Le « problème des retraites » (4/40) : sondage Ifop

Les retraites sont de nouveau dans l’actualité. Ecopublix avait commencé à évoquer les questions démographiques à l’origine des déséquilibres financiers des systèmes de retraite. On avait, à cette occasion, rappelé les choix possibles pour atteindre cet équilibre : augmentation de l’âge de départ en retraite, baisse du niveau des pensions et hausse des cotisations. Un sondage Ifop a été réalisé pour connaître l’opinion des Français sur la façon de réformer le système de retraite. Que souhaitent donc les Français au regard des résultats de ce sondage ?

D’après ce sondage (réalisé auprès de 963 personnes représentatives), les Français sont 56% à être opposés à l’allongement de la durée de cotisation, 62% sont « défavorables à l’idée d’augmenter l’âge de départ en retraite au-delà de 60 ans », 75% sont contre augmenter les cotisations et 92% sont opposés à l’idée de baisser le niveau des retraites.

La première réaction à ce type de sondage pourrait être de dire que les Français ne comprennent rien au système de retraite. Tout au moins pourrait on dire qu’ils souhaitent le beurre, l’argent du beurre et le cul de la crémière (1). C’est peut-être vrai pour une minorité de la population, mais je ne suis pas convaincu que ce soit le cas pour la majorité des Français.

Une deuxième réaction pourrait alors consister à dire que ce sont les sondeurs qui posent les mauvaises questions. Poser trois questions sous la forme : « Souhaitez vous travailler plus longtemps ? » ; « Souhaitez vous payer plus de cotisations retraite ? » et « Souhaitez vous voir votre retraite baisser ? » est idiot. Une personne parfaitement au fait des enjeux des équilibres financiers des systèmes de retraite pourrait répondre séparément à chacune de ces questions comme la majorité des Français : oui tout le monde souhaite gagner plus et travailler moins. La question intéressante est celle de l’arbitrage entre les possibles. Il n’est pas possible d’avoir le beurre et l’argent du beurre. Des deux que préférez vous ? Et plus précisément combien de beurre et à quel prix ?

La troisième réaction est de dire que ce sont les journalistes qui devraient se faire tirer les oreilles. L’article du Nouvel Obs titre en effet « 56% des Français contre un allongement de la durée de cotisation ». Si l’on compare ce chiffre au refus presque unanime d’une baisse des pensions (92%) et à l’opposition largement majoritaire de la hausse des cotisations (75%), on ne peut s’empêcher de dire qu’entre ces trois potions amères, le retard du départ en retraite est celle qui suscite la moindre opposition. Le titre de l’article, au contraire, donne l’impression que c’est la voie que les Français rejètent le plus.

Au final si l’on peut être passablement agacé par ce genre de sondage imbécile et son exploitation journalistique, il est difficile de ne pas être aussi inquiet sur le degré de compréhension générale de ce qu’est un équilibre budgétaire. Ce n’est pas tant la faute des Français (qui naturellement ne passent pas leur journée à réfléchir au système de retraite) que le manque patent de pédagogie de nos institutions économiques : qui sait combien il paie chaque mois de cotisations retraite ? qui voit le lien avec les pensions qu’il touchera lorsqu’il cessera son activité ? La vulgarisation économique ne devrait pas s’arrêter à quelques blogs d’économie, mais être visible sur les feuilles de paie, sur les estimations de pensions etc. La mauvaise compréhension de notre système de retraite est sûrement d’abord imputable à son illisibilité. Et c’est bien dommage.

(1) C’est comme pour toutes les politiques publiques : tout le monde est contre l’augmentation des impôts, mais tout le monde est pour plus de dépenses publiques.

_Antoine_

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Le « problème » des retraites (3/40) : le minimum vieillesse

Le gouvernement a annoncé une revalorisation de 25% du minimum vieillesse sur 5 ans, dont 5% dès cette année. La presse et la blogosphère ont déjà commenté le caractère politique de l’annonce quelques semaines avant les élections municipales, mais peu de choses ont été dites sur les conséquences économiques de cette mesure, son coût, son financement et ses implications sur l’assurance vieillesse, questions finalement plus importantes que le débat sur les effets d’annonce. Ecopublix se met donc à la tâche et en profite pour vous faire réviser le fonctionnement des minima vieillesse en France.

I/ Objectif et historique du minimum vieillesse

Lors de l’épisode précédent sur la typologie des systèmes de retraite, nous avions opposé les systèmes dits bismarckiens (ou contributifs) qui fonctionnent comme des assurances obligatoires (à chacun selon ses contributions) aux systèmes dits beveridgiens qui offrent à tous une protection minimale et uniforme. Le minimum vieillesse relève de cette dernière philosophie. Il s’agit donc de redistribution, et plus précisément de lutte contre la pauvreté. Par le biais de la fiscalité, des transferts de revenu sont effectués au profit des individus de plus de 65 ans résidents en France qui ne disposent pas de revenus suffisants pour survivre décemment. Aucune contribution au système de retraite n’est exigée. L’objectif est d’éviter que nos concitoyens ayant atteint un âge élevé ne sombrent dans la pauvreté. Cet objectif d’équité ou de justice sociale est souvent opposé (par de méchants économistes) à un objectif d’efficacité ou d’incitation. En effet, si un revenu est offert sans conditions, le risque est de décourager le travail de ceux qui sont susceptibles de ne dépasser que faiblement ce revenu minimum (ou pour le reformuler dans un langage plus courant, d’être injuste envers ceux qui ont travaillé toute leur vie pour de faibles salaires). Dans le cas du minimum vieillesse, cet arbitrage est généralement considéré comme moins difficile : les individus arrivant à l’âge requis sans ressources suffisantes ont, du fait de leur âge, une offre de travail peu sensible aux incitations. Par conséquent, si la société souhaite éviter la pauvreté à ses concitoyens âgés, elle peut le faire sans trop risquer de désinciter au travail ses bénéficiaires. Mais ceci n’est vrai que si l’âge requis est suffisamment élevé et le montant pas trop élevé pour que cette aide soit ciblée sur ceux qui en ont réellement besoin.

