Le « problème » des retraites (1/40) : les faits et les choix

La question des retraites est de nouveau d’actualité, avec la réforme des régimes spéciaux et le rendez-vous programmé de 2008 pour la suite des réformes dans les autres régimes. Thomas Piketty a esquissé un programme ambitieux de réformes dans une chronique dans Libération qui a donné lieu à quelques débats sur le blog d’Econoclaste. C’est l’occasion de faire un peu de pédagogie sur le fonctionnement des systèmes de retraite : afin de comprendre les enjeux de toute réforme, il faut être bien au clair sur la façon dont le système fonctionne aujourd’hui. Des choix politiques restent à faire et si nos concitoyens gaulois pouvaient choisir en connaissance de cause, le débat démocratique serait bien plus apaisé. Je commence aujourd’hui une longue série de posts sur les retraites par les changements démographiques qui sont à l’origine des déséquilibres des régimes de retraite. Ce sont des choses connues, qui ne font plus tellement débat aujourd’hui, mais on ne perd pas grand chose à les répéter. D’autres posts suivront sur les systèmes de retraite, histoire de vous donner de la lecture pour la longue retraite qui vous attend. Car cette retraite va être longue…

I/ Le « problème » : nous vivons longtemps, toujours plus longtemps

Le débat sur les retraites ne date pas d’hier. Il a commencé par un débat sur la réalité des changements démographiques. Les premières études posant la question de la soutenabilité des retraites reposaient sur des estimations du changement du ratio démographique (ratio entre les plus de 65 ans et les jeunes en âge d’être actif). Ce ratio allait se détériorer sous l’effet de trois évolutions : la baisse de la natalité, l’arrivée à l’âge de la retraite des générations du baby-boom et l’augmentation de l’espérance de vie. A l’époque, c’était la baisse de la natalité qui concentrait l’essentiel de l’attention. Certains commentateurs avaient exprimé leur scepticisme sur les conséquences à tirer pour les régimes de retraite de ces évolutions. Ils opposaient aux constats dramatiques sur l’équilibre financier des régimes de retraite, le fait que la baisse de la natalité allait entraîner une baisse des dépenses consacrées aux jeunes inactifs (baisse des dépenses d’éducation et de famille). Après quelques années de débat sur la réalité de la dégradation du ratio démographique, un consensus a finit par émerger autour de l'idée que c’est l’augmentation de l’espérance de vie qui allait être le moteur majeur de la dégradation du ratio démographique. Le papy-boom (l’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses de l’après-guerre) allait accentuer cette dégradation du ratio démographique, mais en rien rendre cette évolution transitoire (je vous commande à ce titre un 4 pages de Didier Blanchet dans Population et Société qui fait le récit de ces débats avec une clarté et un effort pédagogique qui forcent l’admiration).

Quelles sont les conséquences de l’importance de l’augmentation de l’espérance de vie parmi ? Elles sont au nombre de deux et sont loin d’être anodines pour la bonne compréhension du « problème » des retraites.

La première est que l’idée qu’il faudrait « faire des enfants » ou accroître les flux d'immigration pour résoudre « le problème » des retraites est erronée. En effet, l’accroissement du nombre des actifs qui s’en suivrait engendrerait d’autres retraités vivant plus longtemps, qui lui-même réclamerait un accroissement encore plus grand de la population active pour financer les retraites et ainsi de suite indéfiniment. Pour reprendre les mots de Didier Blanchet, « il faudrait un baby-boom perpétuel ou bien des flux migratoires considérables et d’ampleur croissante donc, dans les deux cas, une croissance démographique rapide et sans fin. » Le graphique ci-dessous, extrait de l’article de Blanchet, montre de manière frappante que quels que soient les scénarios de mortalité ou de fécondité, le nombre de personnes en âge d’être en retraite augmente fortement, alors que le nombre d'actifs varie peu (il baisse même légèrement). L’augmentation de l’espérance de vie ne pourra donc pas être compensée durablement par un simple changement des comportements de fertilité, ni par le recours à une plus forte immigration.


La seconde conséquence est que ces changements démographiques ne sont pas transitoires mais durables : le ratio de dépendance démographique ne va pas augmenter puis baisser (comme l’idée du « papy-boom » pourrait le laisser croire) mais simplement augmenter vite, puis augmenter moins vite. Avec un choc démographique transitoire, on aurait pu envisager de lisser dans le temps ce choc en creusant temporairement le déficit budgétaire, mais cette possibilité ne peut être ici envisagée.

Arrêtons-nous un moment sur cette augmentation de l’espérance de vie. Le graphique ci-dessous (projections d’espérance de vie de l’INSEE) donne une idée de l’augmentation de l’espérance de vie à la naissance depuis la fin de la seconde guerre mondiale. Les filles sont en rose et les garçons en bleu. A partir de 2007, les estimations sont des prédictions (hautes, basses ou moyennes).


On voit qu'à la naissance, l'espérance de vie des petits(es) gaulois(es) était de 63 ans (69 ans) en 1950, contre 77 ans (85 ans) aujourd'hui, et autour de 86 ans (94 ans) en 2050. Quand en 1945, l’âge de la retraite était de 65 ans, l’espérance de vie des hommes se situait en-dessous de cet âge. L’assurance vieillesse méritait alors bien son nom d’assurance contre le risque vieillesse, la plupart des hommes ne pouvant espérer profiter que d’une retraite de courte durée, si tant est qu'ils en aient profité du tout.

L’augmentation de l’espérance de vie n’a pas eu de conséquences très importantes pour les régimes de retraite jusqu’aux années 1970. Pendant les deux décennies qui suivent l’après-guerre, l’essentiel des gains d’espérance de vie provient en effet de la baisse de la mortalité infantile. Celle-ci conduit à l’augmentation de l’espérance de vie mais pas à l’augmentation de la durée moyenne de la retraite, dans la mesure où l'espérance de vie de ceux qui ont atteint l'âge de la retraite (60, puis 65 ans) ne s'est pas beaucoup allongée au cours de la période, comme on peut le constater sur le graphique suivant :


Ce graphique indique que si les hommes qui atteignaient 60 ans en 1950 pouvaient espérer en moyenne toucher leur pension pendant 15,4 ans, 20 ans plus tard, ils avaient gagné moins d'un an d’espérance de vie, à 16,2 ans (soit un gain moyen de 2 semaines par an).

Tout change à partir du début des années 1970 : les gains d’espérance de vie se concentrent alors aux âges élevés et l’espérance de vie à 60 ans se met à fortement augmenter. Elle dépasse 20 ans en 1997 pour les hommes (tandis que les femmes sont à plus de 25 ans). L'espérance de vie à l'âge de la retraite s'accroît ainsi de près d’un trimestre par an (soit 5 fois plus rapidement qu’entre 1950 et 1970). Ces chiffres suscitent souvent des commentaires incrédules et nombreux sont ceux pensent que ces prédictions sont surévaluées, au nom d'une théorie du complot qui voudrait que le gouvernement oblige l’Insee à surestimer l’espérance de vie dans le seul but de baisser les retraites... En réalité, c’est plutôt l’inverse qui s’est produit depuis une quinzaine d’année : les prédictions officielles d’augmentation de l'espérance de vie ont toujours été dépassées par la réalité et l’Insee a dû périodiquement les réviser à la hausse, du fait de l’augmentation plus forte de l’espérance de vie aux âges élevés.

Pour donner une autre illustration graphique de ces changements démographiques, on peut reprendre la pyramide des âges bien connue de tous collégiens français et étudier son évolution au cours du temps (il s’agit d’une animation réalisée par l’Insee):


On voit mieux l’arrivée à la retraite des papy-boomers, la disparition des classes creuses dues à la faible natalité de la première guerre mondiale et l’augmentation vers le haut de la pyramide sous l’effet de l’augmentation de l’espérance de vie. Les scénarios de mortalité (haute ou basse) sont à peine visibles avant 2040 par rapport aux changements démographiques majeurs.

II/ Les conséquences pour les régimes de retraite

Les régimes de retraite par répartition (je reviendrai un autre jour sur la question de la capitalisation) fonctionnent selon un principe simple : un prélèvement des actifs (cotisations) sert à financer les pensions des inactifs. Ces régimes sont en équilibre si le montant des cotisations est égal au montant des pensions versées. Le montant des cotisations est égal au nombre d’actifs, multiplié par leur taux d’emploi, multiplié par leur salaire moyen, multiplié par le taux de cotisation retraite. Le montant des pension est quant à lui égal au nombre de retraités multiplié par la pension moyenne. De l’égalité entre les cotisations et pensions, on peut tirer l’équation qui détermine l’équilibre financier des régimes de retraite :


Les changements démographiques vont faire augmenter le ratio de dépendance démographique (le deuxième terme de la partie droite de l'équation). Dès lors, pour maintenir l’équilibre, il faudra soit augmenter le taux de cotisation (ce qui aura pour conséquence de baisser les salaires nets et les pensions), soit baisser le taux de remplacement (c'est-à-dire diminuer le montant des pensions), soit repousser le départ en retraite effectif (ce qui permettra d'accroître l'augmenter le taux d'activité et donc de faire baisser le troisième terme de la partie droite de l'équation).

Après quelques années de débat et de multiples rapports, un consensus semble avoir été atteint en France sur ce diagnostic et sur ces choix. Le Conseil d’orientation des retraites a ainsi publié des « fiches pour le débat » qui mettent bien en lumière ce consensus.


Le graphique ci-dessus représente l’ensemble des choix possibles pour faire face aux changements démographiques précédemment évoqués : en abscisse est représenté le taux de remplacement (le rapport entre la pension et le salaire net), en ordonnée sont représentées les hausses de cotisations (en points du salaire brut) et les diagonales représentent les variations de l’âge de la retraite. Il s’agit de l’illustration chiffrée de l’équation précédente et des choix qu’elle implique. Prenons la plus haute diagonale (droite CAB) . Sur celle-ci tous les points correspondent à un âge de cessation d’activité constant en 2040 égal à l’âge actuel (un peu plus de 58 ans en moyenne). On fait varier les deux autres paramètres quand on se déplace sur cette diagonale. Par exemple le point A correspond à un taux de remplacement de 64% du salaire net et 9,5 points de cotisations en plus, le point B correspond à un taux de remplacement de 78% (celui observé aujourd’hui) et a 15 points de cotisations en plus et le point C à un taux de remplacement de 42% sans hausse de l’âge de la retraite ni des cotisations.

En 2003 nous étions au point E. La réforme Balladur va conduire (dans le secteur privé) à une baisse du taux de remplacement à l’horizon 2040 (de 78% à 64%) pour atteindre le point D. Si l’on voulait revenir sur cette réforme, il faudrait soit augmenter l’âge de départ en retraite de 9 ans (point E), soit augmenter les cotisations de 15 points (point B). Si l’on n’accepte ni d’augmenter les cotisations ni d’augmenter l’âge de départ, le taux de remplacement doit chuter de 78% à 42% (point C). Tous les points du graphique représentent une combinaison possible de « solution » du problème des retraites.

