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vendredi 25 avril 2008

Doublement de l'aide alimentaire française: un geste significatif?


La crise alimentaire mondiale alimentée par la hausse des prix s'amplifie chaque jour. Les pays donateurs d’aide au développement et les organisations internationales ont annoncé en chaîne leur émotion et leur intention de s’attaquer au problème. En France, Nicolas Sarkozy annonça le 18 avril que le pays doublerait « dès cette année son enveloppe d'aide alimentaire en la portant à 60 millions d'euros pour 2008 ». Il précisa que nous ne pouvions pas « rester indifférents à la révolte de ceux qui, dans les pays du Sud, ne peuvent plus manger à leur faim ». La crise est avérée, les causes débattues, les besoins réels, il semble donc difficile de s’attaquer à ces bonnes intentions. Cependant, immédiatement après l’annonce du président Sarkozy, Sébastien Fourmy, porte-parole de l’organisation non-gouvernementale Oxfam en France, déclara ce discours « hypocrite » et dénonça le « double-jeu » de la France. Le PS, de son côté, se dépêcha d’en faire autant. Ce court billet n’a ni la prétention d’analyser les causes de la crise ni de faire une analyse complète de l’aide au développement en général ou en France (de prochains posts s’en chargeront éventuellement) mais simplement de passer, dans la plus pure tradition Ecopublix, ces déclarations à la moulinette des données.

I/ L’aide française au développement : quantités

Les attaques d’Oxfam reposent sur les récentes données publiées par la Direction de la Coopération pour le Développement de l’OCDE (que nous appellerons ici DAC, par anglophilie et convention). La DAC publia au début du mois d’avril les chiffres de l’aide au développement pour l’année 2007. Il y apparaît que la France a réduit le montant total de son aide au développement, qui est passée de 0,47% de son revenu national brut à 0,39%. Cela représente une chute de 1,68 milliard de dollars (en dollars constants), ou encore une chute de 15,9%, ce qui n’est pas rien. Le PS, par la voix de son secrétaire national à l’égalité Faouzi LAMDAOUI, déclara que « cette augmentation de l'aide alimentaire [était] annoncée pour masquer la chute libre de l'aide publique au développement sous la droite ».

Mettons ces chiffres en perspective. Commençons par préciser le montant exact de l’aide française au développement. Peu de gens ont en effet une idée, même vague, de la quantité déboursée chaque année par la France. En 2006, cette aide s’élevait à 8,92 milliards de dollars. Le graphique suivant montre comment elle a évolué au cours des 48 dernières années, en dollars constants et en pourcentage du revenu national brut (1).


Qu’en apprend-on? De 1981 à 1993, donc sous une présidence de gauche, l’aide a beaucoup augmenté en volume, mais l’effort national en termes de revenu est resté constant autour de 0,6%, après une significative augmentation de 1981 à 1984. Jacques Chirac est élu en 1995 et l’aide chute fortement. Le gouvernement Jospin ne freine pas cette tendance. Il faut attendre 2002, et la réélection de Jacques Chirac pour voir l’aide augmenter de nouveau, mais sans jamais retrouver les niveaux précédents atteints au début des années 90. 2007 est la première année depuis 2002 où l’aide diminue.

En second lieu, on peut s’étonner des variations observées depuis le pic de 1993. Que s’est-il passé au cours de cette période ? Il faut savoir que l’aide française suit assez fidèlement les évolutions mondiales, et donc que le cas de la France est assez représentatif du reste du monde. L’aide mondiale a en effet chuté dans les années 90, peut-être à cause de la fin de la guerre froide, mais aussi peut-être d’une certaine lassitude à l’époque face aux maigres résultats de l’aide. A la fin des années 1990, le moteur de la générosité se remet en marche. Les pays développés décident en effet de faire un effort significatif, signent des traités, s’accordent sur les objectifs du millénaire, Bono fait la tournée des dirigeants des pays développés, l’économiste Jeffrey Sachs promet la fin de la pauvreté dans le monde et Angelina Jolie est envoyée en Afrique. Une part importante de la dette des pays pauvres est alors effacée. Or cela gonfle les chiffres de l’aide au développement car il s’agit bien de ressources supplémentaires pour le pays pauvre, même si une annulation de dette ne s’accompagne pas d’un transfert direct d’argent. Par ailleurs cette augmentation soudaine ne peut se reproduire car on n’annule qu’une fois une dette. Le pays développé apparaît donc très généreux au moment de l’annulation mais avare ensuite. Ainsi, la DAC ne s’est pas étonnée que l’aide totale de ses pays membres ait chuté en 2007 de 8,4% « avec la fin des opérations exceptionnelles d’allégement de la dette de ces dernières années ». Qu’en est-il de la France ? Répétons le graphique précédent en n’incluant plus les remises de dettes dans les chiffres de l’aide au développement :


Les deux graphiques sont assez similaires : pic au début des années 90 avant une chute marquée puis un nouvel accroissement. Cette augmentation est cependant moins marquée quand on considère l’aide nette des allègements de dettes. L’aide incluant les annulations de dette a augmentée de 40% entre 2000 (point le plus bas) et 2006 (le plus haut). Mais sans ces annulations, elle n’a augmenté « que » de 32%. De plus, observez bien le dernier point de la courbe. Alors que l’aide incluant les remises de dettes a diminué en 2007, l’aide nette de ces annulation a augmenté au cours de cette année, passant de 0,31% en 2006 à 0,39% du revenu national brut en 2007. Ces chiffres n’ont rien de secret, ils sont bien précisés dans le communiqué de la DAC. Là encore il ne s’agit pas de dire que la France fait preuve d’une générosité sans faille (beaucoup de pays, malgré la fin des annulations de dettes, ont augmenté leur aide au développement), mais de présenter de manière plus honnête les données. Finalement, l’effet « deuxième présidence Chirac » est absent avec cette nouvelle mesure. Il n’est peut-être pas inutile pour savourer pleinement ce résultat de rappeler combien Jacques Chirac s’est souvent placé en champion de l’aide au développement.

Dernier point, comparons la France et les autres pays de la DAC. La France se définit comme le plus généreux donateur des grands pays industrialisés, ce qui est certes vrai si cela doit être pris dans le sens « pays du G8 ». Cependant le graphique suivant montre, pour l’année 2007, qu’elle est aussi en dessous de la moyenne des pays de la DAC et bien loin des pays nordiques.


II/ L’aide alimentaire et la France

L’aide alimentaire se décompose en plusieurs parties. Les pays développés fournissent une aide d’urgence dans le cadre de l’aide humanitaire. L’aide alimentaire ne répond cependant pas uniquement à des besoins urgents et inattendus, il existe donc aussi une aide alimentaire plannifiée. Ne prendre en compte que ces deux composantes sous-estimerait cependant les montant alloués. Une grande partie de l’aide alimentaire est fournie par le Programme Alimentaire mondial ( PAM), qui est une agence de l’ONU. D’autres organisations multilatérales et l’Europe y participent aussi et la France contribue financièrement à ces organisations. Les données de la DAC sont très incomplètes sur ces contributions. En revanche, le site du PAM indique les contributions respectives des gouvernements au financement de cette agence. On pourrait additionner les données bilatérales de la DAC avec les dons au PAM pour obtenir les flux totaux d’aide alimentaire. J’y suis réticent car un don au PAM ne se traduit pas directement par de l’aide alimentaire, mais aussi par des coûts divers et variés, entre autres administratifs. Je retiens donc les deux dimensions mais je en maintenant la distinction.

1/ L’aide alimentaire bilatérale (hors PAM)

Sous cette dénomination, j’inclus l’aide alimentaire payée directement par la France, que cette aide soit humanitaire ou non. Elle exclut donc le financement au PAM. Sur la période 1990-2006, l’aide alimentaire a représenté en moyenne 1% de l’aide bilatérale française. On ne peut donc pas dire qu’elle soit un élément majeur de la politique d’aide au développement ! Cette moyenne masque de larges variations. Ainsi, si en 2000-2001 l’aide alimentaire représentait un peu plus 2% du total bilatéral, elle n’a cessé de baisser depuis, aussi bien en pourcentage du revenu alloué (sauf en 2007) qu’en quantités. Elle est passée de 93 millions de dollars en 2001 à 37 millions en 2007. L’annonce de notre président prend donc une toute autre perspective. Il a promis de doubler l’aide alimentaire, en la portant à 60 millions de dollars. Voilà un geste généreux ! Deux fois plus ce n’est pas rien… En fait, il ne propose « que » de revenir au montant de 2002.