L’ancêtre du minimum vieillesse en France est l’allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS). Cette allocation fut créée en mars 1941 par le gouvernement de Vichy dans le but d’atténuer le chômage et d’encourager le retour à la terre des ouvriers âgés. En fait, l’idée était en débat depuis 1938 et on cite à son propos la phrase du Maréchal Pétain « Je tiens mes promesses, même celles des autres »… L’allocation était conditionnelle à des années de contribution mais non proportionnelle au revenu. Ce n’était donc ni vraiment un minimum vieillesse qui s’adresserait à tous (pas universel), ni une assurance vieillesse à proprement parler.

Après la seconde guerre mondiale, de nombreux salariés âgés se retrouvent sans revenu (leurs économies ont été liquidées par l’inflation – l’euthanasie des rentiers n’a pas touché que les gros patrimoines…) et sombrent dans la pauvreté. Si aujourd’hui le pauvre est souvent un jeune sans emploi, en galère, après 1945, le pauvre par excellence est le vieux qui n’est plus en état de travailler et dont la pension est réduite à la portion congrue. L’assurance vieillesse mise en place en 1946 prend du temps à monter en charge et les vieilles générations n’ont pu valider que peu d’années, avec des montants relativement faibles, sans compter que même les retraites à taux plein du régime général n’accordent que 40% des derniers salaires à 65 ans (il faut attendre 70 ans pour obtenir 60% et il n’existe pas encore de régimes complémentaires). La pauvreté des vieux devient un des sujets majeurs et récurrents de l’immédiat après-guerre. Il faut attendre Guy Mollet en 1956 pour la mise en place du Fonds national de solidarité (FNS) dont le financement est assuré par voie fiscale (la fameuse vignette automobile, une hausse de l’impôt sur le revenu et une hausse des taxes sur les alcools). L’AVTS est augmenté de 10% à la même occasion et ouvert à tout résident de plus de 65 ans dont les revenus sont inférieurs à un certain seuil de revenu. Il s’agit d’un revenu de complément : les pensions de retraites faibles sont complétées jusqu’à obtention du minimum. Cette réforme est aussi un cas d’école d’économie politique : tout le monde est en apparence en faveur d’une augmentation du minimum vieillesse mais les réticences à en payer le coût sont fortes. Du coup le gouvernement met en place une affectation des ressources fiscales rendant le financement du FNS pour le moins complexe (un peu comme pour le financement de la dépendance avec le jour parfois-chômé-et-parfois-non de la Pencôte). Les syndicats, quant à eux, voient la réforme d’un mauvais œil en ce sens qu’elle met sur un pied d’égalité les salariés et les non-salariés (une grande partie des bénéficiaires du minimum vieillesse sont des agriculteurs ou femmes d’agriculteurs qui se retrouvent aux âges élevés avec des revenus très faibles).

Le graphique ci-dessous représente le montant mensuel pour une personne seule en euros constants 2007 (c’est-à-dire le pouvoir d’achat du minimum vieillesse – prenant en compte l’inflation – exprimé en euros de 2007). Depuis 1956, le minimum est revalorisé chaque année un peu plus fortement que l’inflation (il augmente en terme réel). Et c’est là que l’histoire est pleine d’ironie. Le minimum augmente plus fortement que l’inflation à chaque élection : juste avant les élections présidentielles de 1974, juste avant les élections législatives de 1978, juste après les élections présidentielles de 1981 et juste après les élections présidentielles de 1988… les élections municipales de 2008 n’ont pas dérogé à la règle !


La grande rupture de tendance date de 1982, après la forte augmentation présidentielle. À partir de cette date, il fut décidé de revaloriser le montant en fonction de l’inflation et non plus au-dessus de celle-ci. En 1993, le gouvernement d’Edouard Balladur remplace le FNS par le FSV (Fonds de solidarité vieillesse). L’idée est de prendre en charge tous les avantages retraite non contributifs (pas uniquement le minimum vieillesse) et de les faire financer entièrement par la solidarité nationale (l’impôt) pour les distinguer de l’assurance vieillesse (financée par les cotisations).

Une des caractéristiques du minimum vieillesse pendant toute cette période est d’être une suite complexe d’allocations différentes. Il fonctionne alors avec deux étages : le premier est un ensemble de 7 allocations auxquelles peuvent prétendre différentes catégories de population, le second est une allocation supplémentaire qui vient en complément des premières ou des pensions de vieillesses.

II/ Minimum vieillesse versus minimum contributif

L’année 2006 a vu une réforme salutaire du minimum vieillesse qui avait été annoncée dans la réforme 2003. Au lieu de l’architecture complexe précédemment évoquée, une seule allocation a vocation à constituer le minimum vieillesse : il s’agit de l’ASPA, l’Allocation de solidarité aux personnes âgées. Elle est versée à tout résident, de plus de 65 ans (60 ans en cas d’inaptitude) dont les revenus sont en-dessous d’un certain seuil (643 euros par mois au 1er janvier 2008 pour une personne seule ou 1126 euros pour un ménage). Le montant de l’allocation maximale (les revenus actuels sont déduits) est de 628 euros mensuel pour une personne seule et 1126 euros pour un couple.

Même avec cette réforme, le minimum vieillesse est loin d’être le seul minimum du dispositif social français en faveur des personnes âgées. Un dispositif moins connu est le minimum contributif. Il consiste à garantir une pension de retraite d’un niveau minimum pour ceux qui ont cotisé l’ensemble de la durée d’assurance (aujourd’hui 40 ans et bientôt 41 ans). Ces minimuma reflètent en fait l’arbitrage de fond entre redistribution et incitations (ou équité/efficacité) : si on offre un revenu inconditionnellement à l’effort (travail ou cotisations passées), le risque est de décourager les individus à travailler. C’est dans cet esprit que le gouvernement Mauroy a mis en place en avril 1983 le minimum contributif. Le montant vise à garantir qu’un salarié ayant passé sa vie au niveau du salaire minimum puisse obtenir une pension supérieure à celle du minimum vieillesse. Dans le même esprit, la loi Fillon de 2003 a mis en place un minimum contributif majoré qui est plus élevé que le minimum contributif simple mais ne bénéficie qu’à ceux qui ont la durée cotisée (et non simplement d’assurance) requise (pour l’objectif de garantir 85% du Smic à un salarié ayant cotisé la durée d’assurance complète).