L’autre manière de considérer le problème est de discuter la part des retraites qui doit être assurée par l’assurance vieillesse obligatoire (et donc par des prélèvements obligatoires). En l'absence de réforme (et sans prendre en compte la réforme Fillon), l’augmentation des prélèvements nécessaires pour financer les retraites est de l’ordre de 4 points de PIB à l’horizon 2040 (avec le PIB de 2040 et non d’aujourd’hui), soit plus que la part de l’impôt sur le revenu actuel... Si l’on veut maintenir les prélèvements obligatoires constants (proposition de Ségolène Royal) ou les baisser (proposition de Nicolas Sarkozy) et financer ces augmentations de durée de retraite par l’augmentation des prélèvements, il faut alors baisser les autres dépenses publiques de l’équivalent de 4 points de PIB (pour donner un ordre de grandeur, on pourrait y parvenir en privatisant entièrement l’éducation nationale). Si l’on ne veut pas baisser les autres dépenses publiques, alors il faut accepter une augmentation similaire des prélèvements obligatoires.

Les réformes mises en place (celles de 1993 et 2003) ne vont pas régler l’ensemble du problème : d’après les estimations les plus récentes, et sous des hypothèses optimistes de réduction du chômage, elles permettraient de faire 50% du chemin d’ici à 2020 et 30% d’ici à 2040.

Des choix restent donc à faire. Le « problème » des retraites n’est pas tant un problème sans solution qu’un problème avec une infinité de solutions : de multiples combinaisons sont possibles entre l’augmentation des cotisations, la baisse des pensions, l’augmentation de l’âge de la retraite, l’appel à l’épargne privée, l’appel à la capitalisation publique. Chaque combinaison peut elle-même prendre des formes différentes dont on discutera plus tard. Au final, la seule vraie difficulté est que ces choix sont des choix collectifs qui engagent des Gaulois qui ne sont pas encore nés et qui dépendent des choix de nos ancêtres (les Gaulois)…

_Antoine_

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Combien paie-t-on d’impôt sur le revenu et de cotisations sociales ?

Le héros de la bande-dessinée IRS (le fisc américain) prétend lire la vie des individus par le biais de leur déclaration d’impôt. En France, savoir lire sa feuille de paie et sa feuille d’impôt est un exercice plutôt difficile. Combien de nos concitoyens savent combien ils gagnent vraiment, combien savent combien d’impôts et de cotisations ils paient ? Et combien ne sont pas pris par une réaction de rejet face à un système fiscal qui leur échappe ? Un post précédent avait rappelé les bases nécessaires pour répondre à la question de qui paie les impôts. Julien a expliqué avec talent qui paie les cotisations sociales. Aujourd’hui, l’objectif est d’essayer de calculer pratiquement à combien s’élèvent impôts et cotisations sociales auxquelles les salariés sont assujettis en France. Il va falloir descendre dans les ténèbres et les dédales de nos prélèvements obligatoires. Attention, ne vous retournez pas !

Le premier point à rappeler pour ceux de nos lecteurs qui auraient manqué les premiers épisodes est le fait que les cotisations sociales salariales et patronales sont payées par les salariés. Le véritable salaire d’un Français n’est donc pas son salaire brut (celui qui sert de référence officielle), mais son salaire super-brut qui inclut donc les cotisations patronales. Il n’y a aucune différence à recevoir un salaire brut de 100, avec 50% de cotisations patronales et 25% de cotisations salariales (un salaire net de 75) et recevoir un salaire brut de 150 avec 50% de cotisations salariales. Lorsqu’on parle de « travail » dans le partage de la valeur ajoutée, on inclut les salaires brut et les cotisations assises sur ces salaires. Si les économistes parlent parfois de coût du travail, pour les salariés, il est plus juste de parler des « revenus du travail ».

Le second point de clarification à rappeler à nos Gaulois non économistes est la distinction entre les impôts qui sont destinés au budget de l’Etat (le système fiscal) et les cotisations sociales qui servent à financer la protection sociale (le système social). Les deux forment les prélèvements obligatoires, c’est-à-dire des prélèvements auxquels on ne peut pas se soustraire légalement. Lorsque l’OCDE compare les niveaux de prélèvements obligatoires entre pays c’est une mesure de l’ensemble des impôts et cotisations sociales qui est présentée. En France, le montant global des prélèvements obligatoires est de 44 % du PIB pour 2005 (plus d’informations dans le projet de loi de finance 2007).

Parmi tous les prélèvements obligatoires, trois sont imposés sur les revenus des salariés : l’impôt sur le revenu (IR), les contributions sociales (CSG-CRDS) et les cotisations sociales. Combien paie-t-on de ces différents prélèvements ?

I/ Les différents barèmes de l’impôt sur le revenu, des cotisations sociales et de la CSG

Le prélèvement obligatoire le plus connu est l’impôt sur le revenu sur les personnes physiques (IRPP). Lorsque les Français se plaignent de payer trop d’impôts, c’est avant tout à l’impôt sur le revenu qu’ils pensent. Bien souvent on confond le taux de prélèvement obligatoire de 44% avec le taux marginal supérieur de l’impôt sur le revenu (« l’Etat prend la moitié de mon revenu »). En fait, l’impôt sur le revenu n’est pas imposé sur l’ensemble du salaire, mais sur le salaire net, c’est-à-dire une fois les cotisations sociales déduites. Le barème de cet impôt est progressif, c’est-à-dire que la part du revenu taxée croît avec le revenu.

La CSG et la CRDS sont des impôts sur le revenu mais qui sont affectés à la protection sociale. Ils ne sont pas progressifs, mais proportionnels au revenu brut.
Le barème des cotisations sociales est plutôt complexe car il existe de multiples cotisations sociales. Certaines ne sont pas liées au montant prélevé (cotisations maladie, invalidité, cotisations famille ou logement) et sont donc plus proches d’une imposition classique. D’autres (comme les cotisations retraite et chômage) vont donner droit à des prestations proportionnelles (selon une formule plus ou moins complexe) et correspondent à une assurance des risques de chômage et de vieillesse.

L’autre complexité du barème des cotisations sociales vient des jeux des plafonds. Les cotisations sociales sont plafonnées, c’est-à-dire que jusqu’au plafond, une cotisation sociales est calculée, puis les revenus au-dessus de ce plafond ne le sont pas. La majeure partie des cotisations sont imposées sous le plafond de la sécurité sociale. Par exemple, en 2007 les cotisations retraite du régime général se montent à 16,65 % du salaire brut jusqu’au plafond, puis à 1,7 % du salaire brut au-dessus de ce plafond. D’autres cotisations donnent lieu à des prélèvements jusqu’à 3 plafonds (chômage) et certaines jusqu’à 8 plafonds (régimes de retraite complémentaires). Ci-dessous le barème qui s’applique aux salaires en-dessous du plafond pour 2006.


Les cotisations sociales sont définies en fonction du salaire brut, qui est la référence légale du salaire, mais pas sa définition économique (je vous renvoie au post de Julien). La définition économique du salaire correspond à l’ensemble du salaire brut augmenté des cotisations sociales dites employeurs, c’est-à-dire au montant versé par l’employeur en échange du travail du salarié. Par exemple, au 1er janvier 2007, le plafond de la sécurité sociale (qui sert de référence pour de nombreuses cotisations sociales) était de 2682 Euros mensuel. Un employeur offrant ce salaire à un employé devra en fait débourser 41,48% de plus soit 3794 Euros mensuel. A l’inverse l’employé ne va pas percevoir 2682 Euros, mais un salaire net des cotisations sociales des employés (soit 13,70% du brut) et net de la CSG et de la CRDS (7,78% du brut) qui sont des impôts sur le revenu prélevés à la source, soit au total 2106 Euros. C’est ce montant net qu’il va ensuite devoir déclarer sur sa feuille d’impôt.
On peut résumer tout ce charabia dans le tableau ci-dessous pour notre salarié payé au niveau du plafond de la Sécurité sociale.


II/ Poids des différents prélèvements

Pour pouvoir mesurer correctement le poids de chaque composante des prélèvements obligatoires, il est nécessaire de les exprimer en fonction du revenu global du salarié, soit son salaire super-brut. Reprenons alors le cas de notre salarié payé au niveau du plafond de la sécurité sociale. Il gagne un salaire super-brut de 3794 Euros et après déductions des cotisations sociales, reçoit un chèque de 2106 Euros, soit un taux de prélèvement moyen de 44,5 % de son salaire super-brut. Il ne s’agit pas bien sûr uniquement de prélèvements sans contrepartie : il va pouvoir bénéficier à l’âge de départ en retraite d’une pension proportionnelle à ses cotisations retraite (nous y reviendrons un autre jour), d’une allocation chômage proportionnelle à ses revenus (nous avons déjà évoqué ici ce cas). Pour l’heure notre salarié gaulois doit encore payer l’impôt sur le revenu. Il ne déclare pas son revenu de 3794 Euros mais son revenu net de 2106 Euros. Si on utilise le barème de l’impôt 2007 sur les revenus de 2006 et que l’on suppose que notre gaulois est célibataire et sans enfant, il devra envoyer au fisc un chèque de 1924 Euros pour l’année, soit un prélèvement mensuel de 160 Euros. Son revenu net d’impôt est alors de 1946 Euros, soit un taux net de prélèvement obligatoire de 47,4% se décomposant de 44,5% de cotisations sociales et de 2,9% d’impôt sur le revenu (toujours en fonction de son salaire super-brut).

Les cotisations sociales, qui n’apparaissent pas sur la feuille d’impôt mais sur la feuille de paie sont les prélèvements les plus importants des prélèvements obligatoires français, mais ils sont à peine connus des salariés français. Rien d’étonnant à ce qu’ils aient eu tendance à augmenter massivement sans trop de peine pour financer la protection sociale. A l’inverse l’impôt sur le revenu, très visible, suscite des diatribes enflammées.

Maintenant que le fonctionnement du système est clarifié, il est possible de calculer quelle est la part des différents prélèvements payés par les salariés pour différents niveaux de salaire. Le graphique ci-dessous représente le pourcentage des prélèvements obligatoires (cotisations sociales, impôt sur le revenu, CSG-CRDS) en fonction du salaire super-brut. L’axe des abscisses est par contre le salaire brut mensuel afin de faciliter la lecture. Dans ce calcul les baisses ciblées des charges patronales ne sont pas incluses.


Les cotisations sociales sont un prélèvement régressif (dont le taux marginal est décroissant en fonction du salaire), les prélèvements sociaux CSG-CRDS sont des prélèvements proportionnels (dont les taux marginaux sont constants) et l’impôt sur le revenu est un prélèvement progressif (avec un taux marginal croissant avec le salaire). Le fait que les cotisations sociales soient prélevées de façon régressive ne signifie pas forcément qu’elles sont en soi régressives puisque la protection sociale n’est pas proportionnelle aux cotisations (sauf pour les retraites). Mais plutôt que discuter des mérites redistributifs de notre système de prélèvement fiscalo-social (fiscal et social), regardons plutôt les effets d’une telle structure.