Mais comment la France se compare-t-elle aux autres pays donateurs d’aide alimentaire ? Si on considère tous les pays membres de la DAC sur la période 1990-2007, l’aide alimentaire représente en moyenne 2,8% de leur aide bilatérale. Le graphique suivante indique les contribution de chacun des 22 pays.

La France fait plutôt figure de mauvais élève, même si d’autres accordent encore moins d’importance à l’aide alimentaire, notamment la Suède et le Danemark, pourtant généralement champions toutes catégories en termes d’aide au développement. Notez aussi que les Etats-Unis sont largement en-dessus des autres pays. Notons enfin que même si la France double son aide alimentaire en 2008, elle restera toujours en dessous de sa propre moyenne sur la période 1990-2007.


2/ Aide au Programme Alimentaire Mondial

Le site du PAM nous apprend que la France a donné 33,7 millions de dollars en 2006 à cette organisation. C’est le 16e plus gros montant, très très loin derrière les Etats-Unis qui se situent à plus d’un milliard de dollars. La comparaison est cependant injuste. Il est plus raisonnable de comparer la France à l’Allemangne ou au Royaume-Uni qui allouent des montants d’aide similaires à la France. Ces deux pays donnent deux fois plus que la France. La Suède (environ 1/4 de l’aide française) donne aussi deux fois plus que la France, et le Danemark (environ 1/6) donne 30% de plus. Mais 2007 est peut-être une mauvaise année. Examinons 2006 : le Royaume-Uni a donné 4 fois plus, l’Allemagne 2,3 fois plus, la Suède aussi, le Danemark 1,7 fois plus. On comprend donc pourquoi ces deux pays nordiques donnent peu d’aide alimentaire : ils concentrent leurs efforts sur le PAM . La France fait donc piètre figure dans ce classement. Il n’y a là rien d’étonnant, les contributions de la France aux agences de l’ONU étant très en-dessous de la moyenne des pays développés. Ce sentiment est confirmé par la porte-parole du PAM dans cet article de Libération. Notre pays est donc clairement loin derrière les autres donateurs pour l’aide alimentaire, qu’il s’agisse de l’aide bilatérale ou du PAM.

III/ Conclusion

Concernant l’aide au développement, nous avons vu que l’aide française en 2007 a certes chuté mais pas si l’on exclut les annulations de dette. Je serais donc un peu plus prudent quant aux conclusions à tirer des chiffres de l’année 2007 que ne le sont les membres d’Oxfam France dans cet article.

Cependant, Oxfam a raison de reprocher à la France de ne pas respecter du tout son engagement de porter le montant de son aide au développement à 0,7% du revenu national brut (nous avons vu qu’elle s’en est même éloignée depuis les années 1980). Notre pays avait promis d’atteindre ce montant d’ici 2012, avant de repousser récemment cet objectif à 2015. Il avait aussi indiqué qu’il allouerait 0,5% de son revenu à l’aide en 2007. La politique française contraste donc fortement avec son discours et ses promesses. Elle n’est d’ailleurs pas la seule. D’après la DAC, il y a très peu de chances qu’aucun des pays qui ne satisfont pas aujourd’hui le critère de 0,7% ne l’atteigne d’ici la date promise de 2015.

Enfin, de manière plus générale, on assiste à une obsession du chiffre magique de 0,7% sans vraiment se poser la question de sa validité. Les annonces tonitruantes n’arrangent rien, donnant l’impression qu’il « suffit » d’allouer des fonds pour résoudre le problème de la pauvreté. Les preuves permettant d’étayer cette hypothèse sont pourtant bien maigres. Un débat plus riche s’interrogerait sur l’importance de l’aide dans le processus de développement et sur les pratiques qui réduisent la pauvreté. La quantité est très loin d’être le seul critère utile et la manière dont l’aide est utilisée, ainsi que l’évaluation de ses résultats, devrait être davantage mises en avant.

Note :

(1) Nous utilisons la définition de l’aide de la DAC, c’est-à-dire les dons et les prêts, à la condition qu’ils soient composés d’au moins 25% de dons, faits par des acteurs officiels (les prêts des organisations privées sont donc exclus) et qui visent à promouvoir le développement (les aides militaires sont donc exclues). Les contributions aux organisations multilatérales sont inclues. Le graphique présente donc le total de l’aide française officielle.

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jeudi 17 avril 2008

Saga tabac (1/3) : les fumeurs sont-ils rationnels ?


Qui eût cru qu'aux pays des Gauloises brunes et blondes, on n’aurait un jour plus le droit de fumer dans les tavernes et auberges ? Et pourtant... à la suite de leurs voisins Celtes, Bretons et Latins, les Gaulois ont décidé d’interdire la consommation de tabac dans tous les lieux publics depuis le 1er janvier 2008. Cette loi s’inscrit dans un ensemble plus vaste de mesures anti-tabac adoptées depuis le début des années 1970 et qui visent à lutter à la fois contre le tabagisme actif, responsable d’environ 60 000 décès par an et contre le tabagisme passif, qui tuerait environ entre 1000 et 6000 non fumeurs par an selon les sources. Les mesures anti-tabac nourrissent pourtant de vives polémiques qui retentissent jusque dans la blogosphère économique gauloise, chez Econoclaste (ici, ou encore ), l’économiste ou encore Gizmo. Si les échanges sont aussi passionnés, c’est que la controverse porte non seulement sur les chiffres du tabagisme, souvent imprécis voire suspects, mais également sur la justification même de l’intervention publique dans ce domaine. Afin de mieux comprendre les enjeux de ce débat complexe, Ecopublix vous propose un petit voyage au pays de l’addiction rationnelle…

La justification théorique de l’intervention publique en matière de lutte contre le tabagisme est l’une des questions les plus controversées de la science économique. Le champ et les modalités de cette intervention varient en effet considérablement selon la manière dont on appréhende le comportement tabagique, et plus particulièrement le phénomène de dépendance.

Pendant longtemps, les économistes ont considéré que la consommation de tabac (et plus généralement des substances génératrices de dépendance) relevait d’un comportement irrationnel, donc impossible à modéliser dans le cadre du modèle microéconomique standard. En favorisant leur plaisir immédiat sans penser aux conséquences néfastes de leur comportement sur leur avenir, les fumeurs semblent en effet violer la rationalité économique la plus élémentaire, celle qui consiste à arbitrer entre aujourd’hui et demain, à l’image de la cigale qui se voit contrainte d’aller crier famine chez la fourmi sa voisine après avoir chanté tout l’été. Aussi le comportement tabagique fut-il longtemps interprété comme relevant d’un comportement purement « myope », le fumeur n’étant pas conscient qu’en fumant davantage aujourd’hui, il se condamne à fumer davantage demain.

I/ Les accros au tabac : des « happy addicts » ?

Cette vision vola en éclats lorsqu’au début des années 1980, on montra que l’augmentation du prix du tabac tendait à réduire la consommation de cigarettes. Un fumeur réagissant aux variations de prix du tabac ne pouvant pas être totalement irrationnel, un certain nombre d’économistes ont cherché à montrer que le phénomène de dépendance pouvait être modélisé dans le cadre du modèle microéconomique standard. À cette époque, les travaux de Gary Becker et Kevin Murphy permirent une avancée théorique majeure. Ces deux économistes montrèrent en effet que contrairement à une idée reçue, la dépendance pouvait parfaitement relever d’un choix rationnel. Autrement dit : un individu peut choisir de devenir dépendant.

Dans le modèle fondateur de « dépendance rationnelle » qu’ils développèrent en 1988, l’individu maximise son bien-être au cours de son cycle de vie, qui est mesuré par la somme actualisée de l’utilité retirée à chaque période de sa consommation de tabac (ou plus généralement de tout bien addictif : alcool, drogues dures, jeux de hasard, etc.) et d’un bien composite non addictif. L’agent est rationnel au sens où il est conscient de l’interdépendance entre sa consommation passée, présente et future de tabac. Le modèle suppose par ailleurs que le fumeur dispose d’une information parfaite sur les niveaux passés et futurs des prix du tabac.