Le minimum contributif est un outil de redistribution en faveur des salariés à bas salaires. A l’instar de la prime pour l’emploi, il est potentiellement un outil puissant pour redistribuer sans tomber dans le piège de la désincitation au travail et peut s’inscrire ainsi dans les mesures du Workfare. Mais, dans l’état actuel, le minimum contributif présente de nombreux défauts. Ceux-ci ont été mis en évidence par une étude la Drees de François Jeger, Carine Burricand et Ludovic Bourles (la Drees est un des centres d’études et de statistiques du ministère du Travail, de la Santé et du Budget), disponible sur le site du Conseil d’Orientation des retraites. Cette étude, qui mérite d’être lue, indique que le minimum contributif est très peu ciblé sur les pensionnés qui devraient en bénéficier (c’est-à-dire ceux qui ont cotisé toute leur vie avec de faibles salaires). De nombreux bénéficiaires du minimum contributif sont des retraités avec des pensions largement au-dessus du minimum vieillesse. La raison profonde de ce ciblage raté vient de la complexité de notre système de retraite avec ses nombreux régimes et règles. Le minimum contributif est un dispositif propre au régime général et il bénéficie donc à tous ses affiliés, même si ceux-ci bénéficient d’une pension correcte d’un autre régime.Le graphique ci-dessous (issus de l’étude de la Drees) montre la distribution des pensions des bénéficiaires du minimum contributif.


Non seulement les bénéficiaires du minimum contributif sont en grande majorité des « polypensionnés » qui disposent d’une autre pension que celle du régime général, mais en outre ceux-ci peuvent bénéficier d’une pension totale loin d’être négligeable : plus de 10% d’entre eux bénéficient d’une pension de plus de 2000 Euros. Les unipensionnés du régime général (les salariés du secteur privé) bénéficient du minimum contributif si leur pension est inférieure à la pension médiane (environ 1000 Euros), alors que les polypensionnés de la Fonction publique en bénéficient avec des pensions nettement plus élevées (85% ont des pensions supérieures à 1000 Euros). Le ciblage du système est donc extrêmement défaillant.

III/ Que penser des mesures annoncées ?

Que penser alors de l’augmentation de 25% du minimum vieillesse sur 5 ans ?

La première chose à évaluer est le coût de la mesure (la redistribution implique que l’Etat prélève l’équivalent de l’augmentation sur d’autres citoyens). Ce montant a été évalué par la Drees (dans une autre étude de François Jeger, Carine Burricand et Julien Pouget) à 2,45 milliards d’Euros (si elle était appliquée en une fois) soit une augmentation de 360 millions d’Euros par tranche de 5% d’augmentation.

La seconde chose à évaluer est le rattrapage du minimum contributif que cette revalorisation va effectuer. Les économistes de la Drees (qui ont décidément bien travaillé) ont fait quelques simulations pour estimer le nombre de retraités au minimum contributif qui se verraient « rattrapés » par le montant du minimum vieillesse. Je reproduis le tableau ci-dessous :


Avec la hausse de 25% du minimum vieillesse, près de 40% des retraités bénéficiant du minimum contributif se retrouveront avec une pension inférieure à ce montant. Si on ne souhaite pas abandonner l’idée de maintenir une retraite contributive plus élevée que le plancher du minimum vieillesse, il faudra considérer une augmentation du minimum contributif (dont le coût s’ajouterait à l’augmentation du minimum vieillesse). Dans le cas contraire, on renforcerait le filet de sécurité mais au détriment de la valorisation des longues carrières à faible salaire.

Il existe aussi une autre voie, suggérée par les économistes de la Drees, qui est de réformer le minimum contributif pour mieux le cibler sur ceux qui devaient en être les bénéficiaires à l’origine. Le premier obstacle à cet objectif est notre système de retraite parcellé, éclaté en de multiples régimes, aux règles complexes. Les économistes de la Drees proposent de mettre en place, par la voie fiscale, un crédit d’impôt qui permettrait d’atteindre cet objectif. On pourrait penser qu’essayer de simplifier et mieux coordonner notre système de retraite pourrait être une piste alternative, mais cela supposerait des changements d’ampleur.

En tout état de cause, la révision des minima vieillesse ne pourra en rester là et on peut s’étonner de voir le gouvernement feindre de découvrir l’existence d’un dispositif majeur comme le minimum contributif après avoir annoncé la revalorisation du minimum vieillesse. Au final, cette histoire met en lumière les problèmes que la complexité de notre système de retraite génère, y compris comme obstacle à la redistribution.

_Antoine_

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Le « problème des retraites » (2/40) : les systèmes de retraite possibles

En commençant une longue série sur les retraites, j’avais abordé il y a quelques semaines la question des changements démographiques et des choix globaux possibles. De nombreux lecteurs avaient fait remarquer que les choix démocratiques sur l’évolution de nos systèmes de retraite ne se limitent pas à un choix en termes de prélèvement, d’âge de la retraite et de niveau de pension, mais concernent également le mode de fonctionnement du système. L’opposition système par capitalisation / système par répartition a naturellement été évoquée. Trop souvent, le débat entre les pro et les anti capitalisation / répartition a tendance à alimenter une confusion sur les caractéristiques possibles des systèmes de retraite. Avant de consacrer de longs posts aux problèmes spécifiques du système français, il n’est peut-être pas inutile de procéder à quelques clarifications sur les typologies des systèmes de retraite.