III/ Un système incompréhensible aux effets pervers

La structure des prélèvements obligatoires en France est foncièrement incompréhensible aux citoyens français. Elle est complexe sans raison valable et a de nombreux effets pervers. J’en vois au moins trois :
1/ La distinction entre cotisations sociales et employeurs induit en erreur les salariés en leur faisant croire qu’ils ne paient pas le coût de leur protection sociale. Ils ne peuvent donc pas prendre des bonnes décisions sur le niveau de protection sociale qu’ils désirent vraiment puisque l’arbitrage entre le coût et les bénéfices n’est pas clairement établi. A ce titre la proposition d’Overzelus de supprimer cette distinction permet d’aligner l’incidence fiscale légale sur l’incidence fiscale réelle. Cela a un avantage pédagogique au cas où l’incidence fiscale n’était pas comprise par les salariés ou les syndicats.
2/ Ensuite le fait d’exprimer des taux de prélèvement en fonction de base qui varient (salaire brut, salaire net) accroît la complexité d’un système qui n’en a pas besoin. En supprimant la distinction cotisations salariés /employeurs, il devient possible d’exprimer tous les prélèvements en fonction du coût du travail et donc de clarifier la discussion sur le niveau de redistribution et sur le niveau des prélèvements obligatoires. Si souvent les salariés confondent le taux marginal supérieur d’impôt sur le revenu avec le taux moyen payé, ils ignorent largement combien de cotisations sociales (salarié/employeur) ils paient en réalité. Il n’est pas rare de voir des gouvernements promettre des baisses d’impôt (sur le revenu) pendant qu’ils laissent augmenter les prélèvements moins visibles (les cotisations sociales).
3/ La distinction cotisations salarié/employeur donne ainsi une incitation fiscale particulièrement peu bienvenue à l’augmentation des cotisations sociales : toute augmentation de salaire qui a lieu par l’augmentation des cotisations patronales est non imposée à l’impôt sur le revenu (par exemple augmenter les cotisations patronales retraite est une façon d’augmenter les salaires super-brut en échappant à l’impôt sur le revenu).

On peut juger que le système socialo-fiscal français est trop/pas assez redistributif, mais cela ne devrait pas empêcher de considérer qu’il est d’abord extrêmement illisible. Cette illisibilité pose à mon sens un problème démocratique. Si les électeurs (ou les salariés) ne peuvent pas facilement comprendre quels sont les montants d’impôt ou de contribution qu’ils font, alors il ne faut pas s’étonner que la démagogie nourrisse le débat politique. L’ exigence de transparence est une condition du bon déroulement du débat démocratique. L’article 14 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyens, rédigés par les descendants de nos gaulois, garde toute sa modernité : « Les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. »

J’espère que tout le monde est encore avec moi… il est temps d’aller manger une petite fondue !

_Antoine_

_Antoine_

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Qui paie les impôts?

L'incidence fiscale (= qui paie réellement les impôts) figure en bonne place sur le podium des concepts économiques les moins bien compris par les hommes politiques, les journalistes, les juristes, voire par certains économistes plus ou moins autoproclamés. Il y a quelques mois de cela, Markss de Libertés réelles avait rédigé un très bon post qui reprenait le cours d’économie de base à ce sujet. La répétition étant la meilleure des pédagogies, nous avons souhaité nous joindre au choeur des autres économistes gaulois pour combattre une méconnaissance aux conséquences dévastatrices pour la qualité du débat public ! Ne pas comprendre l’incidence fiscale, c'est se condamner à passer totalement à côté des enjeux de la TVA sociale, des déductions d’intérêts d'emprunt immobilier, des baisses ciblées de cotisations sociales… et plus généralement de tout ce qui touche à la fiscalité ! Nous continuerons à taper jusqu’à que cela rentre dans la tête des Gaulois!

A première vue, le titre de ce post (« Qui paie les impôts ? ») paraît bien naïf. Pour beaucoup en effet, la réponse à une telle question frise la lapalissade : le consommateur paie les impôts sur la consommation, les ménages paient l’impôt sur le revenu, les sociétés paient l’impôt sur les sociétés, les salariés paient les cotisations salariales et les patrons les cotisations patronales ! Voilà encore un bel exemple de la parfaite inutilité des économistes qui pensent avoir réinventé le fil à couper le beurre pour nous expliquer des évidences !

Vraiment ? Prenons un exemple très simple : les cotisations salariales. Légalement, elles sont payées par les salariés. Mais imaginons qu’à chaque augmentation de cotisations, les salariés parviennent au cours des négociations salariales à obtenir des augmentations de salaire. Qui finira alors par payer ces cotisations salariales ? Réponse : l’employeur. Prenons l’exemple inverse avec les cotisations patronales : si lorsque les cotisations sont augmentées, les salaires nets sont réduits, qui paie en réalité ces cotisations patronales ? Réponse : les salariés. Ce que les économistes appellent l’incidence fiscale, c’est l'analyse de la répartition de la charge d'un impôt, autrement dit : qui paie vraiment telle ou telle taxe? Et cette réalité ne dépend pas du nom de l’impôt ou de son détail juridique. Elle ne dépend que trois éléments : l’offre, la demande et le niveau de concurrence. Trois concepts que les économistes passent leur temps à étudier.

Pour être sûr de bien comprendre, prenons un contre-exemple cité par Greg Mankiw : il y a quelques mois, le gouverneur de l’Illinois a décidé d’introduire une cotisation patronale pour financer des dépenses de santé (une très bonne politique en soi) mais, pour être sûr que les cotisations seraient bien payées par les employeurs, il a fait figurer dans la loi la disposition suivante : « les cotisations patronales ne peuvent être déduites du salaire net ou des autres avantages des salariés ». Est-ce qu’une telle loi a des chances d’atteindre son but ? Vraisemblablement pas. Car ce qui compte, ce n’est pas la loi, mais bien la négociation des salaires entre employés et salariés. Sans ces cotisations sociales nouvelles, les employés et les employeurs auraient pu s’accorder sur une augmentation de salaire plus importante. Pour déterminer qui paie réellement l’impôt, il faut pouvoir comparer la situation qui prévaut en présence de l'impôt à un contrefactuel fictif (« quel aurait été le salaire brut sans impôt ? ») et celui-ci dépend du pouvoir de négociation des employés et des employeurs en matière de fixation du niveau du salaire ou, pour utiliser le jargon des économistes, de « l’élasticité de la demande et de l’offre de travail ». A ce titre, la distinction administrative entre cotisations patronales et cotisations salariales n’a aucun fondement économique (l’effet peut être différent à court ou moyen terme). Selon l’offre, la demande ou le degré de concurrence, ce seront les salariés ou les employeurs qui paieront les cotisations patronales et salariales. Le nom de l’impôt n’y changera rien, pas plus que la répartition légale entre cotisations salariales et patronales ! Pour citer Paul Krugman « aucune politique ne peut aller à l’encontre de la loi de l’offre et de la demande ». Cela ne signifie nullement que la politique soit par nature impuissante, mais qu'on ne peut rédiger des lois efficaces en ignorant les principes économiques.

Reprenons. Le premier concept fondamental de l’incidence fiscale est que celui qui paie légalement une taxe n’est pratiquement jamais celui qui la paie réellement. Les erreurs de raisonnement associées à la méconnaissance de cette règle sont innombrables.

On ignore ainsi souvent que les entreprises ne paient pas en général l’impôt sur les sociétés : la charge de cette impôt est transmise à ceux qui possèdent ces entreprises (les actionnaires), à ceux qui travaillent pour elles (les salariés, sous la forme de diminutions de salaires) ou encore à ceux qui achètent les produits de ces entreprises (les consommateurs, sous la forme d'augmentations de prix).

Un autre exemple est celui de l’impôt sur le revenu. Il est essentiellement payé par les ménages car ceux-ci ont peu de moyens pour transférer cet impôt sur d’autres groupes de l’économie (seuls les salariés dont les qualifications sont extrêmement rares – chanteurs, footballeurs, traders, etc. – peuvent annuler en partie une augmentation de leurs impôts en obtenant un accroissement de leur rémunération). Mais même à ce niveau très simple, certains indices révèlent que l’impôt sur le revenu n'est pas acquitté uniquement par les ménages. Par exemple, le fait que les banques proposent des comptes d’épargne fiscalisés avec un taux d’intérêt brut plus élevé que celui des comptes d’épargne défiscalisés est un signe qu’une partie de l’impôt (ou plutôt de la déduction d’impôt) est reporté sur (capturé par) les banques.

De manière encore plus flagrante, les différences de prix pratiquées entre les tarifs déclarés et les tarifs "au noir" des entrepreneurs en bâtiment indiquent qu'une partie des impôts nominalement payés par les entrepreneurs sont transférés sur le consommateur lorsqu'il choisit de déclarer les travaux qu'il souhaite effectuer.

Dès lors, comment savoir qui paie in fine l'impôt ? C’est là la deuxième règle de l’incidence fiscale : finira par payer la taxe celui qui ne peut la faire porter sur d’autres acteurs de l’économie. Dans le jargon des économistes, c’est le côté « le plus inélastique du marché » qui paie l’impôt.

Prenons des exemples simples. Imaginons qu'un impôt sur les canettes de Coca-Cola soit instauré. Les consommateurs pourront alors choisir de boire du Pepsi qui n’est pas taxé. Si Coca continue à vendre sa canette au même prix qu’avant (hors taxe), personne ne va acheter du Coca (sauf les fans de la marque qui sont prêts à payer du Coca plus cher que payer moins cher du Pepsi). S'il y a beaucoup de consommateurs prêts à changer pour Pepsi, on dira que la demande est élastique (sensible au prix). Dans ce cas, qui paiera la taxe sur le Coca? Réponse : le producteur de Coca, à moins de perdre une bonne partie de ses clients.

Imaginons maintenant qu'on augmente brutalement le taux de taxation de tous les produits de consommation : les consommateurs auraient-ils les moyens de ne pas payer entièrement cette augmentation ? Il ne pourraient y parvenir qu'en réduisant leur consommation pour accroître leur épargne, mais comme l'épargne n'est que de la consommation différée, cette stratégie ne changerait rien à l'affaire : ils finiraient quand même par régler l'addition. La demande de consommation étant peu élastique au niveau général des prix, on considère généralement que la TVA est payée en grande partie par les consommateurs (pas totalement car l'incidence fiscale de la TVA dépend également du niveau de concurrence sur le marché des biens et services, un aspect sur lesquel nous reviendrons dans un prochain post).

