombe à différentes autorités selon le degré considéré :
  • la sectorisation des écoles maternelles et élémentaires est définie par la mairie ;
  • la définition des secteurs de recrutement des collèges publics a été transférée en 2004 au Conseil général de chaque département (il s’agissait jusqu’alors d’une compétence du rectorat de chaque académie) ;
  • la zone de recrutement des lycées est quant à elle fixée chaque année par un arrêté pris par l’Inspecteur d’académie, en liaison avec le recteur. Dans certaines villes (comme Paris), les parents ont la possibilité de choisir le lycée de leur enfant parmi plusieurs établissements situés dans un même « district ».
Il faut noter enfin que le principe de sectorisation n’a pas toujours été appliqué strictement : à partir de 1983, différentes expériences d’assouplissement de la carte scolaire ont été menées avant d’être définitivement abandonnées en 1997, sans avoir été réellement évaluées.

Sectorisation et mixité sociale : une promesse déçue

Près de 40 ans après sa mise en place, il faut bien constater que la sectorisation n’est pas parvenue à homogénéiser le recrutement social des établissements scolaires, au point que certains y voient le symbole suprême de l’« hypocrisie » du système éducatif français.

Le problème ne se pose certes pas avec la même acuité à tous les stades du cursus éducatif : la sectorisation des écoles primaires ne fonctionne pas trop mal, parce que la compétition scolaire y est moins féroce qu’au collège ; au lycée, la possibilité dans certaines villes d’exercer un choix entre plusieurs établissements appartenant au même district (l’académie de Paris en comporte quatre) tend quant à elle à relâcher les contraintes de la carte scolaire après le collège. La sectorisation ne pose pas non plus de véritables difficultés dans les zones rurales ou les petites villes de province où l’espacement géographique suffit à limiter de facto le choix scolaire des familles (81% des collégiens résidant en zone rurale étant scolarisés dans leur collège de secteur contre 66% dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants).

Le problème se situe donc pour l’essentiel dans les grandes agglomérations urbaines, au niveau du collège. Là, le diagnostic est sans appel : dans une étude publié en 2005 par le service statistique du rectorat de l’académie de Paris, Olivier Gilotte et Pierre Girard montrent par exemple que sur les 109 collèges publics que compte l’académie de Paris, les classes de sixième des 58 établissements les plus favorisés (dits « urbains favorisés ») sont composées à 46 % d’élèves issus de catégories socioprofessionnelles privilégiées (chefs d’entreprises, cadres supérieurs, professions libérales, professeurs) contre 18 % issus de milieux modestes (ouvriers et chômeurs) ; à l’autre bout de l’échelle, dans les 17 collèges les moins favorisés (dits « urbains défavorisés »), les proportions s’élèvent à 7 et 51 % respectivement, comme on peut le constater sur le graphique reproduit ci-dessous :


Cette absence de mixité sociale se reflète directement dans les scores moyens obtenus par les élèves aux évaluations de sixième réalisées à la rentrée 2003. Les collégiens des établissements classés « urbains favorisés » obtenaient en moyenne 69/100 en Mathématiques et 70/100 en Français, contre respectivement 52/100 et 57/100 pour les collégiens des établissements classés « urbains défavorisés » :


Il faut noter que cette hétérogénéité des performances scolaires d’un collège à l’autre ne peut être imputée à la qualité intrinsèque des équipes pédagogiques des différents collèges considérés, dans ma mesure où elle est mesurée au moment où les élèves entrent en sixième.

Les causes de l’échec

Comment expliquer de tels écarts ? Deux séries de facteurs peuvent être invoqués :

1/ La faiblesse de la mixité sociale à l’école provient avant tout de l’existence d’une forte ségrégation résidentielle : du fait de la définition même des secteurs scolaires, qui prennent généralement la forme de zones contiguës centrées autour du collège d’affectation, la sectorisation a tendance à se superposer à un tissu urbain déjà très fortement différencié socialement qui lui impose des contraintes dont elle peut difficilement s’affranchir. Et non seulement la carte scolaire s'y superpose, mais elle tend aussi à renforcer la ségrégation résidentielle, dans la mesure où le choix du collège constitue un déterminant non négligeable du choix résidentiel des parents. En comparant les prix des transactions immobilières aux frontières des secteurs scolaires, l'économiste Sandra Black a par exemple montré qu'aux Etats-Unis, les parents d'élèves sont prêts à payer 2,5% de plus au mètre carré pour résider dans un secteur dont l'école obtient des résultats aux tests de 5% plus élevés.

2/ Ensuite, les stratégies de contournement de la sectorisation sont nombreuses. Sans parler des fausses domiciliations et des passe-droits frauduleux, les parents peuvent choisir d’adresser une demande de dérogation au rectorat, pour des motifs plus ou moins sincères : proximité du domicile, rapprochement de frères et sœurs, choix d’une langue rare, etc. Au total, les élèves qui bénéficient d’une dérogation représentent 10% des effectifs scolarisés dans les collèges publics et sont majoritairement issus des couches sociales les plus favorisées, la palme d’or revenant aux enfants… d’enseignants. La principale source d’évitement scolaire demeure néanmoins l’inscription dans un établissement du secteur privé, qui n’est soumis à aucune sectorisation : à l’échelle nationale, les collèges privés scolarisent aujourd’hui près de 20% des élèves, cette proportion dépassant allègrement les 30% à Paris. Largement subventionné à l’origine afin de permettre aux parents qui le désirent d’offrir une éducation religieuse à leurs enfants, l’enseignement privé est rapidement le meilleur moyen d’échapper à la sectorisation à moindre frais, les droits d’inscription fixés par les établissements sous contrat se situant en moyenne autour de 1500 euros par an et par enfant. Davantage encore que pour les dérogations, le recours à l’enseignement privé est le fait des couches sociales les plus aisées, comme l’indique le tableau suivant, extrait d'une note d'information du ministère de l'Education nationale :


On y constate par exemple que 43,2% des enfants de chefs d’entreprises et 28,8% des enfants de cadres ou professions intellectuelles supérieures sont scolarisés dans un collège privé, contre 15,1% des enfants d’employés de services et 11,7% des enfants d’ouvriers non qualifiés.

En privant certains collèges de la fraction la plus aisée des élèves qui résident dans leur secteur, ces différentes formes de contournement de la carte scolaire tendent à accentuer la ségrégation sociale en milieu scolaire, comme l’illustre la carte suivante pour le cas parisien (extraite de l’étude de Gilotte et Girard mentionnée plus haut) :


Cette carte fait apparaître clairement que les collèges du Nord-Est parisien sont doublement touchés par l'évitement scolaire du fait de l'octroi de dérogations d'une part, et des inscriptions dans le privé d'autre part.

Les différents facteurs énumérés dans ce post (forte ségrégation résidentielle, dérogations, inscriptions dans le privé) contribuent à fausser le jeu de la carte scolaire en offrant aux parents les mieux informés toute une panoplie de moyens pour la contourner. Faut-il donc la supprimer ?

Suite au prochain épisode…
_Julien_

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