I/ Qu’est-ce qu’un système de retraite ? ou les pièges des typologies

Un système de retraite est un mécanisme institutionnel qui permet de transférer du revenu pendant une période d’activité à une période d’inactivité. Plus exactement, il permet de transférer des droits à un flux de revenu. Pendant la période d’activité, un salarié échange du travail contre un droit à un flux de revenu (un salaire) ; il peut renoncer à une partie de ses revenus (sous la forme de cotisations retraite ou d’épargne privée) en échange d’un droit à un flux de revenu pendant sa période d’inactivité (pension ou rente). Il baisse donc sa consommation immédiatement afin de pouvoir consommer plus tard. Il s’agit d’épargne au sens général du terme (dans le jargon des économistes, on parle de « de transferts intertemporels de revenu »). Tous les systèmes de retraite ont cette fonction économique fondamentale, mais ils peuvent différer grandement selon les règles déterminant ce transfert de droits. On a pris l’habitude de les classer et de les opposer selon des grands types. Ces typologies sont très utiles mais elles alimentent aussi des confusions qu’il est bon de clarifier rapidement.

Première confusion : l’opposition capitalisation/répartition

La typologie la plus connue dans le grand public est l’opposition capitalisation/répartition. Telle qu’elle est présentée (trop) souvent dans le débat français, elle porte à confusion. Habituellement le grand public comprend « la répartition » comme un système collectif, public, redistributif, qui garantit « la solidarité entre les générations », par opposition à un système privé d’épargne individuelle, lié aux fluctuations du marché et forcément non redistributif. Cette confusion est largement alimentée par les prises de position de certains défenseurs de la répartition comme Michel Husson (Vive la répart !) ou l’association Attac, mais également par celles des tenants très conservateurs de la privatisation des régimes de retraite. En réalité, la distinction répartition/capitalisation se résume à une différence du mode de financement des retraites : « en répartition » les cotisations des actifs financent directement, sans préfinancement, les retraites des inactifs ; la capitalisation correspond quant à elle à un mode de financement où les cotisations des actifs sont accumulées dans des fonds, placées sur les marchés financiers et utilisés ensuite pour verser les pensions. Le terme de répartition est pour le coup assez ambigu, puisqu’il laisse à penser que « la répartition » est naturellement équitable (« la répartition répartit ») alors que la « capitalisation » est de l’ordre du chacun pour soi (« on capitalise avec la capitalisation »). Ceci alimente la confusion entre redistribution et mode de financement. Il est en effet possible d’avoir un système par capitalisation, public, collectif et redistributif ; il est aussi possible d’avoir un système privé par répartition et non redistributif. Par exemple les systèmes de retraite français complémentaires ont commencé comme des régimes privés, non redistributifs et fonctionnant par répartition ; le Fonds de réserve des retraites (FRR) est un mode de financement des retraites par capitalisation, public et collectif. Plutôt que de parler de répartition/capitalisation, il serait plus pédagogique de parler de « préfinancement ou non » à l’instar de la langue anglaise qui utilise les termes funded versus unfunded system. Il nous faudra revenir longuement sur l’opposition de ces modes de financement, mais l’important est de garder à l’esprit qu’ils ne sauraient se confondre avec le degré de redistribution, au sein des générations ou entre les générations.

Deuxième confusion : l’opposition philosophique entre Bismarck et Beveridge

La seconde typologie la plus utilisée est l’opposition entre les philosophies des systèmes bismarckien et beveridgien. Si l’on voulait retracer à grands traits l’histoire des systèmes de retraite, on distinguerait trois grandes origines à nos systèmes actuels.
Le plus ancien serait la volonté de l’Etat (des monarques) de s’assurer la fidélité de leurs soldats quand le pillage n’était plus de mise. Jules César offre ainsi des terres à ses vétérans lorsqu’il en a terminé avec ses conquêtes. Les légionnaires romains reçoivent ainsi une rente comme récompense pour leurs services passés. C’est à la fois le Trésor de la République romaine qui paie (lorsque les terres sont prises sur le domaine de l’ager publicus) ou le plus souvent par la confiscation de terres sur les colonies de Rome. Les monarques français vont suivre cette tradition et financer des pensions pour les anciens soldats du Royaume de France. C’est Louis XIV qui crée en 1670 l’Hôtel des Invalides pour les vétérans de l’armée et en 1673 une Caisse des invalides de la Marine royale est mise en place. Par suite logique, les fonctionnaires civils reçoivent aussi une retraite « récompense » payée directement par le Trésor. Il n’est pas question dans ces prémisses d’un système de retraite général.
Le premier système couvrant une population plus large est issu des initiatives du Chancelier allemand Otto von Bismarck (Assurances vieillesses de 1889). Le système dit « bismarckien » est contributif et obligatoire. Les cotisations, prélevés sur les salariés et les employeurs financent des retraites proportionnelles aux salaires. Le système bénéficie donc uniquement aux anciens salariés (donc surtout les hommes). L’avantage du modèle bismarckien est de prendre en compte les aspects incitatifs de l’assurance vieillesse : plus on cotise, plus la retraite est importante ; les cotisations ne doivent donc pas être perçues par les salariés comme des impôts mais comme de l’épargne forcée. Le désavantage d’un tel modèle, s’il est appliqué à la lettre, est qu’il laisse une partie importante de la population (les inactifs) sans couverture, il n’effectue pas de redistribution (sinon vers ceux qui vivent plus longtemps) et il n’assure donc pas de minimum de revenu pour les personnes âgées. On a aussi pu dire que ce système a un aspect corporatif ou professionnel (il tourne autour de l’entreprise, de la corporation ou du secteur d’activité).
Une autre philosophie du système de retraite est née du rapport Beveridge de 1942 au Royaume-Uni : dans un système dit beveridgien, l’objectif est de réduire la pauvreté des personnes âgées mais pas de garantir à tous une retraite proportionnelle. Le système public de retraite est ainsi financé par l’impôt et permet d’offrir une pension non conditionnelle aux cotisations passées, mais ouverte à tous les résidents à partir d’un âge donné. Le système beveridgien laisse donc libre le choix du mode de constitution des pensions complémentaires pour les individus qui ne sont pas en risque de pauvreté. Il assure un filet de sécurité pour tous, effectue ainsi de la redistribution en faveur de ceux qui ont des accidents de carrière mais il ne permet pas d’inciter les salariés à préparer leur retraite. Les individus non prévoyants risquent donc de se retrouver à l’âge de la retraite avec des pensions moins élevées qu’ils ne l’auraient espéré.