L'analyse économique de l'incidence fiscale produit donc des résultats pour le moins contre-intuitifs : les entreprises ne paient pas l’impôt sur les sociétés, il n'existe aucune différence entre cotisations patronales ou salariales, la TVA est en général payée par les consommateurs bien qu'elle soit formellement acquittée par les entreprises, etc. Le point fondamental est que l’effet distributif des impôts dépend de façon essentielle de l’incidence fiscale. Des impôts perçus par le public comme redistributifs (cotisations patronales) peuvent être antiredistributifs en réalité. Et quoi de plus agaçant pour un économiste que d’entendre des partis politiques, des syndicats ou même des universitaires se déclarer au nom de la justice sociale favorables à des dispositions fiscales dont l'analyse économique révèle qu'elle pèse en réalité sur les plus pauvres ! Pour connaître l’impact de chaque impôt, il faut connaître la sensibilité des prix à la demande et à l’offre, le degré de concurrence sur différents marchés. Des études empiriques sérieuses sont donc nécessaires. Nous nous intéresserons aux différents impôts pour voir de quelle manière les mécanismes discutés dans ce post peuvent orienter des propositions de réforme de la fiscalité française. Gabrielle a déjà évoqué la déduction des emprunts immobiliers. Clément prépare une analyse gauloise de la TVA sociale… ainsi que les autres politiques à venir de nos chefs gaulois pas toujours très bien inspirés...

Et par pitié, FAITES TAIRE LE BARDE ATTALIX !

_Antoine_

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Retour vers le futur : Autisme économie revisited

Dans Le 18 Brumaire de Louis-Napoléon Bonaparte, Marx écrivait que « l’histoire se répète toujours deux fois. La première comme une tragédie, la seconde comme une farce ». Ces derniers jours ont vu paraître une pétition de jeunes étudiants en économie, évoquée par Etienne Wasmer (à gauche sur la photo), discutée par Mathieu P. (à droite sur la photo), exaspérant SM et suscitant une belle et longue lettre d'Alexandre Delaigue. Cette pétition reprend les termes d’un débat très vif ayant eu lieu il y a 7 ans, au même endroit, dans les murs de la future Ecole d’Economie de Paris, entre jeunes étudiants et professeurs. C’était une époque, que nos jeunes lecteurs n’ont pas connue, où les auteurs d’Econoclaste bataillaient pour se distinguer des Econoclastes (le blog n’existait pas encore) et enrageaient d’être pris pour ceux là…
Il se trouve que l’auteur de ces lignes avait participé à l’époque à ce « mouvement », baptisé « Autisme-économie », qui dénonçait pêle-mêle l’enseignement abstrait de la science économique, son manque de pluralisme et l’absence de relation à la vie économique réelle. Ce post vous propose un petit retour en arrière sur les causes de cette réaction épidermique des étudiants en économie, les raisons pour lesquelles je me suis détaché de cette contestation et les leçons que j'en tire, pour les étudiants comme pour les professeurs.

I/ Souvenirs, souvenirs....

Nous sommes en l’an 2000 après J.-C. et toute la Gaule se croit occupée par la pensée néoclassique néolibérale. Un petit village d’irréductibles normaliens, troublés par l’enseignement qu’ils reçoivent, décide de faire part publiquement de son scepticisme sur l'enseignement de cette discipline, la science économique. Ils rédigent une pétition, la font publier dans la presse et boum, un débat national est suscité. Les professeurs s’inquiètent, le gouvernement mandate une commission, un rapport est rédigé (voir par exemple le compte-rendu d'E. Wasmer ici)… A l’époque, le jeune provincial que j’étais (que je suis encore d’ailleurs), était fasciné par cette ambiance parisienne : on discute un jour à midi de nos cours, de l’économie telle qu’elle est enseignée, et deux jours plus tard, Le Monde accepte de publier nos réflexions et les hautes sphères de l’Etat de s’en inquiéter. Il y avait pour moi un parfum balzacien de « à nous deux Paris », qui était particulièrement excitant. Ce que nos professeurs de l’époque n’avaient peut-être pas saisi, c’est l’état d’excitation intellectuelle que ce mouvement avait suscité : des réunions, des conférences, des discussions à n’en plus finir sur ce qu’était la science économique, sur ce qu’elle pourrait être, sur ses présupposés, ses méthodes, la manière dont elle était enseignée…

Il ne s’agissait pas cependant uniquement d’un débat intellectuel : c’était également un engagement dans un mouvement à caractère politique, avec toutes les ambiguïtés que cela comporte : des motivations diverses avaient rassemblé un petit groupe d’étudiants autour d’un texte commun, avant que la contestation ne prenne de l’ampleur et que sa nature ne change au point de me mettre complètement en porte-à-faux avec elle. Quelles étaient à l’époque les motivations des participants ?

II/ Les motivations

Parmi les tous premiers signataires de la pétition, je me suis aperçu assez vite que les motivations des uns et des autres étaient très hétérogènes. J'en distinguerais quatre, se recoupant plus ou moins, et dont l’importance respective a varié au cours de l’évolution du mouvement. Pour une vision alternative de la part d’un des membres actifs du mouvement, voir ici.

1/ Une critique de l’enseignement des sciences économiques

C’était la raison profonde de la contestation : nous avions l’impression de ne pas apprendre grand-chose pendant les cours d’économie, qui semblaient à des années-lumière de l’économie réelle. Pendant un cours d’un semestre de macroéconomie, pas une seule référence au PIB, à l’inflation, à la balance commerciale. Une anecdote que je raconte souvent est celle d’un professeur, se retournant au milieu de son cours (par ailleurs brillant) et, l’air visiblement gêné, s’excuse d’interrompre la description de son équation 73-b pour faire une remarque sur l’actualité : « c’est intéressant, la trappe à liquidité, c’est proche de la situation japonaise ! » et d’enchaîner assez vite sur l’équation 73-c pour ne pas tomber dans le vulgaire… la construction du cursus d’économie engendrait aussi un certain scepticisme : micro, macro, micro II, macro II, micro III, macro III (ce qui inspira du reste le titre d’une des feuilles du mouvement : « Micro, Macro, Mes crocs »). L’impression générale était celle d’une construction intellectuelle brillante, mais dont la finalité n’apparaissait pas clairement : pas une seule fois la question du chômage n’était évoquée en cours, pas plus que les marchés financiers, le rôle des administrations, des entreprises, etc. Quel était donc l’objectif de ces enseignements ? La Sorbonne avait-elle de nouveau cédé à ses vieux démons, dénoncés en son temps par Rabelais qui raillait les doctes savants discutant du sexe des anges ?

Cette insatisfaction nourrie par les défauts inhérents à l’enseignement de l’économie à l’université résulte de la conjonction de plusieurs facteurs. Le premier est le privilège donné dans l’enseignement français à la théorie, avec pour corolaire un mépris souverain pour tout ce qui touche aux applications (sous-entendu, de second rang, pas pour les Brahmanes). Cette vision de la science économique conduit à dédaigner toute approche empirique, tout travail sur les données et érige en modèle les mathématiques comme discipline reine vers laquelle l’économie devrait tendre : théorèmes, démonstrations, lemmes, scolies… Le second facteur explicatif est la situation dégradée des universités françaises et le contraste qu’elles offrent avec le milieu des classes préparatoires et des Grandes écoles. La contestation était en partie celle de jeunes normaliens, passés par un système ultra-sélectif et qui se retrouvaient soudain confrontés à l’ampleur de la paupérisation des universités françaises. L’état de démotivation des enseignants, le manque d’incitation à s’investir dans l’enseignement, considéré le plus souvent comme une corvée nécessaire dans la carrière d’un enseignant-chercheur, combinés à l’absence d’évaluation par les étudiants produisaient un enseignement souvent de piètre qualité. Le succès de la pétition s’explique aussi par un troisième facteur : l’écart entre les objectifs que se fixe l’université (former des chercheurs) et les attentes de la majorité des étudiants (obtenir une formation pour trouver un emploi qualifié et bien payé). Les étudiants qui choisissent la filière économie le font souvent parce elle est un gage de sérieux sur un CV, mais très peu sont intéressés par la recherche en tant que telle. Ils subissent pour la plupart sans broncher le cursus économique, avec l’espoir d’atteindre le DESS ou ils pourront enfin apprendre quelque chose de concret. A l’inverse, la majorité des enseignants ne vise qu’à former le 1% des étudiants qui se destinent à la recherche. Les cours de licence sont donc souvent formatés pour cette minorité. D’une façon assez paradoxale, le succès de la pétition parmi les étudiants s'explique pour des raisons diamétralement opposées à celles des signataires issus des Grandes écoles .

2/ Le rôle des mathématiques

L’impression que j’avais à l’époque en signant la pétition, c’était que les mathématiques fonctionnaient avant tout comme un instrument de sélection au sein des cursus universitaires d’économie, mais qu’elles n’étaient pas utilisées comme un outil au service de la compréhension des mécanismes économiques. Bien des fois, j’avais le sentiment que sans avoir RIEN compris à l’économie, je pouvais obtenir une bonne note en dérivant correctement telle fonction ou en inversant telle matrice sans me planter. Néanmoins, d’autres étudiants qui avaient rallié le mouvement se sont mis à défendre l’idée qu’il fallait s’opposer par principe à l’usage des mathématiques en économie et leur préférer la dissertation et l’analyse littéraire. Ce n’était le cas d’aucun des rédacteurs de la pétition d’origine. Ce que nous souhaitions en dénonçant le rôle excessif des mathématiques dans l’enseignement de l’économie, c’était rappeler que l’usage des mathématiques ne dispense pas de comprendre le mécanisme économique que le modèle est censé décrire. Je dois avouer que j’ai mis des années avant de comprendre une grande partie des intuitions que j’aurais aimé qu’on m’explique lors de ces premiers cours. Le mouvement ayant acquis une certaine autonomie, j’ai commencé à ne plus me sentir en phase avec lui lorsque la presse a repris la pétition en la présentant comme une opposition pure et simple à l’usage des mathématiques en économie : dès la publication de cet article dans Le Monde, le message auquel je souscrivais était déjà dévoyé.

3/ Questions épistémologiques

Plus profondément, ce qui nous tracassait dans la façon dont on nous présentait la science économique, c’était l’usage plus ou moins rigoureux de la modélisation, indépendamment du débat portant sur l’usage des mathématiques dans l’enseignement. Ce que nous avions retenu de nos cours, c’était que l’économiste rédigeait des modèles, avec un certain nombre d’hypothèses, et finissait par une conclusion de politique économique. Ce qui nous frappait dans ce type de démarche, c’était son caractère éminemment non scientifique : on change les hypothèses, on obtient d’autres résultats, donc d’autres politiques. Aujourd’hui, alors que je suis plus que jamais conscient de l’intérêt de la modélisation, je reste très critique vis-à-vis d’un certain mésusage de celle-ci : sans test empirique sérieux, sans une compréhension des mécanismes institutionnels, elle manque souvent de pertinence. A l’époque, moins convaincu par la démarche, je me demandais si la science économique n’était pas un simple déguisement destiné à donner du crédit à une idéologie particulière.