La dépendance se caractérise par deux propriétés essentielles :

1/ Le « renforcement » (reinforcement en anglais) : l’envie de fumer est d’autant plus grande que la consommation passée de tabac a été importante. Autrement dit, le supplément de plaisir que je retire d’une cigarette par rapport à la précédente est d’autant plus important que j’ai beaucoup fumé dans le passé (1). Du point de vue du fumeur, l’accroissement de la consommation de tabac aujourd’hui peut donc être considéré comme un investissement bénéfique à court terme, au sens où il va permettre de rendre plus désirable la cigarette de demain.

2/ l’ « accoutumance » (tolerance en anglais) : un niveau de consommation donné de tabac a d’autant moins d’effet que la consommation passée a été importante. Autrement dit, l’utilité d’une cigarette donnée est d’autant plus faible que j’ai beaucoup fumé dans le passé (2). Du point de vue du fumeur, cette caractéristique du tabagisme peut être assimilée à un coût à long terme : augmenter sa consommation de tabac aujourd’hui implique qu’il faudra acheter plus de cigarettes demain pour bénéficier du même plaisir.

Le graphique suivant permet de visualiser les deux propriétés de « renforcement » et d’ « accoutumance » :


Ce graphique représente le plaisir associé à la consommation de tabac en fonction des quantités consommées quotidiennement pour deux types de fumeurs : le fumeur occasionnel, qui a peu fumé dans le passé et le gros fumeur, qui a beaucoup fumé. Le phénomène de « renforcement » se traduit par le fait que le plaisir du gros fumeur augmente plus vite avec la consommation quotidienne de tabac que celui du fumeur occasionnel (la courbe orange est plus pentue que la courbe bleue) ; le phénomène d’« accoutumance » implique quant à lui qu’à quantité de tabac donnée, le plaisir éprouvé par le gros fumeur est inférieur à celui éprouvé par le fumeur occasionnel (la courbe orange se situe donc en-dessous de la courbe bleue).

Dans sa version la plus simple, le modèle de Becker et Murphy ne prend pas en compte le fait que la consommation de tabac nuit au « capital santé ». Cette hypothèse n’est pas en effet essentielle au modèle, dans la mesure où l’impact négatif de la consommation passée de tabac sur l’utilité d’un individu est déjà pris en compte par l’existence du phénomène d’accoutumance. La prise en compte de la nocivité du tabac sur la santé intervient simplement comme un « coût » supplémentaire, mais ne modifie pas les conclusions du modèle.

Dans ce cadre théorique, Becker et Murphy montrent que la consommation d’un bien de dépendance peut être parfaitement rationnelle du point de vue de l’agent économique. En effet, même en présence d’une forte dépendance à la nicotine, il existera généralement une séquence de consommation optimale sur l’ensemble du cycle de vie telle le fumeur maximisera le plaisir retiré à chaque période de sa consommation de tabac (ce plaisir étant lui-même lié au stock de cigarettes fumées dans le passé) de façon à maximiser l’écart entre le « bénéfice » retiré de la consommation de tabac et son « coût complet » (égal au prix des cigarettes augmenté du « coût » de l’accoutumance évoqué plus haut). Autrement dit, un individu peut de manière parfaitement rationnelle décider de consommer un bien addictif.

Trois prédictions empiriquement testables peuvent être dérivées de ce modèle :

1/ première prédiction : les quantités de bien addictif consommées à différentes périodes sont complémentaires. Le fait que la consommation présente de cigarettes dépende positivement de la consommation passée à cause de l’accoutumance provoquée par le bien addictif était un phénomène connu bien avant Becker et Murphy. La véritable nouveauté de leur modèle fut de montrer que le phénomène de « renforcement » évoqué plus haut a pour effet de rendre la consommation aujourd’hui dépendante de la consommation future : si on lui annonce que le prix des cigarettes va baisser l’année prochaine, un fumeur rationnel doit augmenter sa consommation de cigarettes dès aujourd’hui. En effet, fumer davantage aujourd’hui permet d’accroître le plaisir marginal procuré par la cigarette consommée demain, ce qui permet de tirer pleinement profit de la diminution du prix des cigarettes.

2/ deuxième prédiction : l’impact d’une augmentation du prix du bien addictif est plus forte à long terme qu’à court terme, dans la mesure où la réduction de la consommation courante a un effet cumulatif sur la consommation future à travers le stock de consommation accumulé. Ainsi, si le prix des cigarettes augmente, on doit observer que la consommation de cigarettes diminue davantage dans le long terme que dans le court terme.

3/ enfin, la réaction des individus aux variations de prix d’un bien addictif dépend de leur « préférence pour le présent »: ceux qui valorisent beaucoup le présent par rapport au futur réduiront davantage leur consommation à la suite d’une augmentation des prix que les individus moins « impatients ». Le modèle prédit donc que les individus jeunes, moins éduqués et ayant un revenu plus faible devraient être plus sensibles aux augmentations du prix des cigarettes que les autres.

Si le modèle de Becker et Murphy a longtemps paru indépassable, c’est que sa principale prédiction empirique – le fait que la consommation future de bien addictif influence la consommation présente – a été validée empiriquement par un certain nombre d’études qui ont montré que l’augmentation du prix des biens addictifs (tabac et alcool) à la date t+1 tendait à augmenter la consommation de tabac et d’alcool dès la date t. On trouvera un résumé de ces articles dans cette revue de littérature (un peu datée) signée Frank Chaloupka et Kenneth Warner. À l’époque, ces résultats furent interprétés un peu hâtivement comme la preuve ultime que le tabagisme relevait du calcul rationnel et non pas d’un comportement « myope ». Une autre famille de modèle allait bientôt montrer que ce n’était pas nécessairement le cas…

II/ L’incohérence temporelle des fumeurs : « Promis : demain, j’arrête »

Le modèle fondateur de dépendance rationnelle développé par Becker et Murphy repose sur une vision très stricte de la rationalité qui a suscité de nombreuses critiques. Parmi les hypothèses les moins réalistes du modèle figurent l’information parfaite sur le mécanisme de dépendance, l’absence de coûts d’ajustement à l’arrêt de la consommation de bien addictif et surtout la cohérence temporelle des choix du fumeur.

Dans le modèle de dépendance rationnelle, il n’y a pas de place pour le regret : les individus qui décident de consommer un bien générateur de dépendance sont des happy addicts au sens où ils assument leurs choix à tout moment au cours de leur cycle de vie. Or cette vision n’est guère compatible avec le cliché du fumeur qui se promet chaque jour de fumer sa dernière cigarette, le trop fameux « demain, j’arrête ».

Certains auteurs ont cherché à lever cette hypothèse en intégrant la possibilité de préférences qui ne seraient pas « cohérentes » dans le temps, ce qui revient à modéliser une dépendance psychologique en plus de la dépendance purement physique. Dans cette famille de modèles, l’usager dépendant a tendance à « trop » valoriser le présent au détriment du futur en lui accordant un poids relatif plus important que le poids relatif d’une date quelconque sur la suivante. Un fumeur auquel une cigarette aujourd’hui procure autant de plaisir que trois cigarettes demain, mais auquel une cigarette demain procure le même plaisir que deux cigarettes après-demain peut être considéré comme ayant ce type de préférences, dites « hyperboliques ». L’ « irrationalité » de ce type de comportement tient au fait que du point de vue de l’individu, le poids relatif d’une date par rapport à une autre varie au cours du temps.

Dans un article paru en 2001, Jonathan Gruber et Botond Köszegi ont démontré que la prédiction centrale du modèle beckerien, à savoir que la consommation future de bien addictif influençait la consommation présente, ne constituait nullement une preuve de la rationalité du consommateur dépendant, du moins dans la version « maximaliste » adoptée par Becker et Murphy. Ces deux auteurs ont en effet montré que cette prédiction restait valide si on maintenait l’hypothèse beckerienne selon laquelle les fumeurs sont conscients de l’interdépendance entre leur consommation passée, présente et future de tabac, mais qu’on autorisait désormais les fumeurs à « survaloriser » le présent. Un fumeur peut donc être à la fois rationnel et malheureux, car victime d’un problème de self control, victime en quelque sorte d’une perpétuelle contradiction entre son « moi » présent et son « moi » futur.