L’Allemagne, la France et les Etats-Unis se sont inspirés plutôt d’un modèle bismarckien, tandis que le Royaume-Uni et les pays nordiques se sont inspirés du modèle beveridigien. Mais aujourd’hui, la plupart des systèmes de retraite sont en fait des modèles hybrides, ayant une part beveridgienne et une part bismarckienne : le système français a introduit très tôt des éléments non contributifs d’inspiration beveridgienne (minimum vieillesse en 1956) et le système anglais a introduit une part contributive en 1975. Par ailleurs, un certain nombre de pays (les Pays-Bas, la Suisse) ne rentrent pas facilement dans cette classification et ont pu considérablement évoluer. Au final, bien qu’historiquement très importante, cette typologie a perdu de sa pertinence. Chacun reconnaît qu’il y a un arbitrage à faire entre garantir un minimum de revenu aux personnes âgées et s’assurer que les salariés puissent se constituer des retraites d’un montant satisfaisant. Il n’y a donc pas vraiment à « trancher » entre ces deux philosophies. Un système de retraite doit prendre en compte ces deux objectifs avec des instruments différents.

Troisième confusion : la typologie classique d’Esping-Andersen

Pour aller au-delà de la différence entre Bismarck et Beveridge et pour clarifier les choix concernant les différents régimes de retraite, les pionniers des travaux sur les systèmes d’assurances sociales ont constitué d’autres typologies. Les travaux de Gøsta Esping-Andersen ont marqué les esprits des économistes durablement. Ce sociologue danois (aujourd’hui professeur à l’université Pompeu Fabra à Barcelone) a présenté sa célèbre typologie des régimes de retraite avec les trois types d’Etats providence : le libéral, le conservateur et le social-démocrate. Le modèle libéral (Royaume-Uni, Etats-Unis) repose sur des retraites publiques faibles qui laissent la place à de larges compléments privés. Il est cohérent avec l’inspiration beveridgienne d’un minimum de retraite financé par l’impôt. Le modèle conservateur (Allemagne, Autriche et France) est lui cohérent avec l’inspiration corporatiste de l’inspiration bismarkienne : seuls les salariés bénéficient de retraites importantes, proportionnelles aux salaires et le système est peu redistributif. Le modèle social-démocrate (pays nordiques) combine quant à lui une inspiration beveridgienne (universaliste) avec un fort de couverture et donc des taux d’imposition élevés.

Si les classifications à la Esping-Andersen sont très utiles pour cerner l’historique et les différentes philosophies qui ont présidé à la naissance des systèmes de retraite, elles sont peu adaptées à la variété réelle des systèmes possibles. Ces modalités peuvent être assemblées de façon extrêmement diverses et le piège des typologies est de laisser croire qu’il n’y a que quelques grands modèles de retraite cohérents qui dépendent de choix philosophiques radicalement opposés.

II/ La multitude des systèmes de retraite possibles

En réalité, les choix sont bien plus nombreux tant tous les panachages sont possibles. Les modalités qui déterminent la forme des systèmes de retraite dépendent en fait des objectifs que l’on assigne au système de retraite. Il existe de nombreux motifs à l’intervention de l’Etat dans les institutions de retraite. Chaque motif spécifique invite à une modalité particulière d’intervention. L’objectif de la liste qui va suivre n’est pas de juger de leur pertinence ni de rentrer dans les détails mais simplement de faire le lien entre les objectifs que le législateur (le citoyen) peut fixer aux systèmes de retraite et les choix qu’ils impliquent.

1/ Le mode de financement : il s’agit du choix évoqué plus haut entre capitalisation ou répartition qui dépend de l’existence ou non de marchés financiers et de la confiance que l’on peut avoir envers ces marchés par rapport à la confiance en la capacité de l’Etat à honorer ses promesses passées. Ce choix dépend aussi de l’histoire, des guerres, des épisodes d’hyperinflation ou de tous les chocs qui ont pu conduire des générations à parvenir à l’orée de la vieillesse sans moyens de subsistance.

2/ Le caractère public ou privé : l’Etat peut choisir de produire lui-même cette assurance vieillesse, ou imposer l’obligation de contracter une assurance privée, ou subventionner (sans obligation) l’achat de ces assurances (réductions fiscales). Le choix de l’une ou l’autre de ces solutions dépend du diagnostic qu’on porte sur l’origine du manque d’assurance : une défaillance de marché (si l’on pense qu’aucune institution privée ne peut fournir de garanties sur le long terme où fonctionnent les retraites), la myopie des agents (si l’on pense que les individus sous-estiment leurs besoins de revenu pour la retraite) et les coûts relatifs d’administration de ces systèmes (un système public peut bénéficier de moindres coûts administratifs mais peut aussi pâtir d’un manque d’incitation à améliorer son efficacité).

3/ Le caractère obligatoire ou non : il s’agit de répondre au souci (paternaliste) de l’Etat de forcer les individus à préparer leur retraite, de peur qu’ils ne se retrouvent sans ressource au moment de leur période d’inactivité. Le caractère obligatoire est naturel avec un système public, mais il est compatible avec un système privé pourvu que l’on considère que les individus ne sont pas capables de prévoir leurs besoins de revenus pour la retraite (les économistes disent que « les agents sont myopes »).