4/ Pluralisme et place de l’idéologie

Ce que j’entendais par le dernier paragraphe de la pétition d’origine, c’était justement le refus de se limiter à une seule explication, à un seul modèle : si il y a plusieurs modèles concurrents, alors il faut essayer de comprendre pourquoi ils donnent des conclusions différentes et voir si on peut les confronter, les tester.

Mais pour nombre des participants au mouvement, il s’agissait en fait d’une réaction idéologique : les conclusions de la science économique apparaissaient en France proche de l’idéologie libérale, donc ces étudiants souhaitaient qu’on leur enseigne d’autres idéologies concurrentes. Ce n’était pas mon cas et c’est ce qui m’a finalement poussé à me retirer de cette contestation : ce que je critiquais, c’était justement l’approche idéologique, non scientifique, de l’enseignement. Remplacer une idéologie par une autre n’avait à mes yeux aucun sens.

III/ La dérive idéologique et le choix de la recherche

A partir de là, le mouvement a dérivé vers une contestation idéologique, plus ou moins marquée à l’extrême gauche : si la science économique ne visait qu’à remettre en question les fondements de la lutte anticapitaliste, antilibérale et antifasciste, alors il fallait saper les fondements-mêmes de cette discipline. Très vite, dans les réunions du mouvement, j’ai pu entendre des réflexes sectaires du type « eux et nous » ou « t’es dans quel camp ? ». J’ai fait là mon premier apprentissage du sectarisme d’extrême gauche : « si tu n’es pas d’accord avec moi, t’es un facho ». Il n’était plus question de discuter de méthode, d’épistémologie ou d’enseignement, mais de lutte à mener contre un ennemi puissant, ayant infiltré tous les pouvoirs.

Le Bréviaire des idées reçues en économie, ouvrage publié au Seuil par une partie des étudiants du mouvement, et qui a été un formidable succès de librairie, n’est guère autre chose qu’une succession de petits essais présentant des idées reçues d’un autre type que celles que l’ouvrage prétend dénoncer. Ayant de nombreux amis parmi les auteurs, je ne voudrais pas les blesser, mais je ne peux pas m’empêcher de penser que l’ouvrage se situe aux antipodes d’une démarche honnête et de qualité. Les principes de base de l’économie ne sont pas critiqués, ils ne sont tout simplement pas compris. Un chapitre qui discute des charges patronales n’a visiblement pas saisi l’incidence fiscale (contrairement aux plus jeunes générations), un chapitre sur les retraites par répartition confond mode de financement, redistribution et caractère public ou privé du système. Ironie de l’histoire, le chapitre sur la protection des salariés et les coûts de licenciement se retrouve remis en cause par les recherches de l’auteur-même de ce chapitre, aujourd’hui maître de conférences à l’Université de Chicago. Les analyses empiriques sont totalement absentes et aucun mécanisme économique n’est mis en avant : il y a beaucoup de préjugés, beaucoup de réponses et fort peu de questions.

Après avoir définitivement quitté l’aventure, j’ai longuement hésité à continuer à faire de l’économie. Ni les uns ni les autres ne m’avaient convaincus et j’ai commencé à regretter de n’avoir pas choisi de m’être orienté plus tôt vers les sciences « dures ». Pour autant, je n’arrivais pas à me convaincre que la voie de l’économie était sans issue. J’ai donc continué le cursus en DEA et là, avec l’aide de professeurs extrêmement stimulants, j’ai commencé à comprendre quelque chose et à percevoir la richesse de la discipline. Le véritable tournant intellectuel n’est pourtant pas venu en France, mais aux Etats-Unis ou j’étais parti pour un séjour d’un an. C’est là-bas que j’ai entrevu ce que pouvaient être des cours de qualité, une démarche scientifique sans a priori, la critique féroce des hypothèses utilisées et un recours systématique à l’analyse empirique. Pour donner une idée aux jeunes générations, jusqu’en DEA, je n’avais jamais utilisé réellement un logiciel d’économétrie ! J’ai eu l’impression d’apprendre en un an davantage qu’au cours des trois années passées précédemment en France.

De retour à Paris pour une thèse, je n’ai eu de cesse de me féliciter d’avoir choisi la voie de la recherche. J’ai tous les jours l’impression de comprendre des choses fondamentales de la vie économique, alors que nombre de mes concitoyens semble passer à côté (y compris des ministres, des journalistes et tout un tas d’experts) et j’ai le sentiment d’avoir acquis des compétences en termes d’analyse quantitative que mes camarades qui ont choisi la voie de la haute administration ne pourront jamais rattraper. Le plaisir de faire un métier utile, honnêtement, où la recherche de la vérité n’est pas tributaire des idéologies des uns et des autres reste pour moi le principe fondamental de mon choix pour le métier de chercheur. Je ne le regrette pas une minute, malgré le caractère peu attractif des perspectives de carrières en France.

IV/ L’économie et son enseignement

Quelles leçons peut-on tirer de ces contestations périodiques de l’enseignement des sciences économiques ? J’en retiens essentiellement trois :
1/ L’université française a besoin d’une réforme profonde qui vise à clarifier sa finalité : recherche ou formation pour des emplois qualifiés. Les professeurs doivent recevoir des incitations à faire des cours de qualité, qui répondent aux attentes de leur public. Ils doivent être évalués. Des moyens supplémentaires doivent être débloqués pour financer un minimum d’équipements indispensables à la production d’un enseignement de qualité : salles informatiques, logiciels économétriques disponibles, site web systématique…
2/ L’économie doit être enseignée comme une discipline appliquée : cela impose plus de travail pour les enseignants mais c’est indispensable.
3/ Un travail de fond doit être entrepris par les économistes pour convaincre que la discipline n’est pas affaire d’idéologie. A ce titre, la démarche d’Ecopublix, qui milite pour le développement d’une culture de l’évaluation des politiques publiques, correspond à une défense de la légitimité de la discipline. A l’inverse, les prises de position militantes de nos aînés pendant la campagne présidentielle me paraissent totalement contre-productives et finalement néfastes pour la crédibilité de la recherche. Selon moi, les économistes n'ont pas à utiliser leur expertise pour leurs propres préférences politiques. La science économique ne dit pas pour qui il faut voter, mais donne des indications sur les politiques publiques à mettre en place pour atteindre tel ou tel objectif. Le role des économistes est d'aider leurs concitoyens à faire un choix informé, pas d'être les nouveaux philosophes-rois. Ils doivent se contenter d’essayer de se mettre d’accord sur des faits et des causalités. En suivant cette voie, je pense qu'ils seront aussi plus écoutés. L’objectif de la politique économique appartient aux citoyens, pas aux scientifiques. Toute entorse à cette position d'honneteté scientifique est susceptible de renforcer ceux qui croient que l'économie n'est qu'idéologie.

Enfin, il serait temps qu’on pense aux effets néfastes du système des Grandes Écoles : on produit de jeunes arrogants de 20 ans qui croient avoir tout compris et passent leur temps à se regarder le nombril. Peu disposés à se remettre en question, peu disposés à douter, au seul motif qu’ils ont ingurgités des connaissances prémâchées en quantité astronomique, ils ont du mal à reconnaître qu’il leur arrive parfois de faire fausse route…

_Antoine_

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Evaluation des politiques publiques (6/7): chez les Bretons

Le lecteur de ce blog est sûrement lassé par l’apologie de l’évaluation des politiques publiques que nous menons tambour battant depuis la naissance d'Ecopublix (épidose 1, épidose 2, épisode 3, épisode 4, épisode 5). Mais tant pis : nous avons décidé de continuer le matraquage (Etienne Wasmer semble nous y encourager). Après le panorama du système français actuel, vient le temps des exemples étrangers. Aujourd’hui, voici le cas du pays du sanglier bouilli à sauce à la menthe et de la cervoise tiède.

L’histoire de l’évaluation des politiques publiques en Grande-Bretagne est relativement récente. Même si des institutions indépendantes existent depuis longtemps pour proposer une expertise économique indépendante, 1997 a été un tournant dans la façon d’aborder l’évaluation des politiques économiques. L’équipe menée par Tony Blair et Gordon Brown a mis en place plusieurs dispositions visant à l’évaluation systématique et indépendante de leurs politiques (la LOLF avec 10 ans d’avance). Pour résumer rapidement, chaque ministère dispose d’un budget conséquent pour évaluer les nouvelles réformes. Des institutions académiques, mi-centre de recherche, mi-think-tank sont mis en concurrence pour proposer des études sur les réformes, plusieurs sont choisis afin de confronter les résultats. Le ministère doit participer avec ces institutions de recherche à la démarche d’évaluation : la réforme est mise en oeuvre de façon progressive avec des expériences d’une à deux ans sur des localités tirées au hasard afin d’évaluer son effet de façon convaincante (des groupes test et de contrôle peuvent être utilisés par les chercheurs et la littérature empirique sur les expériences naturelles peut être mise à profit), les données sont collectées avant la mise en place de la réforme et longtemps après afin d'en tirer tous les enseignements.

Prenons l'exemple de la mise en place des réformes des politiques de l’emploi, les New deal. Le New Deal for Young People (NDYP), par exemple, visait à aider les jeunes de moins de 25 ans au chômage à retrouver rapidement un emploi. En octobre 1997, juste après l’élection de Blair, des « pilots » sont lancés dans certaines municipalités, les chercheurs invités à estimer les effets sur l’emploi, le chômage, la durée et la qualité des emplois retrouvés. Le fait de choisir de façon aléatoire des groupes tests et des groupes de contrôle rend le travail des chercheurs plus facile et, surtout, leurs résultats plus convainquants. La réforme consiste à obliger tous les jeunes de moins de 25 ans au chômage depuis plus de 6 mois à suivre un encadrement intensif pendant 4 mois pour retrouver un emploi (non subventionné). En cas de manquement à ce programme, les allocations chômage sont suspendues. Si au bout de 4 mois, le jeune n’a pas réussi à trouver un emploi, plusieurs options lui sont proposées : emploi subventionné ou formation. Les études sur ce programme ont été légion (les données ont été rendues disponibles à tous les chercheurs) et l’image des différents effets de cette réforme s’est progressivement précisée dans un consensus académique : le New Deal for Young People a été un succès pour faire revenir à l’emploi les jeunes chômeurs anglais, la première phase de conseil de 4 mois a permis d’augmenter le taux d’emploi de près de 5 points, la seconde phase a surtout été efficace avec l’option des emplois subventionnés (l’effet des formations étant plus mitigé). Aucun effet de substitution ne semble avoir été détecté. Au vu de ces résultats encourageants, le programme a été étendu à tout le pays en avril 1998 et demeure comme l'un des grands succès du premier gouvernement Blair. Cette démarche de test des réformes a ensuite été systématiquement mise en place pour les réformes du gouvernement travailliste, suscitant l’approbation des économistes anglais qui militaient depuis longtemps en faveur de telles expériences naturelles. Ce qui reste encore difficile pour le gouvernement actuel est de mettre un terme à une réforme si elle s’est avérée inefficace : la démarche d’évaluation implique le courage de reconnaître que l’on s’est trompé…

Le deuxième pilier des politiques publiques anglaises sous le gouvernement Blair a été de favoriser l’émergence de conseils d’experts au pouvoir exécutif. Ainsi, la mise en place du salaire minimum en avril 1999 s’est fait en parallèle de la création de la Low Pay Commission qui décide des augmentations du salaire minimum, avec la reconnaissance implicite qu'une trop forte augmentation du salaire minimum peut avoir des effets négatifs sur l’emploi. Pour éviter les tentations démagogiques de son gouvernement, Brown a visiblement choisi de rendre la décision indépendante du pouvoir politique. La commission a donc commandé des dizaines d’études sur les effets du salaire minimum (évoquées par Eric Maurin dans son blog). Sans cette démarche pragmatique et d’évaluation, ce genre d’études n’aurait jamais vu le jour.