A l’appui de cette vision, Jonathan Gruber et Sendil Sendil Mullainathan ont montré dans un article récent que l’augmentation des taxes sur le tabac, loin d’amputer le bien-être des fumeurs, pouvait paradoxalement tendre à l’améliorer. En utilisant des indicateurs subjectifs de bien-être que l’augmentation des taxes sur le tabac aux Etats-Unis et au Canada avait eu pour effet de rendre les fumeurs plus heureux, un résultat incompatible avec la théorie beckerienne mais cohérent avec le modèle développé par Gruber et Köszegi.

III/ So what ?

Pourquoi ce long détour par les théories de l’addiction rationnelle ? Après tout, la distinction entre le fumeur « heureux » de Becker et Murphy et le fumeur « malheureux » de Gruber et Köszegi n’est-elle pas dérisoire en regard de notre sujet ?

En réalité, cette distinction est cruciale et détermine dans une très large mesure la manière dont les économistes appréhendent l’intervention publique en matière de lutte contre le tabac : la thèse de l’addiction « heureuse » ne justifie que des politiques minimalistes de lutte contre le tabagisme. En effet, si l’individu choisit de devenir dépendant, le forcer à réduire sa consommation de tabac ne peut que réduire son bien-être et l’argument consistant à réclamer une augmentation du prix des cigarettes pour protéger les fumeurs contre eux-mêmes relève d’un paternalisme absurde. La thèse de l’incohérence temporelle des « accros » au tabac justifie au contraire l’adoption d’une large panoplie de mesures d’inspiration paternaliste qui améliorent le bien-être des fumeurs en les protégeant contre eux-mêmes. Suite au prochain post…


NOTES :

(1) formellement, cela se traduit par le fait que l’utilité marginale de la consommation de cigarettes (notée C) augmente avec le stock de consommation passé (K) : U’’12(C,K) > 0.
(2) formellement, cela signifie que l’utilité décroît de la consommation de cigarettes avec le stock de consommation passé : U’2(C,K) < 0.
_Julien_

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mercredi 16 avril 2008

Le « problème » des retraites (6/40) : d'autres références


Toujours sur la proposition d’une réforme des retraites allant dans le sens des comptes notionnels, je vous renvoie vers d’autres lectures (pour preuve que nous ne prétendons pas à l’originalité) : Laurent Vernière de la Caisse des Dépôts et consignations avait écrit il y a quelques années plusieurs documents sur la possibilité de réformer le système de retraite français sur le modèle de la réforme suédoise. Je vous conseille donc cet article, celui-ci, celui-là ou encore celui-ci.

_Antoine_

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lundi 14 avril 2008

Le « problème des retraites » (5/40): une proposition à considérer


Thomas Piketty et votre serviteur viennent de publier une tribune dans Le Monde daté du samedi 12 avril proposant de considérer une vaste refonte du système de retraite français. Je me propose de revenir sur cette proposition et de répondre aux possibles questions et critiques émanant de la blogosphère éco. EDIT: Depuis la publication de ce post, le document de travail a été repris et publié sous la forme d'un opuscule présenté dans ce post plus récent./EDIT Emmanuel de Ceteris Paribus a livré une première analyse critique de cette proposition et Arthur Goldhammer de French politics émet lui aussi quelques doutes sur la faisabilité politique d’une telle réforme vue de l’autre côté de l’Atlantique. Toutes ces remarques sont bienvenues et méritent d’être discutées (les lecteurs qui ont déjà lu la note peuvent sauter les parties I et II de ce post et passer tout de suite à l’évocation des critiques en partie III).

I/ De quoi s’agit-il ?

La proposition à considérer est la refonte totale du système de retraite français et son basculement vers un système unique de comptes individuels de cotisation (ou comptes notionnels). Avant de présenter les caractéristiques et les avantages d’un tel système, il nécessaire d’évaluer la nécessité d’une telle réforme : s’engager dans la refonte d’un système de retraite n’est pas quelque chose que l’on entreprend à la légère. La transition vers un nouveau système de retraite engendre forcément des coûts administratifs, un énorme effort de concertation et doit donc se justifier comme un investissement pour l’avenir.

Quels sont les problèmes de notre système de retraite actuel ?

1/ La stabilité financière du régime n’est pas assurée : avec les règles déterminant les pensions telles qu’elles existent aujourd’hui, le système ne garantit pas le paiement des retraites dans les 10 à 30 ans qui viennent. L’incertitude qui entoure les règles qui vont s’appliquer quand les générations actuellement actives vont prendre leur retraite est considérable. Cela entame la confiance des jeunes générations dans « le contrat social » implicite entre les générations que devrait représenter la retraite par répartition.
2/ Les règles déterminant les pensions sont complexes et déroutantes : contrairement à l’idéal d’un système public et obligatoire qui devrait être unique, universel et compréhensible par tous les citoyens, notre système actuel est morcelé en de multiples régimes dont les règles sont différentes et complexes. Il n’est pas impossible qu’après 3 ans consacrés à une thèse sur les retraites en France, vous soyez surpris par une règle oubliée dans un régime particulier… pour la majorité des salariés, la compréhension des règles déterminant leur pension est un casse-tête générateur d’angoisse et de frustration ! Or l’un des principaux arguments en faveur de la mise en place d’un système public et obligatoire d’assurance vieillesse était justement d’éviter la multiplicité des régimes et les coûts administratifs qui vont avec…
3/ Le système actuel est totalement inadapté à la mobilité des salariés : les changements de secteur (public/privé), de statut (cadres/non-cadres/non-salariés) ou la mobilité au sein l’Union européenne sont très mal pris en compte par le système actuel. Un salarié qui passe 10 ans dans le secteur public puis passe dans le secteur privé sera fortement pénalisé. La portabilité des droits au sein de l’Union est pratiquement inexistante et conduit à des injustices diverses (des salariés n’ayant pas cotisé au système de retraite bénéficient de droits, d’autres au contraire perdent totalement leurs cotisations au système). La population des polypensionnés (dans le jargon des experts, les personnes touchant plusieurs pensions) est en constante augmentation avec la mobilité croissante des salariés. Un régime de retraite par profession était un système tout à fait acceptable lorsque les salariés n’occupaient au cours de leur vie professionnelle qu’un seul emploi dans la même entreprise. Aujourd’hui, le système public devrait garantir les droits à la retraite de tous les salariés quels que soient leurs parcours professionnels.
4/ Les salariés qui ont commencé à travailler tôt sont les grands perdants du système actuel : aujourd’hui, si vous avez commencé à travailler très tôt dans des métiers manuels, vous devez subventionner ceux qui ont pu faire des études et qui ont commencé à travailler plus tardivement. Les différentiels d’espérance de vie renforcent cette redistribution à l’envers (l’espérance de vie étant corrélée au niveau d’études). L’augmentation de la durée de cotisation (augmentée de 30 ans à 37,5 en 1982, puis en 1993 à 40 ans) a eu tendance à limiter cet effet (ainsi que l’ouverture des droits dès 58 ans en 2003 pour ceux ayant commencé à travailler dès 14 ans), mais ne l’a pas fait disparaître et les contributions des longues carrières sont toujours mal valorisées par le système actuel.
5/ Les salariés aux carrières plates sont également défavorisés : pour un niveau identique de cotisations au système de retraite, un salarié qui voit son revenu progresser au cours de sa carrière touchera davantage de pension qu’un salarié identique dont les revenus sont restés stables. Le système actuel induit donc une redistribution des carrières longues et plates vers les carrières moins longues et croissantes (ou en langage plus sociologique : des ouvriers vers les cadres supérieurs et intellectuels).
6/ Les cotisations retraite sont perçues comme des impôts : last but not least, les retraites publiques et obligatoires représentent une part considérable de nos prélèvements obligatoires et dépenses publiques (13% du PIB, un tiers des prélèvements obligatoires). L’essentiel des différences de niveau de dépense publique entre des pays dits à faible dépense publique (le Royaume-Uni par exemple, où le taux de prélèvements obligatoires n’est « que » de 40%) et la France provient de la part des retraites publiques. Or ces dépenses d’assurance vieillesse ne sont pas des impôts, mais bien un mécanisme de transfert de revenu (de l’épargne obligatoire). Il est crucial de bien séparer ces cotisations retraite des autres prélèvements obligatoires sans quoi les salariés risquent de croire (c’est une pensée répandue) qu’ils sont beaucoup plus taxés qu’ils ne le sont en réalité. Ceci a des conséquences très néfastes : réduction de l’offre de travail (l’aspect négatif de toute taxation du travail) et donc invitation à réduire en retour les dépenses publiques. Il serait paradoxal que le fonctionnement de notre système de retraite actuel conduise à des réductions non souhaitées des dépenses publiques en réaction à un mode de financement illisible.