4/ Le caractère contributif ou non : un système de retraite est considéré comme contributif si la pension dépend des contributions passées des individus. Un système de retraite peut vouloir simplement éviter la pauvreté aux âges élevés et apporter un filet de sécurité avec un revenu minimum. Celui-ci n’est donc pas forcément dépendant des contributions au système. Mais si le système a pour objectif véritablement le transfert de revenu des périodes d’activité aux périodes d’inactivité, alors la pension doit dépendre de l’effort contributif.

5/ Le mode d’ajustement : un système de retraite contributif peut être à cotisations définies (on fixe les cotisations à un certain taux et la pension dépend de l’âge de départ et de l’espérance de vie) ou à prestations définies (on fixe le montant des pensions et on ajuste les variations démographiques avec l’augmentation des cotisations). Ainsi en France, le régime général est à prestations définies tandis que les systèmes par point des régimes complémentaires sont à cotisations définies.

6/ La redistribution intra-générationnelle : un système de retraite peut effectuer de la redistribution au sein d’une même génération. Le taux de rendement peut-être plus élevé pour les plus pauvres sur l’ensemble de leur carrière, les pensions peuvent compenser pour les accidents de carrière, elles peuvent compenser pour les carrières courtes (celles des femmes en particulier). Mais la principale redistribution opérée par un système d’assurance retraite est un transfert de revenu de ceux qui meurent jeune vers ceux qui meurent plus âgés. S’il existe des inégalités d’espérance de vie, alors celles-ci vont entraîner (selon la forme du système) de la redistribution : des hommes vers les femmes, des non-éduqués vers les plus éduqués, des fumeurs vers les non-fumeurs…

7/ La redistribution intergénérationnelle : un système de retraite peut effectuer de la redistribution entre les générations. Il est ainsi possible de verser une pension à des générations n’ayant pas cotisé en transmettant ce coût aux générations suivantes. Avec un système par répartition, il est en fait possible d’émettre une dette implicite qui est transmise aux plus jeunes générations. L’objectif peut être de compenser une génération qui aurait subi des conditions particulièrement difficiles (guerre par exemple) ou de façon moins altruiste de tenter de faire porter le poids des retraites de la génération actuelle par les générations plus jeunes.

8/ Le traitement familial : un système de retraite peut prendre en compte des éléments familiaux importants selon que le conjoint survivant bénéficie ou non d’une pension de réversion ou selon que le nombre d’enfant influe sur le montant de la pension. L’objectif peut être d’encourager la fertilité, de favoriser les familles nombreuses, d’encourager le retrait des femmes du marché du travail ou au contraire d’inciter leur participation.

9/ La prise en compte de l’état physique : en avançant au cours de leur carrière les salariés subissent un risque croissant de détérioration de leur condition physique. Les systèmes de retraite peuvent prendre en comptes ces spécificités en proposant sous critères médicaux des pensions à taux plein de façon plus précoce. Les pensions pour inaptitude, pour invalidité, pour les travailleurs de l’amiante ou pour les salariés qui ont travaillé dans des conditions particulièrement difficiles offrent ainsi une alternative au système de retraite commun. Le risque de ces dispositifs est de dériver vers des systèmes de retraite anticipée ou le lien avec les problèmes de santé disparaît.

10/ Les objectifs d’emploi : un certain nombre de pays ont utilisé leur système de retraite avec un objectif de « libérer des emplois » pour les plus jeunes. Dans ce cas, le système de retraite peut être modifié afin d’inciter les salariés à prendre plus tôt leur retraite qu’ils ne l’auraient souhaité. Les incitations à poursuivre son activité peuvent ainsi dépendre de l’augmentation du niveau de la pension avec la durée de la carrière ou l’âge ou dépendre d’autres modalités comme les règles de cumul des pensions avec une rémunération d’activité. Ces règles font aussi partie d’un système de retraite et dépendent du rôle qu’on entend lui faire jouer.

Ce qu’il est important de comprendre, c’est que ces différentes modalités peuvent être combinées de toutes les façons possibles : il est possible d’avoir un système de retraite par capitalisation, obligatoire et public, un système par répartition, privé, non obligatoire, un système par répartition, individuel et public… De plus tous les systèmes peuvent être simultanés dans un même pays, plusieurs étages différents disponibles pour un même individu. Les cinq premiers critères cités forment l’armature de tout système de retraite. On peut les utiliser pour construire une typologie économique des systèmes de retraite (tableau ci-dessous) :


Ce tableau est loin d’être exhaustif, mais il laisse entrevoir la variété des choix possibles qui n’ont pas forcement le contenu idéologique que certains veulent y mettre. Les cris de « vive la répartition » ou au contraire « vive la capitalisation » semblent quelque peu simplistes au vu des enjeux.

_Antoine_

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Le « problème » des retraites (1/40) : les faits et les choix

La question des retraites est de nouveau d’actualité, avec la réforme des régimes spéciaux et le rendez-vous programmé de 2008 pour la suite des réformes dans les autres régimes. Thomas Piketty a esquissé un programme ambitieux de réformes dans une chronique dans Libération qui a donné lieu à quelques débats sur le blog d’Econoclaste. C’est l’occasion de faire un peu de pédagogie sur le fonctionnement des systèmes de retraite : afin de comprendre les enjeux de toute réforme, il faut être bien au clair sur la façon dont le système fonctionne aujourd’hui. Des choix politiques restent à faire et si nos concitoyens gaulois pouvaient choisir en connaissance de cause, le débat démocratique serait bien plus apaisé. Je commence aujourd’hui une longue série de posts sur les retraites par les changements démographiques qui sont à l’origine des déséquilibres des régimes de retraite. Ce sont des choses connues, qui ne font plus tellement débat aujourd’hui, mais on ne perd pas grand chose à les répéter. D’autres posts suivront sur les systèmes de retraite, histoire de vous donner de la lecture pour la longue retraite qui vous attend. Car cette retraite va être longue…