Enfin il reste à apprécier les instituts de recherche et think-tank qui participent au débat économique en proposant leur propre expertise à une presse avide d’analyses rigoureuses. On peut distinguer deux types d’institutions : des think-tanks politiques qui emploient des experts des politiques publiques pour développer des propositions et analyser les propositions concurrentes. Ces think-tank sont liés plus ou moins étroitement aux différents partis politiques britanniques et, même s’ils gardent une certaine indépendance critique, ils n’en défendent pas moins une certaine ligne idéologique (dans le bon sens du terme) : l'Institute for Public Policy Research qui est proche du Labour défend la politique du gouvernement en insistant sur les succès du gouvernement Blair (emploi, baisse de la pauvreté), Center Forum qui est proche des Lib Dem insiste sur les inégalités que n’a pas sur résorber l’actuel gouvernement et Policy Exchange qui est proche des Conservateurs va souligner les atouts du nouveau candidat du parti.

A côté de ce genre de think-tank (beaucoup plus nombreux que les trois cités ici), il existe de nombreux centres de recherche indépendant, liés à des universités, qui font un travail de vulgarisation des résultats de la recherche académique. On peut citer ainsi pèle-mèle le Policy Studies Institute (PSI), le Center Economic Performance (CEP) lié à la célèbre London School for Economics (LSE), ou The Institute for Fiscal Studies (IFS) proche d’University College London (UCL). Ces centres de recherche consacrent l’essentiel de leurs ressources à la recherche académique de haut niveau, mais réalisent aussi des évaluations de grande qualité à la demande des ministères ou des administrations publiques, utilisant ainsi les dernières avancées économétriques ou de traitement statistique des données. A côté de cette activité de recherche académique, ces instituts participent de près au débat public.

L’exemple de l’IFS est à ce titre exemplaire. En plus de son activité de recherche de très haut niveau (en particulier en économétrie ; avec des universitaires reconnus et respectés), l’institut occupe une place de choix dans la vie politique anglaise. Avant la publication du budget du Chancelier, l’IFS publie son propre Green Budget pour détailler les choix du gouvernement, les possibilités de réforme. La publication annuelle de cette analyse est un événement important, suivi par toute la presse et par les partis politiques : l’opposition y cherche des armes, le parti au pouvoir cherche à y trouver de l’inspiration ou une confirmation de ses positions. Chaque programme politique est passé au crible de l’analyse économique, les chercheurs de l’IFS mettant un point d’honneur à présenter une analyse honnête et politiquement indépendante (un chercheur qui part travailler pour un parti doit quitter l’institut et ne peut jamais y retourner). L’institut ne prend jamais position, mais cherche à déterminer le coût et les effets des mesures proposées, en terme d’inégalités, en terme d’emploi, sans hésiter à souligner les incertitudes. Il suit l’actualité et publie des press releases dès qu’une mesure ou proposition apparaît dans le débat public. Les analyses sont simplifiées pour être compréhensible par un public large, les concepts économiques reprécisés à chaque fois. Tout est fait pour faciliter le travail des journalistes et leur permettre d’alimenter leurs colonnes avec des graphiques et des analyses qui ont fait l’objet d’un consensus au sein de la communauté scientifique. Enfin, un véritable travail de communication est réalisé, avec l’organisation de conférences où la presse est invitée, avec l’organisation de débats économiques avec les partis politiques. Les chercheurs reçoivent une formation pour savoir s’exprimer avec les outils audio et télévisuels : la contrainte de s’exprimer dans un temps très court pour expliquer des effets complexes de façon simple exige une véritable préparation. Cette démarche a permis d’établir l’IFS comme un des think-tanks les plus respectés dans le débat économique anglais. En même temps, le souci de vulgarisation est très présent pour les chercheurs de l’IFS : ainsi un outil pour aider à comprendre la distribution des revenus a été mis en place, un outil pour comprendre le fonctionnement du budget a été aussi réalisé il y a quelques années et de façon mensuelle, les informations sur le système fiscalo-social anglais sont actualisées sur le site de l’institut.

Cela contraste singulièrement avec la situation française. Au vu des ressources de qualité dont on dispose en France ici ou là, on se demande vraiment ce qui nous empêche de faire au moins aussi bien que nos voisins Bretons !

_Antoine_

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Evaluation des politiques publiques (5/7) : chez les Gaulois

A la suite des posts d’écopublix sur l’évaluation des politiques publiques (épisode 1, épisode 2, épisode 3, épisode 4), le nouveau gouvernement a décidé de créer un secrétariat à l’évaluation des politiques publiques, attaché au Premier ministre. Comme son rôle n’est pas très clair et alimente la controverse, il m’a semblé utile de faire un petit panorama critique de l’état actuel de l’évaluation des politiques publiques en France.

I/ Les administrations s’auto-évaluent

Un rapport d’information du Sénat en 2004 fait le point sur notre système d’évaluation. Il est très complet et relève bien ses insuffisances. Le but de ce post n’est pas d’en faire un résumé, mais de présenter rapidement les institutions françaises d’évaluation en pointant leurs atouts et leurs faiblesses.

Le système administratif français repose sur une structure pyramidale, centralisée, dont le but est d’appliquer les lois votées par le Parlement. Il s’agit d’une vision fondamentalement juridique de l’administration. Dès lors, l’évaluation des politiques publiques constitue avant tout l’exercice d’un contrôle des politiques. De façon guère étonnante dans ce cadre, ce sont les juristes de la Cour des Comptes qui ont pour vocation à contrôler les dépenses de l’Etat. Néanmoins, la Cour des Comptes ne possède pas les compétences et l’expertise nécessaire pour réaliser de véritables évaluations, consistant à mesurer précisément l’efficacité d’une politique au vu de ses objectifs. Plus profondément, la logique de la Cour est une logique comptable et non une logique d’économiste, c’est-à-dire qui discuterait du rendement de tel ou tel investissement public.

Les centres dédiés à l’évaluation des politiques publiques se concentrent au sein des ministères, sous l’autorité du ministre qui met en place la politique. L’idée est de mettre à la disposition du ministre toute l’expertise nécessaire pour mettre en place la politique la plus efficace. Il ne s’agit pas d’alimenter le contrôle parlementaire ou le débat public via la presse. Cinq institutions, importantes dans le domaine économique méritent d’être ici évoquées :

• La DGTPE, du ministère des Finances, est le centre de l’expertise économique du gouvernement. Ses membres sont essentiellement des administrateurs Insee, avec une solide formation en économie. Ils sont dirigés par des énarques avec l’objectif de servir la volonté politique du ministre.
• L’Insee jouit d’une relative indépendance, sous la condition implicite de ne pas réaliser d’études trop politiques. Son expertise étant reconnue, l’institut de statistique est unique dans le monde pour ne pas se limiter à la production de données, mais aussi à la recherche et donc à l’évaluation des politiques économiques. Cette dernière activité est rendu difficile par sa dépendance vis-à-vis du ministère des Finances.
• La Drees du ministère de la Santé est le centre de recherche des politiques de la santé et des retraites.
• La Dares du ministère du Travail effectue les évaluations des politiques de l’emploi.
• La Dep du ministère de l’Education nationale se concentre sur les politiques éducatives.

II/ Les institutions indépendantes

Contrairement aux pays anglo-saxons et dans une certaine mesure aux pays scandinaves, la France compte très peu d’institutions de recherche en économie capable de réaliser des évaluations de qualité et de communiquer dans le débat public.

« Par ailleurs, d’un point de vue quantitatif, les ressources disponibles pour contribuer aux travaux d’évaluation des politiques publiques restent sous-dimensionnées. Une diffusion insuffisante de la culture de l’évaluation chez un certain nombre de prestataires « naturels » d’évaluation explique, pour beaucoup, cet état de fait. C’est vrai pour des organismes, comme les universités, pour lesquels les études et la recherche restent des activités privilégiées. Mais cette situation existe aussi, à un moindre titre, pour les trop rares « Think tanks » à la française. Elle se combine avec la modestie des moyens de ces derniers, et, parfois, avec une position institutionnelle ambiguë pour limiter le développement de leurs activités d’évaluation. » (extrait du Rapport d’information du Sénat 2004 pp. 35-36)

La situation française combine des universités sous financées en situation de déclin, avec des centres de recherche coupés du débat public et des administrations et une expertise publique qui reste au mieux généraliste et sans compétence spécifique. Le bas niveau du débat économique en France, déploré sur la blogosphère, dans les ministères, ne date pourtant pas d’hier. Le rapport Lenoir-Baudoin Prot de 1979 avait suggéré d’y remédier en constituant d’autres pôles d’expertise économique que ceux de l’Insee et du ministère des finances. Deux nouveaux instituts indépendants avaient été créés : l’Institut de recherche économiques et sociales (IRES) et l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). En outre, le rapport recommandait de renforcer les moyens de Rexeco, ancêtre du COE-Rexecode, l'institut de recherche proche du patronat.

La France dispose ainsi de deux instituts de recherche économiques affiliés l’un aux syndicats et l’autre au patronat.

Ires : Ce centre de recherche est censé servir de lieu d'expertise aux milieux syndicaux afin d’affermir leurs capacités de proposition. Malheureusement, si des chercheurs compétents composent cette institution, l’IRES pâtit lourdement de son affiliation syndicale, qui rend ses analyses suspectes de parti pris idéologique. C’est d’ailleurs souvent le cas : les publications des chercheurs de l’IRES font rarement l’objet d’un consensus scientifique et apparaissent très souvent comme des positions militantes au ton très engagé.

Rexecode : L’institut est financé par fonds privés et est souvent présenté comme le centre de recherche du patronat. De fait, le ton de ses études n'est pas neutre en ce que ces dernières cherchent généralement à mettre en avant les arguments qui vont dans le sens des prises de position du Medef. L’évaluation extrêmement positive des propositions de Nicolas Sarkozy lors de la dernière campagne présidentielle ne fait que renforcer ce sentiment. Et quand celui-ci le cite comme preuve du consensus qui entoure son programme, les économistes ne peuvent que s’énerver.