Ces critiques du système actuel nous sont apparues suffisamment importantes, à Thomas Piketty et à moi, pour qu’il soit envisageable de proposer une refonte générale du système. L’exemple de la réforme suédoise de 1994-1998 montrait qu’une telle ambition était possible et il nous a semblé que c’était la meilleure réforme envisageable. Les experts appellent ce genre de grosses réformes des « réformes non paramétriques », en les opposant aux réformes que l’on a connu jusqu’alors (des « réformes paramétriques »). Dans une réforme paramétrique, on ne modifie que des « paramètres » (durée requise d’assurance tous régime, durée requise d’assurance dans le régime, décote, surcote, calcul du salaire de référence, indexation, âge minimal de départ, âge maximal, taux de cotisation, valeur du salaire de référence, valeur d’achat du point, taux d’appel et j’en passe). La réforme est forcément une grosse tambouille d’experts et c’est à qui jouera le plus finement pour rouler l’autre. Une réforme « non-paramétrique » est une réforme qui modifie plus considérablement le fonctionnement du système. Les débats d’experts ont utilisé ce terme principalement pour désigner le passage à un système en capitalisation. La réforme que nous proposons ici est une réforme « non-paramétrique », mais qui ne touche pas au financement du système par la répartition.

II/ Qu’est-ce qu’un système de comptes notionnels ?

La proposition consiste à transformer notre système de retraite actuel en un système de comptes notionnels similaire à celui qui a été mis en place en Suède dans les années 1990. Le système reste public, obligatoire et financé en répartition. Ce qui change, ce sont les règles qui déterminent le montant des pensions. Emmanuel de Ceteris Paribus a réalisé un très pédagogique résumé du système proposé et je ne sais pas si je peux faire mieux ici. Je renvoie à la note pour plus de détails.

Dans un système de comptes individuels de cotisation (ou comptes notionnels), le salarié voit ses droits crédités sur un compte individuel au fur et à mesure qu’il verse des contributions au système : chaque euro cotisé est crédité sur ce compte (de façon fictive, d’où le nom de « comptes notionnels ») qui est une mesure de ses droits à la retraite. Chaque année, ces droits sont réévalués grâce à un taux d’intérêt réel (un taux d’intérêt réel de 2% étant comparable à un rendement de 4% lorsque l’inflation est de 2%). Au fil de sa carrière, le salarié voit donc son capita-retraite augmenter avec ses contributions et le rendement garanti par l’Etat. Il ne prend aucun risque d’investissement (le système est financé en répartition) et aucune de ses contributions au système n’est négligée (à 14 ans comme à 62 ans). Le patrimoine retraite peut être liquidé à partir de 60 ans suivant une règle simple : la rente mensuelle (la pension) dépend de l’espérance de vie à cet âge. Si le salarié décide de partir plus tard, il touchera plus de pension mensuelle (moins de temps en retraite) ; s’il a commencé à cotiser plus tôt, son patrimoine retraite est plus important et il peut donc partir plus tôt. L’augmentation de l’espérance de vie conduit à ce que chaque génération doit avoir accumulé un peu plus de patrimoine retraite pour partir avec la même pension mensuelle : la modification du système est progressive et suit la mesure que l’on peut faire de l’espérance de vie.

Ce système permet de répondre à l’ensemble des critiques évoquées plus haut (et rappelées par Ceteris Paribus) : mettre fin aux injustices des longues carrières et des carrières plates, faciliter la mobilité des travailleurs, simplifier les règles et l’administration du système, offrir un lien clair et direct entre les cotisations et les pensions et finalement proposer un système dont la stabilité financière peut être garantie sur le long terme.

Arthur Goldhammer croit y voir un changement d’inspiration (d’un système bismarckien vers un système beveridgien – voir le post sur la typologie des systèmes de retraite). C’est loin d’être le cas ! Le système proposé renforce le côté « bismarckien » d’assurance vieillesse (les pensions sont déterminées par les cotisations) et le sépare plus explicitement de son aspect beveridgien (le minimum vieillesse et les autres avantages non contributifs). Ce qui ressemble plus à un modèle beveridgien, c’est son côté universaliste (un seul système pour tout le monde) et moins corporatiste (un régime par secteur ou statut), mais on est à l’opposé du modèle britannique d’un filet de sécurité faible et non contributif.

III/ Les critiques possibles

Une telle proposition de réforme doit naturellement susciter des critiques. Nous avons essayé, dans le document de travail qui accompagne notre tribune dans Le Monde, d’être clairs sur le fait que des points de détail méritent débat. J’essaie ici de répondre aux critiques que j’ai déjà pu lire et distinguer celles qui méritent d’être retenues de celles que je ne trouve pas vraiment convaincantes. J’essaie en particulier de répondre à Emmanuel de Ceteris Paribus et à Arthur Goldhammer (d’autres billets suivront pour réagir aux remarques d’autres blogueurs) tout en classifiant les types de critiques.

1/ Les critiques profondes du système

Avant de passer au cas français, il vaut la peine de revenir sur les débats internationaux qui ont eu lieu suite à la mise en place de ce système en Suède.

Après avoir mis en place leur réforme, les Suédois sont tombés amoureux de leur système de retraite et se sont lancés dans le prosélytisme avec un zèle de missionnaires, afin de convaincre les autres pays du monde d’adopter un tel système. La pensée officielle des organisations internationales était modelée à l’époque (fin des années 1990) par la publication de la Banque mondiale Averting the Old Age Crisis (1994). Dans ce rapport, la Banque mondiale prenait position pour son système idéal de retraite à trois étages : un premier étage non contributif (beveridgien) mais redistributif, un second étage obligatoire par capitalisation organisé par les entreprises et un dernier étage en capitalisation facultatif. Ce modèle étant peu ou prou celui des pays anglo-saxons, ceux-ci virent arriver ces socialo-communistes de Suédois avec beaucoup de méfiance. La Suède voulait que son modèle de comptes notionnels soit proposé aux pays émergents et en particulier aux anciens pays du bloc de l’Est (qui devaient mettre en place de nouveaux systèmes de retraite). C’est dans ce contexte que la Banque mondiale organisa une grande conférence pour faire débattre les experts des systèmes de retraite sur les mérites vantés d’un système de comptes notionnels. On peut trouver en ligne l’ensemble des contributions qui sont d’une grande valeur pour se faire sa propre idée des avantages et inconvénient d’une telle réforme (c’est en anglais et pour un public de spécialistes). Quelles sont les principales critiques mentionnées par ces experts ?

a) Le système n’est pas en capitalisation : les défenseurs d’un régime de retraite en capitalisation insistent sur le fait que si les comptes notionnels constituent une amélioration du système par répartition, ils ne conduisent pas à la transition vers un système capitalisé. Les économistes favorables à la privatisation des systèmes de retraite sont donc sceptiques sur la valeur d’une réforme qui est très importante mais qui ne conduit pas au système qu’ils jugent optimal. Les experts ayant participé à la privatisation du système de retraite chilien ont eu à cœur de venir contredire les Suédois en prétendant que l’exemple chilien était bien plus avantageux à cet égard que l’exemple suédois. Dans un système à compte notionnel, il devient très difficile de réduire les pensions versées par le système par répartition : la garantie de l’Etat est très visible et les droits à la retraite sont consolidés. Tous ceux qui préfèrent donc la réduction des retraites publiques et la mise en place de retraites privées financées en capitalisation ont donc des raisons tout à fait valables de s’opposer à la mise en place d’un tel système.