I/ Le « problème » : nous vivons longtemps, toujours plus longtemps

Le débat sur les retraites ne date pas d’hier. Il a commencé par un débat sur la réalité des changements démographiques. Les premières études posant la question de la soutenabilité des retraites reposaient sur des estimations du changement du ratio démographique (ratio entre les plus de 65 ans et les jeunes en âge d’être actif). Ce ratio allait se détériorer sous l’effet de trois évolutions : la baisse de la natalité, l’arrivée à l’âge de la retraite des générations du baby-boom et l’augmentation de l’espérance de vie. A l’époque, c’était la baisse de la natalité qui concentrait l’essentiel de l’attention. Certains commentateurs avaient exprimé leur scepticisme sur les conséquences à tirer pour les régimes de retraite de ces évolutions. Ils opposaient aux constats dramatiques sur l’équilibre financier des régimes de retraite, le fait que la baisse de la natalité allait entraîner une baisse des dépenses consacrées aux jeunes inactifs (baisse des dépenses d’éducation et de famille). Après quelques années de débat sur la réalité de la dégradation du ratio démographique, un consensus a finit par émerger autour de l'idée que c’est l’augmentation de l’espérance de vie qui allait être le moteur majeur de la dégradation du ratio démographique. Le papy-boom (l’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses de l’après-guerre) allait accentuer cette dégradation du ratio démographique, mais en rien rendre cette évolution transitoire (je vous commande à ce titre un 4 pages de Didier Blanchet dans Population et Société qui fait le récit de ces débats avec une clarté et un effort pédagogique qui forcent l’admiration).

Quelles sont les conséquences de l’importance de l’augmentation de l’espérance de vie parmi ? Elles sont au nombre de deux et sont loin d’être anodines pour la bonne compréhension du « problème » des retraites.

La première est que l’idée qu’il faudrait « faire des enfants » ou accroître les flux d'immigration pour résoudre « le problème » des retraites est erronée. En effet, l’accroissement du nombre des actifs qui s’en suivrait engendrerait d’autres retraités vivant plus longtemps, qui lui-même réclamerait un accroissement encore plus grand de la population active pour financer les retraites et ainsi de suite indéfiniment. Pour reprendre les mots de Didier Blanchet, « il faudrait un baby-boom perpétuel ou bien des flux migratoires considérables et d’ampleur croissante donc, dans les deux cas, une croissance démographique rapide et sans fin. » Le graphique ci-dessous, extrait de l’article de Blanchet, montre de manière frappante que quels que soient les scénarios de mortalité ou de fécondité, le nombre de personnes en âge d’être en retraite augmente fortement, alors que le nombre d'actifs varie peu (il baisse même légèrement). L’augmentation de l’espérance de vie ne pourra donc pas être compensée durablement par un simple changement des comportements de fertilité, ni par le recours à une plus forte immigration.


La seconde conséquence est que ces changements démographiques ne sont pas transitoires mais durables : le ratio de dépendance démographique ne va pas augmenter puis baisser (comme l’idée du « papy-boom » pourrait le laisser croire) mais simplement augmenter vite, puis augmenter moins vite. Avec un choc démographique transitoire, on aurait pu envisager de lisser dans le temps ce choc en creusant temporairement le déficit budgétaire, mais cette possibilité ne peut être ici envisagée.

Arrêtons-nous un moment sur cette augmentation de l’espérance de vie. Le graphique ci-dessous (projections d’espérance de vie de l’INSEE) donne une idée de l’augmentation de l’espérance de vie à la naissance depuis la fin de la seconde guerre mondiale. Les filles sont en rose et les garçons en bleu. A partir de 2007, les estimations sont des prédictions (hautes, basses ou moyennes).


On voit qu'à la naissance, l'espérance de vie des petits(es) gaulois(es) était de 63 ans (69 ans) en 1950, contre 77 ans (85 ans) aujourd'hui, et autour de 86 ans (94 ans) en 2050. Quand en 1945, l’âge de la retraite était de 65 ans, l’espérance de vie des hommes se situait en-dessous de cet âge. L’assurance vieillesse méritait alors bien son nom d’assurance contre le risque vieillesse, la plupart des hommes ne pouvant espérer profiter que d’une retraite de courte durée, si tant est qu'ils en aient profité du tout.

L’augmentation de l’espérance de vie n’a pas eu de conséquences très importantes pour les régimes de retraite jusqu’aux années 1970. Pendant les deux décennies qui suivent l’après-guerre, l’essentiel des gains d’espérance de vie provient en effet de la baisse de la mortalité infantile. Celle-ci conduit à l’augmentation de l’espérance de vie mais pas à l’augmentation de la durée moyenne de la retraite, dans la mesure où l'espérance de vie de ceux qui ont atteint l'âge de la retraite (60, puis 65 ans) ne s'est pas beaucoup allongée au cours de la période, comme on peut le constater sur le graphique suivant :


Ce graphique indique que si les hommes qui atteignaient 60 ans en 1950 pouvaient espérer en moyenne toucher leur pension pendant 15,4 ans, 20 ans plus tard, ils avaient gagné moins d'un an d’espérance de vie, à 16,2 ans (soit un gain moyen de 2 semaines par an).

Tout change à partir du début des années 1970 : les gains d’espérance de vie se concentrent alors aux âges élevés et l’espérance de vie à 60 ans se met à fortement augmenter. Elle dépasse 20 ans en 1997 pour les hommes (tandis que les femmes sont à plus de 25 ans). L'espérance de vie à l'âge de la retraite s'accroît ainsi de près d’un trimestre par an (soit 5 fois plus rapidement qu’entre 1950 et 1970). Ces chiffres suscitent souvent des commentaires incrédules et nombreux sont ceux pensent que ces prédictions sont surévaluées, au nom d'une théorie du complot qui voudrait que le gouvernement oblige l’Insee à surestimer l’espérance de vie dans le seul but de baisser les retraites... En réalité, c’est plutôt l’inverse qui s’est produit depuis une quinzaine d’année : les prédictions officielles d’augmentation de l'espérance de vie ont toujours été dépassées par la réalité et l’Insee a dû périodiquement les réviser à la hausse, du fait de l’augmentation plus forte de l’espérance de vie aux âges élevés.