Au départ la création de ces instituts avait pour but de fournir une expertise aux partenaires sociaux afin de faciliter un dialogue jugé difficile. Globalement, l’expérience fut un échec : le combat militant ayant remplacé l’expertise, l’effet final a été plus négatif avec l’impression donnée aux partenaires sociaux que l’analyse économique n’est qu’affaire d’idéologie et de manipulation des données. C’est probablement l’idée qu’en avaient les instigateurs de ces instituts : face à une recherche marquée à droite, il fallait une recherche marquée à gauche… Du coup, rien d’étonnant à ce que les politiques continuent de classer les chercheurs selon les résultats de leurs études, plutôt à gauche ou plutôt à droite selon qu’ils critiquent l’un ou l’autre camp. Cette situation nourrit la faible qualité du débat économique en France sans faire mentir l'éternelle antienne : « on peut tout faire dire aux données ! »…

A côté de ces instituts, les centres de recherche universitaires sont trop peu développés. L’OFCE constitue à l'heure actuelle l'exemple le plus satisfaisant d’institut économique indépendant et apportant une réelle expertise au débat public. Son lien avec Sciences-po et avec le milieu universitaire (doctorants, conférences scientifiques et publication) est la meilleure garantie d’une indépendance et d’une certaine crédibilité. Son atout le plus direct est de bénéficier de la bonne gestion, professionnelle de Sciences-po : le site web, de bonne facture, est actualisé régulièrement, des liens ont été établis avec des instituts de conjoncture étrangers. Mais il faut reconnaître que l’institut s'est spécialisé dans les questions de conjoncture et de macroéconomie qui laissent de côté toutes les évaluations de politiques économiques qui sortent du cadre de la politique monétaire et budgétaire. Et il ne fait de mystère pour personne que l’OFCE défend plus nettement une vision néo-keynésienne de l’économie (il faut baisser les taux d’intérêt et faire du déficit public) peu propice à l’analyse des politiques microéconomiques (fiscalité, politiques de l’emploi…).

Le CEE : le Centre d’étude de l’emploi est une institution intéressante au sens où son objectif de recherche académique est plus marqué que dans les deux instituts précédents. La recherche y est de bonne qualité mais – et c'est là le revers de la médaille – sa présence dans le débat public est plus que limitée.

le Cepremap : Le Cepremap est un institut de recherche récent, ancien laboratoire du Commissariat au plan recyclé en centre d’expertise à vocation d’évaluation. Les chercheurs qui y travaillent sont d’une grande qualité académique, mais force est de constater que l’interface de l’institut avec le grand public est pour le moins limité (le site web est plus une liste de documents de travail qu’une présentation pédagogique des enjeux des politiques publiques). Pour l’instant, seule la série des opuscule du Cepremap correspond à l’enjeu de communication des travaux des chercheurs.

L'Institut d'Économie Publique (IDEP) : L’IDEP est un institut basé à Marseille, proche par ses membres du GREQAM, le laboratoire d’économie publique d’Aix-Marseille. Son site web est nettement plus dynamique que celui de son équivalent parisien et témoigne de la vitalité de la recherche économique dans le Sud de la France (que l’on a tendance à oublier au profit de Paris et de Toulouse). Si tous les ingrédients sont réunis pour faire de l’institut un succès, on ne peut que s’étonner du manque de lisibilité nationale de l’IDEP. Peu présent dans les médias, peu cité dans le milieu académique, l’institut n’a pas encore réussi à sortir de la matrice d’un institut d’expertise régional.

III/ Les nouvelles créations

Disons le tout net : la France ne dispose pas à l’heure d’aujourd’hui d’institutions de qualité, professionnelles et indépendantes pour mener à bien l’évaluation des politiques publiques. Si ce constat est loin d’être une nouveauté, un certain nombre de dispositions laissent à penser que les choses peuvent rapidement changer.

La LOLF est la plus importante manifestation de cette volonté de changement : parmi d’autres réformes, elle implique l’évaluation des politiques publiques. On ne va pas revenir dans ce post sur cette réforme, sur ses limites et le chemin qu’il reste à parcourir pour son application. Prenons pour acquis ses objectifs. Quels sont les moyens pour y parvenir ?

Les derniers gouvernements ont eu à cœur de faciliter l’expression de l’expertise via des « conseils », ou réunion de « sages » : Conseil d’Analyse économique (CAE), Conseil d’orientation des retraites (COR), Conseil de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV), Centre d’analyse stratégique (CAS, ex commissariat au plan) et dernier né de ces « conseils », le Conseil d’orientation pour l’emploi (COE). On se souvient aussi de la suppression du CSERC par Edouard Balladur en 1994, puis de la recréation par Jospin en 2000 du Conseil de l’Emploi, des Revenus et de la Cohesion sociale (CERC). Cette liste n’est bien sûr pas exhaustive et la tentation est forte pour le blogueur de dénigrer tout cela comme une vieille habitude bien française de créer une commission lorsqu’on ne parvient pas à résoudre un problème (le terme « conseil » faisant plus expert que « commission » et « Centre d’analyse stratégique » sonnant moins soviétique que « Commissariat général du Plan »). Qu’en est-il exactement ?

Il est évidemment trop tôt pour donner un avis définitif. En tout état de cause, les intentions sont très bonnes : au sein du CAS, un Conseil national de l’évaluation est chargé de diriger l’évaluations des politiques publiques. Les chercheurs sont censés être indépendants, les opinions des partenaires sociaux écoutées, le débat facilité. Un bon exemple est le COR qui a réussi à faire accepter le constat du déséquilibre des retraites et du chiffrage des enjeux comme un fait non contestable (cf les fiches pour le débat).

Mais tous ces organismes sont sous l’autorité du Premier ministre et n’ont pas d’indépendance formelle. Les liens avec le milieu universitaire sont, au mieux, tenus. Il semble que ces conseils ont été constitués moins pour évaluer, analyser et proposer que pour faire la pédagogie de réformes « évidentes » à faire passer aux Français. Au final, j’aurais tendance à penser que toute évaluation menée par des organismes dépendants de l’exécutif et non liés au monde académique est voué à l’échec (cf la discussion avec SM d’éconoclaste).

A suivre : un topo sur les exemples étrangers qu'on serait bien inspirés de suivre en Gaule…

_Antoine_

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Que faire pour baisser le chômage en Gaule ?

La question du chômage n’a pas été au premier plan de l’élection du chef gaulois, mais les lecteurs de ce blog sont susceptibles de vouloir en savoir un peu plus sur ce que pensent les zeconomix sur ce sujet. Ce billet a pour ambition de faire le tour des positions des économistes gaulois sur la question. Car le fait est qu'ils ne sont pas d’accord ni sur le diagnostic, ni sur les solutions, ni même sur leur mise en pratique. Il vaut donc la peine de faire un rapide survol des différentes visions du marché du travail français. Mille excuses d’avance si je mélange des chercheurs reconnus avec d’autres qui ne participent pas vraiment à la démarche scientifique d’évaluation par leurs pairs. L’important est de pouvoir faire un tour d’horizon de tous ceux qui influencent le débat public français. Ce post vise à confronter ces différentes analyses (ce qui est encore trop rare dans la blogosphère gallo-romaine : la plupart des blogs/sites ayant tendance à mettre en avant l’explication qu’ils trouvent la plus plausible) pour faire émerger les points de consensus et les raisons qui expliquent les divergences.

Grosso modo, on peut distinguer quatre grands courants d'analyse du chômage parmi les économistes français : un courant d’origine marxiste en perte de vitesse, mais longtemps dominant, un courant néo-keynésien bien établi, un courant favorisant le partage du travail et un ensemble que l’on qualifiera d’académique, au sens où il est représenté par des universitaires qui publient dans des revues internationales. Ce dernier groupe est lui-même traversé par des visions assez différentes sur les causes majeures du chômage en Europe. A ces quatre grands « courants », il faut rajouter un autre, plutôt minoritaire, dans la mesure où il conteste l’existence-même d’un problème de chômage dans notre pays.

1/ La contestation du problème du chômage : il existe un courant (très minoritaire) qui conteste l’existence d’un problème de chômage en France, ou au moins l’existence d’un problème spécifiquement Français du chômage. Un exemple peut être trouvé sur ce site ou dans certaines publications d’Attac. Le message est en substance celui-ci : tous les pays du monde ont du chômage et les pays qui en ont moins officiellement (US, UK, Pays-Bas et Pays Scandinaves) masquent leur vrai taux de chômage avec un taux d’emprisonnement élevé, du travail à temps partiel surdimensionné, ou des systèmes d’indemnisation de l'invalidité très généreux. Au final, le message est plutôt qu’il n’y a pas vraiment de problème d’emploi en France et que parler du problème du chômage constitue avant tout un moyen d'opprimer les salariés et de revenirs sur un certains nombre d'acquis sociaux.

2/ L’analyse néo-marxiste : c’est la vision défendue par de nombreux membres de la Fondation Copernic et certains chercheurs à l’IRES, à commencer par le plus prolixe d’entre eux : Michel Husson. D'après cette cette vision, l’économie n'est rien d'autre que le combat fondamental entre deux forces antagonistes - les salariés d'un côté et les patrons de l'autre - autour du partage de la valeur ajoutée. C'est en se mobilisant et en parvenant à faire pression par la grève sur les patrons oppresseurs que les salariés peuvent espérer obtenir un partage plus favorable et donc obtenir davantage d’emploi et de meilleurs salaires. Dans cette perspective, la faiblesse des syndicats, la puissance de la finance, l’Union européenne sont autant d'entraves à ces revendications. Pour changer le partage de la valeur ajoutée, il faut taxer les patrons, augmenter les charges patronales, augmenter l’impôt sur les sociétés, voire interdire les licenciements. Les syndicats français, en grande partie, se réclament ouvertement de cette tendance et perçoivent leur objectif prioritaire comme la "lutte" contre les patrons-employeurs.

3/ La vision macroéconomique néo-keynésienne : ce courant, probablement dominant dans la gauche française et représenté institutionnellement par l’OFCE (Jean-Paul Fitoussi, Henri Sterdyniak) défend l’idée que le chômage est avant tout un problème macroéconomique : il n’y a pas assez de croissance en Europe, et en France en particulier. L'une des causes essentielles de cette « croissance molle » est à chercher du côté de la politique la BCE et des sacrifices consentis au cours du processus qui a conduit à l’unification monétaire européenne (politique monétaire trop stricte, restrictions imposées au déficit public). Ce courant considère les réformes sur le marché du travail comme totalement inefficaces, ou négligeables par rapport aux leviers traditionnels de la politique économique : les politiques monétaire et budgétaire. D'après cette vision, le salut pourrait provenir d’une modification des statuts de la BCE (une antienne abondamment reprise par Ségolène Royal et Nicolas Sarkozy lors de discours récents), qui autoriserait une politique monétaire plus laxiste et de plus grandes marges de manoeuvre budgétaires.