b) S’agit-il juste un changement de vocabulaire ? La seconde critique qui revient dans ces discussions est le fait qu’il est possible d’améliorer considérablement les systèmes existants par des réformes qui n’utilisent pas le vocabulaire des comptes notionnels : il est possible de mettre en place une décote actuariellement neutre (1) qui évolue chaque année en fonction de l’augmentation de l’espérance de vie sans passer par l’existence de comptes notionnels. On peut discuter de l’aspect pédagogique d’une telle réforme, mais il me semble essentiel : afin de faciliter le débat démocratique sur le niveau de prise en charge publique du risque vieillesse, il est important que tous les citoyens aient conscience du mode de fonctionnement de celui-ci. L’énorme avantage d’une réforme vers les comptes notionnels est qu’elle rend évidente la pédagogie du système du retraite : la contrainte budgétaire est clairement exprimée et les choix qu’entraînent les changements démographiques sont présentés à chacun.
Je comprends la première critique d’Emmanuel sur la perte de la notion de taux de remplacement de cette façon. La réforme proposée revient à ne plus parler de droits à un taux de remplacement en fonction du dernier salaire, mais insiste au contraire sur le fait que les retraites sont payées par les salariés et que c’est à eux finalement de décider comment fait l’arbitrage entre pouvoir d’achat et durée de la retraite. Je trouve – peut-être à tort – que c’est une grande force de ce système que de sortir de la logique du taux de remplacement pour insister sur l’accumulation de droits garantis.

2/ Les critiques de l’économie politique de la réforme

Une des critiques principales que l’on peut adresser à l’application de cette réforme en France (ce que dit en substance Arthur Goldhammer et de façon moins catégorique Emmanuel de CP), c’est que les politiques, les syndicats et les intérêts particuliers qui « gagnent » au système actuel vont s’opposer à sa mise en place. C’est possible mais cela nous paraît loin d’être évident tant la réforme permet de compenser « les perdants ».

Les syndicats : La première opposition mentionnée est celle des syndicats. Si l’on part sur l’hypothèse que les syndicats sont simplement des empêcheurs de tourner en rond ou des corporatistes conservateurs, alors effectivement ils n’auraient aucun « intérêt » à défendre la préservation pour les générations suivantes d’un système public par répartition en France. Mais cette vision des syndicats est caricaturale : sur les questions de retraite les syndicats se sont battus pour obtenir de meilleurs droits pour les carrières longues, défendent ardemment la garantie du système par répartition et l’indépendance des régimes d’assurance vieillesse face aux interférences de l’Etat. Une telle réforme devrait répondre aux préoccupations d’une majorité d’entre eux. Il paraîtrait assez paradoxal que les syndicats français s’opposent à la consolidation du système par répartition pour favoriser l’émergence des fonds de pension ! Encore moins crédible serait la remise en cause de la dimension d’assurance vieillesse du système de retraite et la mise en place d’un mécanisme de financement par l’impôt non contributif (CSG et autres).

Les fonctionnaires : La critique la plus forte d’Emmanuel est l’opposition probable des fonctionnaires à une telle réforme qui ferait baisser leur pension. C’est un point crucial de qui mérite d’être discuté. Pour rendre la réforme universelle, il faut pouvoir unifier tous les régimes existants dans le nouveau régime. Cela implique de fusionner les régimes de la Fonction publique avec le nouveau système.
Pourquoi la retraite des fonctionnaires pose-t-elle problème dans la transition vers le nouveau système ? Aujourd’hui, les fonctionnaires bénéficient de retraites plus importantes qui sont financées par une cotisation implicite de l’Etat nettement plus élevée que les cotisations des salariés du privé (près de 60% contre 25% du salaire brut dans le privé). Cela signifie que, sur la rémunération globale d’un fonctionnaire, une part plus importante est consacrée à la retraite et une part plus faible est consacrée au salaire net. En échange de retraites plus importantes, les fonctionnaires acceptent d’être relativement moins bien payés. Avec l’augmentation de l’espérance de vie, ils devront accepter d’être de moins en moins bien payés (à moins de vouloir diminuer les services publics et diminuer leur nombre…).
La réforme propose de faire apparaître clairement les cotisations retraite des fonctionnaires sur leur fiche de paie et de séparer ces cotisations en deux : celles du nouveau système de 25% (qui donnent les mêmes droits que tout le monde) et les anciennes qui correspondent au supplément de cotisation nécessaire pour financer les retraites courantes des fonctionnaires. L’objectif est de diminuer ce supplément de cotisation et d’augmenter les salaires nets en proportion. La compensation salariale est partie intégrale de cette proposition de réforme. Si les fonctionnaires souhaitent maintenir un niveau de retraite proche de l’ancien système, ils pourront le faire en consacrant ces augmentations de salaire à des cotisations pour la retraite. S’ils préfèrent utiliser ce supplément de salaire pour augmenter leur pouvoir d’achat, ils seront aussi libres de le faire.
La question de fond que pose Emmanuel – à mon sens très justement – est de savoir à quel rythme effectuer l’augmentation de salaires dans la transition. Effectuer toute l’augmentation de salaire d’un coup (+40% au jour J) représenterait un coup de transition considérable (l’Etat s’étant engagé à payer les retraites définies selon l’ancien système, il y a une dette implicite qu'il est nécessaire d'honorer). Attendre que la transition dans le nouveau système libère des marges de manœuvre pour augmenter les salaires pourrait apparaître très risqué aux fonctionnaires (il faut faire confiance à l’Etat). Une solution intermédiaire pourrait être plus acceptable : l’acceptation du système donne droit à une augmentation immédiate des salaires (+5-10% par exemple) et les baisses de cotisation donnent lieu à des augmentations successives plus lentes. Une telle transition a un coût immédiat important pour l'Etat mais il peut être lissé sur une longue décennie.
Nous n’avons pas voulu donner des chiffres trop précis sur la façon de réaliser cette compensation salariale car il faudrait pouvoir modéliser beaucoup plus finement les pensions et les salaires des fonctionnaires afin de préciser les possibilités de cette transition. Notre note n’est pas une réforme clé en main, à prendre ou à laisser, mais une proposition à discuter. Si elle recueille un intérêt suffisant, elle devra conduire à un gros travail d’expertise pour la préparer dans de bonnes conditions. Un des points à étudier devra être un chiffrage exact des variantes à proposer aux fonctionnaires. Je serais surpris si ceux-ci rejettent en bloc cette proposition. Ils y ont beaucoup à gagner (augmentations salariales, retraites garanties et normalisation de leur statut; pour y perdre il faudrait parier qu'ils ne subiront pas d'autres réformes de leur système de retraite...).

Les cadres du privé et du public : la question du plafond est une question aussi très importante. Nous avons proposé un plafond équivalent à deux fois le plafond de la sécurité sociale (soit 66 652 euros annuels ou 5554 euros mensuel) contre 8 fois aujourd’hui. En pratique, cela signifie que l’on cesse d’assurer par des prélèvements obligatoires la retraite des salariés au-dessus de 5500 euros mensuel. La réforme peut tout à fait être mise en place sans abaisser le plafond, mais il nous paraît important de considérer son abaissement.
Une des critiques qui est faite à tort à un abaissement du plafond est de dire qu’un plafond plus élevé permet de faire davantage contribuer les hauts salaires. C’est inexact. Un plafond plus élevé conduit à des cotisations plus élevées mais aussi à des retraites plus élevées. Si les hauts salaires vivent plus longtemps que les plus faibles salaires, un plus haut plafond accentue la redistribution à l'envers. Au cours de la phase de transition, cet abaissement du plafond a un coût : il faudra donc clairement faire apparaître la dette implicite du système par répartition entre le nouveau plafond et l’ancien. Cela suppose de discuter des modalités de transition et d’imposer une taxe sur les salaires au-dessus du nouveau plafond pour épurer la dette implicite.