Pour donner une autre illustration graphique de ces changements démographiques, on peut reprendre la pyramide des âges bien connue de tous collégiens français et étudier son évolution au cours du temps (il s’agit d’une animation réalisée par l’Insee):


On voit mieux l’arrivée à la retraite des papy-boomers, la disparition des classes creuses dues à la faible natalité de la première guerre mondiale et l’augmentation vers le haut de la pyramide sous l’effet de l’augmentation de l’espérance de vie. Les scénarios de mortalité (haute ou basse) sont à peine visibles avant 2040 par rapport aux changements démographiques majeurs.

II/ Les conséquences pour les régimes de retraite

Les régimes de retraite par répartition (je reviendrai un autre jour sur la question de la capitalisation) fonctionnent selon un principe simple : un prélèvement des actifs (cotisations) sert à financer les pensions des inactifs. Ces régimes sont en équilibre si le montant des cotisations est égal au montant des pensions versées. Le montant des cotisations est égal au nombre d’actifs, multiplié par leur taux d’emploi, multiplié par leur salaire moyen, multiplié par le taux de cotisation retraite. Le montant des pension est quant à lui égal au nombre de retraités multiplié par la pension moyenne. De l’égalité entre les cotisations et pensions, on peut tirer l’équation qui détermine l’équilibre financier des régimes de retraite :


Les changements démographiques vont faire augmenter le ratio de dépendance démographique (le deuxième terme de la partie droite de l'équation). Dès lors, pour maintenir l’équilibre, il faudra soit augmenter le taux de cotisation (ce qui aura pour conséquence de baisser les salaires nets et les pensions), soit baisser le taux de remplacement (c'est-à-dire diminuer le montant des pensions), soit repousser le départ en retraite effectif (ce qui permettra d'accroître l'augmenter le taux d'activité et donc de faire baisser le troisième terme de la partie droite de l'équation).

Après quelques années de débat et de multiples rapports, un consensus semble avoir été atteint en France sur ce diagnostic et sur ces choix. Le Conseil d’orientation des retraites a ainsi publié des « fiches pour le débat » qui mettent bien en lumière ce consensus.


Le graphique ci-dessus représente l’ensemble des choix possibles pour faire face aux changements démographiques précédemment évoqués : en abscisse est représenté le taux de remplacement (le rapport entre la pension et le salaire net), en ordonnée sont représentées les hausses de cotisations (en points du salaire brut) et les diagonales représentent les variations de l’âge de la retraite. Il s’agit de l’illustration chiffrée de l’équation précédente et des choix qu’elle implique. Prenons la plus haute diagonale (droite CAB) . Sur celle-ci tous les points correspondent à un âge de cessation d’activité constant en 2040 égal à l’âge actuel (un peu plus de 58 ans en moyenne). On fait varier les deux autres paramètres quand on se déplace sur cette diagonale. Par exemple le point A correspond à un taux de remplacement de 64% du salaire net et 9,5 points de cotisations en plus, le point B correspond à un taux de remplacement de 78% (celui observé aujourd’hui) et a 15 points de cotisations en plus et le point C à un taux de remplacement de 42% sans hausse de l’âge de la retraite ni des cotisations.

En 2003 nous étions au point E. La réforme Balladur va conduire (dans le secteur privé) à une baisse du taux de remplacement à l’horizon 2040 (de 78% à 64%) pour atteindre le point D. Si l’on voulait revenir sur cette réforme, il faudrait soit augmenter l’âge de départ en retraite de 9 ans (point E), soit augmenter les cotisations de 15 points (point B). Si l’on n’accepte ni d’augmenter les cotisations ni d’augmenter l’âge de départ, le taux de remplacement doit chuter de 78% à 42% (point C). Tous les points du graphique représentent une combinaison possible de « solution » du problème des retraites.

L’autre manière de considérer le problème est de discuter la part des retraites qui doit être assurée par l’assurance vieillesse obligatoire (et donc par des prélèvements obligatoires). En l'absence de réforme (et sans prendre en compte la réforme Fillon), l’augmentation des prélèvements nécessaires pour financer les retraites est de l’ordre de 4 points de PIB à l’horizon 2040 (avec le PIB de 2040 et non d’aujourd’hui), soit plus que la part de l’impôt sur le revenu actuel... Si l’on veut maintenir les prélèvements obligatoires constants (proposition de Ségolène Royal) ou les baisser (proposition de Nicolas Sarkozy) et financer ces augmentations de durée de retraite par l’augmentation des prélèvements, il faut alors baisser les autres dépenses publiques de l’équivalent de 4 points de PIB (pour donner un ordre de grandeur, on pourrait y parvenir en privatisant entièrement l’éducation nationale). Si l’on ne veut pas baisser les autres dépenses publiques, alors il faut accepter une augmentation similaire des prélèvements obligatoires.

Les réformes mises en place (celles de 1993 et 2003) ne vont pas régler l’ensemble du problème : d’après les estimations les plus récentes, et sous des hypothèses optimistes de réduction du chômage, elles permettraient de faire 50% du chemin d’ici à 2020 et 30% d’ici à 2040.

Des choix restent donc à faire. Le « problème » des retraites n’est pas tant un problème sans solution qu’un problème avec une infinité de solutions : de multiples combinaisons sont possibles entre l’augmentation des cotisations, la baisse des pensions, l’augmentation de l’âge de la retraite, l’appel à l’épargne privée, l’appel à la capitalisation publique. Chaque combinaison peut elle-même prendre des formes différentes dont on discutera plus tard. Au final, la seule vraie difficulté est que ces choix sont des choix collectifs qui engagent des Gaulois qui ne sont pas encore nés et qui dépendent des choix de nos ancêtres (les Gaulois)…

_Antoine_

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