Je m’arrête là pour aujourd’hui. Au final, je crois profondément qu’un pays qui est capable de réaliser des TGV qui permettent d’aller de Lille à Lyon en 3h doit être capable de réformer son système de retraite pour le rendre aussi efficace : il faut le même engagement de l’Etat, savoir mettre de côté quelques intérêts particuliers et avoir la volonté d’investir dans l’avenir…

PS pour Emmanuel : je me couvre la tête de cendre pour la coquille (décôte au lieu de décote). Je fais tout mon possible pour qu’elle soit rapidement corrigée dans la note…

Note :

(1) la notion de neutralité actuarielle est souvent mise en avant pour améliorer les systèmes par répartition. On entend par ce terme le fait que l'âge de départ en retraite n'induit aucune modification (gain ou perte) pour l'équilibre financier du système. Il faudra un jour consacrer un post entier à cette notion.
_Antoine_

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vendredi 11 avril 2008

Pourquoi les impôts locaux augmentent-ils ?


Au soir du premier tour des municipales, Jean-François Copé préparait la campagne du second tour de son parti en accusant le parti socialiste de préparer une TVA locale, c'est-à-dire de prévoir d’augmenter les impôts locaux. Il prenait l’exemple des régions presque toutes passées à gauche en 2003 et la hausse des impôts locaux qui s'en est suivie. S’il est vrai que les impôts locaux ont fortement augmenté ces dernières années, plusieurs raisons pourrait potentiellement expliquer ce phénomène : la couleur politique des collectivités, les transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités locales ou encore le développement de l’intercommunalité. Laquelle de ces explications est la plus convaincante ?

I/ Principes de la fiscalité directe locale

La décentralisation en France repose sur de multiples échelons administratifs. Il existe des niveaux obligatoires : l'Etat, la région, le département et la commune, et un niveau optionnel, intermédiaire entre la commune et le département.

Ce niveau intercommunal peut prendre différentes formes juridiques d'EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunale). La loi de 1999 en prévoit trois sortes : les communautés de communes, les communautés d'agglomérations et les communatués urbaines, les deux dernières étant définies en fonction de leur taille (50 000 habitants avec une ville de plus de 15 000 habitants pour les communautés d'agglomérations et plus de 500 000 habitants pour les communautés urbaines). Ces EPCI ont a leur charge l'aménagement du territoire, le développement économique, l'environnement, le cadre de vie ainsi que les équipements culturels et sportifs. De plus, les communautés d'agglomérations et les communautés urbaines doivent s'occuper de la politique de la ville, de l'équilibre social du logement ainsi que de l'assainissement des eaux. les communautés urbaines sont par ailleurs chargées de l'urbanisme, du logement, des transports, des zones d'activités et du développement culturel et social. Enfin, les communautés d'agglomérations et les communautés urbaines peuvent s'occuper de l'aide sociale.

La fiscalité locale comprend quatre impôts directs locaux : la taxe d'habitation, la taxe sur le foncier bâti ou non bâti et la taxe professionnelle. Pour chacune de ces taxes, une base est calculée par les services centraux. Cette base reflète peu ou prou la valeur de l'immobilier pour les taxes d'habitation et foncières, et le capital fixe investi pour la taxe professionnelle. Ensuite, chaque échelon local peut librement (sous certaines contraintes) fixer un taux pour chacune des taxes. Les taxes sont ensuite prélevées au niveau national en multipliant la base par la somme des taux des différents échelons et le produit de ces taxes est reversé à chaque échelon à proportion de la part qui lui est due.

Si on considère, au niveau global, la somme de toutes ces taxes locales, on observe que les recettes fiscales ont effectivement augmenté fortement depuis 2003, comme on peut le constater sur le graphique suivant :


Mais ce graphique permet aussi de voir que replacée dans une perspective de long terme, cette incontestable augmentation n'apparaît pas aussi « phénomènale» que le clamèrent en 2005 les membres de la commission d'enquête sur l'évolution de la fisaclité locale. D'une certaine manière, cette augmentation ne fait que poursuivre la tendance observée depuis une vingtaine d'année, après une parenthèse baissière de 4 ans (1998-2002).

Quelles sont les raisons de cette augmentation tendancielle des impôts locaux en général et de l'augmentation intervenue depuis 2003 en particulier ? Trois explications peuvent être avancées. La première renvoie aux préférences politiques des élus locaux ; la deuxième au transfert de compétences de l'Etat vers les collectivités locales (et notamment les EPCI, du fait de l'ampleur des prérogatives qui leur ont été dévolues) qui a nécessité un surplus de recettes locales parce qu'insuffisamment compensés ; enfin, le développement de l'intercommunalité pourrait expliquer directement la hausse des taxes directes locales.

II/ La couleur politique ?

En ce qui concerne l'explication partisane, il est évident que l’exemple avancé par Jean-François Copé n'a aucune pertinence du point de vue statistique. Etant donné que toutes les régions (sauf une qui possède bon nombre de particularités législatives et historiques) sont passées à gauche en 2004, il est difficile d’assurer que des régions restées à droite n’auraient pas augmenté leurs taux également. Par ailleurs, le graphique précédent permet de constater que le retournement de tendance date de 2003, c'est-à-dire un an avant les élections régionales de 2004, alors que droite et gauche se partageaient à peu près équitablement la présidence des conseils régionaux. Enfin, dans le détail, ce ne sont pas les taux régionaux qui ont le plus augmenté, mais plutôt les taux des échelons locaux inférieurs.

La question de l'influence de la couleur politique sur les variations de la fiscalité locale (à la hausse ou à la baisse) reste néanmoins posée. A ce sujet, les études empiriques indiquent que la composante partisane des impôts locaux est faible et rarement significative du point de vue statistique. Cette étude de deux chercheurs néerlandais conclut à l'absence d'impact significatif de la couleur politique sur le niveau des taux des taxes locales. Dans les études similaires menées en France, la couleur politique s'est révélée avoir une influence, mais très secondaire, et uniquement en ce qui concerne la taxe professionnelle (qui ne porte pas sur les ménages).

III/ Le rôle des transferts de compétences ?

D'importants transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités locales ont eu lieu avec la seconde vague de décentralisation amorcée en 2002. En principe, ces transferts devaient s'accompagner d'une juste compensation financière de l'Etat, sous la forme d'une augmentation des dotations aux collectivités. Ces transferts de compétences pourraient expliquer l'augmentation des impôts locaux si la compensation n'a pas été totale. C'est en tout cas l'explication la plus souvent adressée par les élus socialistes pour répondre aux critiques de la droite.

Disons-le d'emblée : cette question est difficile à trancher, principalement en raison de la difficulté à obtenir des données fiables sur l'évolution comparée des compensations financières accordées par l'Etat aux collectivités locales et des charges financières que ces compensations sont censées couvrir.

On se contentera donc de quelques éléments descriptifs. La première question qui se pose est évidemment de savoir dans quelle mesure ces transferts de compétences peuvent être détectés dans les comptes des collectivités locales. Le graphique suivant indique l'évolution des dépenses de l'Etat et des collectivités locales depuis le début des années 1980:


Il apparaît clairement que les dépenses des collectivités, en proportion du PIB, ont beaucoup augmenté depuis les premières lois de décentralisation votées au début des années 1980 avec une forte accélération depuis le lancement de l'acte II de la décentralisation en 2002. Les dépenses de l'Etat ont quant à elles évolué de manière plus cyclique, sous l'effet de la conjoncture économique et des alternances politiques. On notera au passage que les phases d'augmentation/diminution des dépenses de l'Etat ne sont pas associées à une couleur politique donnée : les dépenses ont fortement augmenté sous la gauche au début du premier septennat de François Mitterrand (1981-1986) avant de diminuer sous la droite lors de la première cohabitation (1986-1988) ; après 1997, c'est plutôt l'inverse qui s'est produit, les dépenses ayant fortement diminué sous le gouvernement Jospin avant de repartir légèrement à la hausse sous les gouvernements Raffarin et Villepin (hors année 2006).

Si cette comparaison nous permet de constater qu'il y a bien eu transfert de compétences de l'Etat vers les collectivités locales, elle ne permet pas de conclure quant au degré de compensation par l'état du coût financier associé à ces transferts.

Une manière, certes très indirecte mais néanmoins instructive, d'examiner cette question est de comparer l'évolution des recettes de l'Etat à celle des recettes fiscales des collectivités territoriales depuis le début des années 1980 :


Même s'il existe un certain décalage dans le temps (de l'ordre de deux années), les évolutions de ces deux courbes paraissent assez nettement opposées : autrement dit, lorsque les recettes de l'Etat ont diminué, les collectivités locales ont accru leurs recettes fiscales (1980-1997) ; inversement, elles ont plutôt eu tendance à les diminuer lorsque les recettes de l'Etat étaient en augmentattaion (1997-2002). Ce graphique pourrait donc accréditer l'idée selon laquelle l'Etat se serait « défaussé » sur les colelctivités locales lorsque ses recettes diminuaient en ne compensant pas intégralement les transferts de compétences, obligeant ces dernières à relever la fiscalité locale. Dans cette perspective, l'augmentation de la fiscalité depuis 2002 serait une conséquence de la diminution des recettes de l'Etat depuis 2000 qui aurait fait « payer » une partie du déficit public aux collectivités dans ce qui ressemblerait à un jeu non coopératif.

Cette explication, si elle n'est pas incompatible avec les tendances observées, ne peut cependant être réellement validée qu'à partir d'une analyse fine de l'évolution comparée des charges transférées aux collectivités et des compensations financières accordées par l'Etat, un travail qui nécessiterait l'utilisation de données auxquelles il est difficile d'accéder aujourd'hui. Il faudrait également pouvoir évaluer l'impact spécifique de certains transferts de charges, tels que la dévolution de la compétence sur le RMI aux départements en 2003, pour lesquels les collectivités locales pourraient ne pas avoir été suffisamment compensées.

IV/ Le développement de l'intercommunalité ?

Pour expliquer l'évolution récente de la fiscalité locales, on peut invoquer une troisième hypothèse : l'augmentation des taux des taxes pourrait être lié au développement de l'intercommunalité. Deux séries d'arguments peuvent alors être avancées pour expliquer que l'intercommunalité ait pu favorisé une augmentation des impôts locaux.

Une première explication renvoie au fait que la création des EPCI, qui s'est traduit par la création d'un nouveau taux de taxe, a pu alourdir la fiscalité globale si les autres échelons locaux n'ont pas diminué leur propres taux alors même que l'intercommunalité prenait à sa charge une partie des dépenses qui leur incombaient auparavant. Bien que séduisante, cette hypothèse ne tient pas entièrement la route, car elle n'est pas vraiment compatible avec ce qu'on a pu observer au sujet des EPCI qui ont choisi d'adopter le régime de la taxe professionnelle unique. Ce régime consiste pour des communes à intégrer totalement la fiscalité locale des entreprises au niveau de l'échelon intercommunal. Dans les communes participant à des EPCI qui ont opté pour la taxe professionnelle unique, il n'existe qu'un seul taux de taxe professionnelle. Or, on constate que ce taux est bien plus important que n'était la somme des taux des différents échelons avant la création de l’EPCI. Le mécanisme évoqué précédemment ne peut donc invoqué dans ce cas.

Reste une autre explication de l'impact de l'intercommunalité sur l'augmentation des impôts locaux : la concurrence fiscale entre communes. Les communes sont en effet en compétition les unes avec les autres pour attirer des habitants et des entreprises. La logique du moins-disant fiscal aboutit à réduire les taux de taxe à des niveaux inférieurs à ceux qui prévaudraient l'absence de concurrence fiscale. le développement de l'intercommunalité permet de sortir en partie de ce piège, en favorisant la coopération entre les communes membres d'un même EPCI, ce qui peut conduire à augmenter les taux d'imposition locaux.

Conclusion

Au total, si la hausse de la fiscalité locale est bien réelle, elle ne constitue pas un phénomène nouveau (elle s'apparenterait plutôt à une tendance de long terme) et ne semble pas pouvoir être imputée à la couleur politique des élus locaux. Il s'agit bien plutôt d'une conséquence de la dynamique de décentralisation engagée depuis plus de deux décennies et qui a été accéléré avec le développement de l'intercommunalité.

La question qui se pose alors est de savoir quel est l'échelon optimal de décision pour la fiscalité locale. L'échelon communal est sans doute trop décentralisé car bien que les communes soient sans doute les mieux placées pour répondre aux besoins spécifiques de leurs administrés, elles ont tendance à se livrer une concurrence fisacle qui appauvrit leurs ressources financières. En ce sens, le développement de l'intercommunalité constitue sans doute un pas dans la bonne direction, dans la mesure où il permet de limiter la concurrence fiscale locale pour mieux péréniser les ressources des collectivités. Cependant, cette évolution n'est pas sans créer de nouvelles difficultés : quid de la répartition des pouvoirs au sein du conseil intercommunal ? quid de la redistribution des ressources entres communes ? Autant de questions qui pourront faire l'objet de prochains posts...
_Clement_

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mardi 1 avril 2008

Le « problème des retraites » (4/40) : sondage Ifop


Les retraites sont de nouveau dans l’actualité. Ecopublix avait commencé à évoquer les questions démographiques à l’origine des déséquilibres financiers des systèmes de retraite. On avait, à cette occasion, rappelé les choix possibles pour atteindre cet équilibre : augmentation de l’âge de départ en retraite, baisse du niveau des pensions et hausse des cotisations. Un sondage Ifop a été réalisé pour connaître l’opinion des Français sur la façon de réformer le système de retraite. Que souhaitent donc les Français au regard des résultats de ce sondage ?

D’après ce sondage (réalisé auprès de 963 personnes représentatives), les Français sont 56% à être opposés à l’allongement de la durée de cotisation, 62% sont « défavorables à l’idée d’augmenter l’âge de départ en retraite au-delà de 60 ans », 75% sont contre augmenter les cotisations et 92% sont opposés à l’idée de baisser le niveau des retraites.

La première réaction à ce type de sondage pourrait être de dire que les Français ne comprennent rien au système de retraite. Tout au moins pourrait on dire qu’ils souhaitent le beurre, l’argent du beurre et le cul de la crémière (1). C’est peut-être vrai pour une minorité de la population, mais je ne suis pas convaincu que ce soit le cas pour la majorité des Français.

Une deuxième réaction pourrait alors consister à dire que ce sont les sondeurs qui posent les mauvaises questions. Poser trois questions sous la forme : « Souhaitez vous travailler plus longtemps ? » ; « Souhaitez vous payer plus de cotisations retraite ? » et « Souhaitez vous voir votre retraite baisser ? » est idiot. Une personne parfaitement au fait des enjeux des équilibres financiers des systèmes de retraite pourrait répondre séparément à chacune de ces questions comme la majorité des Français : oui tout le monde souhaite gagner plus et travailler moins. La question intéressante est celle de l’arbitrage entre les possibles. Il n’est pas possible d’avoir le beurre et l’argent du beurre. Des deux que préférez vous ? Et plus précisément combien de beurre et à quel prix ?

La troisième réaction est de dire que ce sont les journalistes qui devraient se faire tirer les oreilles. L’article du Nouvel Obs titre en effet « 56% des Français contre un allongement de la durée de cotisation ». Si l’on compare ce chiffre au refus presque unanime d’une baisse des pensions (92%) et à l’opposition largement majoritaire de la hausse des cotisations (75%), on ne peut s’empêcher de dire qu’entre ces trois potions amères, le retard du départ en retraite est celle qui suscite la moindre opposition. Le titre de l’article, au contraire, donne l’impression que c’est la voie que les Français rejètent le plus.

Au final si l’on peut être passablement agacé par ce genre de sondage imbécile et son exploitation journalistique, il est difficile de ne pas être aussi inquiet sur le degré de compréhension générale de ce qu’est un équilibre budgétaire. Ce n’est pas tant la faute des Français (qui naturellement ne passent pas leur journée à réfléchir au système de retraite) que le manque patent de pédagogie de nos institutions économiques : qui sait combien il paie chaque mois de cotisations retraite ? qui voit le lien avec les pensions qu’il touchera lorsqu’il cessera son activité ? La vulgarisation économique ne devrait pas s’arrêter à quelques blogs d’économie, mais être visible sur les feuilles de paie, sur les estimations de pensions etc. La mauvaise compréhension de notre système de retraite est sûrement d’abord imputable à son illisibilité. Et c’est bien dommage.

(1) C’est comme pour toutes les politiques publiques : tout le monde est contre l’augmentation des impôts, mais tout le monde est pour plus de dépenses publiques.
_Antoine_

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