4/ La vision malthusienne du marché du travail: Un large courant considère que le problème essentiel du chômage est avant tout un problème de répartition de l’emploi. Certains travaillent trop, trop longtemps, alors que d’autres cherchent du travail. Il suffit donc de baisser les heures travaillées, d’abaisser l’âge de la retraite, de mettre en place des préretraites pour lutter contre le chômage : en somme, partager le travail. Ce courant a été dominant en France depuis une trentaine d’année, à droite comme à gauche : la droite préfère inciter les femmes à retourner à leurs foyers et renvoyer les immigrés « chez eux » ; la gauche plaide quant à elle pour une baisse du temps de travail hebdomadaire et la mise en place de préretraites. Cette vision est également partagée de manière caricaturale par l'extrême droite française («3 millions d’immigrés, 3 millions de chômeurs »). L'idée fondamentale qui sous-tend cette vision est que l'emploi est un gâteau dont la taille est donnée et qu'il faut partager équitablement, ce qui donne des raisons d'être optimiste à moyen terme : avec les départs en retraite des générations du baby-boom, nous devrions assister à la disparition progressive du chômage, nous disent les économistes de ce courant de pensée, à l'image du mensuel Alternatives Economiques, qui consacra la une du numéro n°243 du mois de janvier 2006 au thème « Chômage : pourquoi il va encore baisser »


L'argument défendu par les journalistes d'Alter eco est que le vieillissement démographique va mécaniquement faire baisser la part de la population active (pourvu que l’on ne mette pas en place de réformes des retraites incitant à repousser l'âge de départ en retraite).

5/ La vision "académique" : a côté de ces trois ou quatre grands courants du discours économique en France, il existe le monde de la recherche universitaire. Il est intéressant de noter que les 4 courants que je viens d'évoquer sont dominants en France, tant dans la formation des élites administratives et journalistiques que des dirigeants syndicaux. Le discours universitaire, à l’image des universités françaises, est marginal dans le débat public. Pour autant, existe-t-il un consensus sur les causes du chômage en France au sein-même du monde académique ? Au vu des positions variées des universitaires pendant la campagne présidentielle, force est de reconnaître que non. On peut distinguer un certain nombre de visions différentes, pas forcément opposées, mais qui impliquent des priorités de réformes différentes. Sans surprises, ces différentes explications du chômage privilégient tantôt les facteurs affectant l'offre de travail (du côté des salariés), tantôt les facteurs affectant la demande (du côté des entreprises), tantôt des facteurs qu'on peut qualifier de "structurels".

A/ Du côté de l'offre de travail :

Un ensemble de facteurs sont susceptibles d'expliquer que de nombreuses personnes soit de parviennent pas à trouver un emploi, soit préfèrent rester au chômage plutôt que de reprendre une activité salariée :

• Dans la plupart des pays développés, on assiste depuis le début des années 1980 à une baisse tendancielle de la demande de travail non qualifié de la part des entreprises. Plusieurs facteurs sont fréquemment mis en avant : progrès technologique "biaisé" en faveur du travail qualifié, ouverture commerciale qui pénalise les travailleurs les moins diplômés ou encore changements organisationnels (décentralisation des tâches, travail en équipes) qui se font au détriment de la main-d'oeuvre peu qualifiée. Pour adapter la structure des qualifications à cette évolution de la demande, il faudrait investir massivement dans la formation professionnelle en direction des publics les plus fragiles, en s'inspirant de dispositifs mis en place dans certains pays scandinaves (en Suède en particulier). Plus généralement, les économistes qui partagent cette vision militent pour des réformes s'inspirant des exemples suédois ou britannique (à l'image des New deals mis en place par le gouvernement de Tony Blair : pour les jeunes, les vieux, les mères célibataires, etc.) et qui combinent aides à la recherche d’emploi (avec un savant dosage d'incitations et de sanctions), formation professionnelle et emplois subventionnés en direction de publics ciblés.
• Parmi les facteurs susceptibles d'expliquer que certains individus préfèrent rester au chômage plutôt que reprendre un emploi, de nombreux économistes insistent sur l'existence de "trappes à chômage". Parce que la reprise d'un emploi est souvent associée à la perte de transferts sociaux (RMI, allocation parent isolé, CMU, etc.), le gain monétaire qui lui est associée peut être relativement faible et peu incitatif pour toute une frange de la population (les mères célibataires, en particulier). Pour y remédier, il faut mettre en place des politiques susceptibles de faire en sorte que le "travail paie", à l'aide d'outils tels que l'"impôt négatif", dont la Prime pour l'Emploi constitue une version miniature.
• La réforme de l’assurance chômage : toujours du côté de l'offre de travail, de nombreux économistes ont longtemps considéré que la générosité des allocations chômage (qui consiste en un revenu de remplacement pour les chômeurs) pouvait nuire au retour à l'emploi des personnes au chômage, en retardant le moment où elles acceptent de reprendre un emploi. Initialement, ces économistes plaidaient pour la réduction pure et simple du montant de ces allocations. Le message s’est ensuite précisé lorsqu'un certain nombre d'études ont mis en évidence que la sensibilité du timing de la reprise d'emploi au montant des indemnités chômage était forte surtout pour les travailleurs qualifiés, touchant des revenus élevés, un tel résultat justifiant plutôt un abaissement du plafond des allocations chômage qu'une diminution généralisée de leur montant. Enfin, la comparaison avec les pays nordiques a encore modifié l'analyse, en montrant que le montant des allocations chômage n’avait aucun effet négatif sur la durée du chômage, pour autant que le contrôle de la recherche d’emploi était réalisé de façon efficace et que des sanctions financières étaient appliquées en cas de manquement. A partir de ce constat, les mesures proposées divergent: Jacques Attali et Vincent Champain suggèrent d'aller dans le sens du soutien aux chômeurs, Pierre Cahuc propose de réformer le service public de l'emploi en fusionnant l'ANPE et l'Unedic afin de favoriser simultanément l'aide et le contrôle de la recherche d'emploi.

B/ Du côté de la demande de travail :

A côté des facteurs d'offre de travail mis en avant pour expliquer l'importance du chômage en France, d'autres facteurs sont fréquement invoqués pour justifier la faiblesse de la demande de travail :

• Le coût du Smic est fréquemment cité au banc des accusés : la hausse très forte du Smic entre 1968 et 1984, conjuguée à l'accroissement considérable des taux de cotisations sociales pour financer la protection sociale en a fait un suspect important dans l’explication de la hausse du chômage des travailleurs non qualifiés et des jeunes pendant la même période. Le débat s'est cristallisé en France autour de l'évaluation de l'impact sur le chômage des mesures d'allègement de charges mises en place par la droite et la gauche depuis le milieu des années 1990 pour réduire le coût du travail des salariés non qualifiés, c'est-à-dire ceux dont l'emploi est le plus sensible au coût. Parmi les économistes partisans de telles mesures, citons Bernard Salanié, Etienne Lehmann, Pierre Cahuc et Thomas Piketty. A l'inverse, certains sont farouchement opposés à ces mesures, à l'image d'un Michel Husson ou d'un Henri Sterdyniak. Certains économistes ont une position plus nuancée, tels Yannick L'Horty qui, tout en soulignant l'impact positif très net des politiques de baisse du coût du travail, en pointe aussi les fragilités (complexité du système, effets de substitution, annulation de l'impact positif des baisses de charges du fait de l'augmentation simultanée du Smic brut, etc.). Pour de plus amples détail, voir le court article de L'Horty dans la nouvelle revue Regards croisés sur l'économie.
• Pour expliquer la faiblesse de la demande de travail dans certains secteurs, par comparaison avec la structure des emplois de nos voisins, certains économistes incriminent le manque de concurrence sur le marché des biens et services : cette vision repose sur des analyses assez robustes qui ont montré que les réglementations visant à protéger certaines professions (petit commerce, taxis…) se sont traduites par un déficit d’emploi (et de croissance) important. Un des économistes français qui insiste le plus sur cet aspect est Philippe Askenazy. Dans la même veine, citons également le rapport Cahuc-Kramarz.

C/ Autre facteurs structurels :

• La flexibilité du marché du travail : le succès de pays comme les Pays-Bas, le Danemark ou la Suède dans la lutte contre le chômage a mis en lumière ces dernières années que le marché du travail dans ces pays fonctionnait de façon sensiblement différente du marché du travail français. On peut retenir deux faits majeurs : des contrats de travail plus flexibles, c’est-à-dire une plus grande facilité pour licencier des salariés et une assurance chômage généreuse, mais contrôlée. En parallèle, la vision théorique du marché du travail a été révolutionnée par le développement des modèles dits de search (le marché du travail est caractérisé par d'importantes frictions provenant du processus de création/destruction d'emplois). Ces théories ont souligné par exemple l'effet pervers des fortes entraves mises au processus licenciement des salariés, en montrant qu'elles ont pour effet de diminuer les embauches. Bien qu'une forte protectionde l'emploi ait un effet généralement indéterminé sur le taux de chômage, elle a tendance à entraîner un stock de chômeurs de longue durée qui reste durablement exclus du marché de l'emploi. Dans cette veine, certains économistes ont pu recommander de "libéraliser le marché du travail" (comme un Gilles Saint-Paul) pour le rapprocher d'un idéal anglo-saxon. Mais d'autres économistes avaient plutôt en tête le succès du modèle nordique en soutenant des politiques visant à favoriser la flexibilité du marché du travail en échange d'une couverture élevée. Pierre Cahuc ou Olivier Blanchard sont parmi les principaux défenseurs de telles politiques en France.
• Le dialogue social: Une littérature macroéconomique maintenant un peu ancienne s'est consacrée à l'analayse les relations entre chômage et mode de négociation des salaires. La conclusion de ces chercheurs était qu'il fallait soit une négociation décentralisée (type pays anglo-saxons) soit une négociation centralisée (type pays nordiques) pour minimiser l'impact négatif des négociations salariales sur l'emploi, mais que le modèle continental mixte était néfaste pour l'emploi. Dans le même ordre d'idées, Thomas Philippon et son coauteur Olivier Blanchard (on notera au passage que ces deux économistes pas voté pas pour le même candidat !) ont produit des travaux tendant à montrer que la qualité du dialogue social avait une influence directe sur le taux de chômage.
• Les contraintes de crédit : un certain nombre d'économistes soulignent que l'investissement industriel, et donc la croissance et la création d'emplois, est très dépendant de la capacité des entreprises à financer ces investissements. Or un certain nombre d'études empiriques montrent, par exemple, que certaines entreprises (notamment les PME) ne parviennent pas à obtenir les financements qu'elles souhaiteraient. Les politiques visant à remédier à ce problème vont de l'intensification de la concurrence sur le marché bancaire (telle qu'elle est préconisée par la Commission européenne), aux interventions de l'Etat pour améliorer le financement des PME (tel le Codevi en France), en passant par l'accélération du mouvement de financiarisation de l'écononomie ou encore la lutte contre les abus de position dominante. Un économiste comme Philippe Aghion a ainsi été très en pointe récemment pour souligner la nécessité d'une concurrence accrue sur le marché du crédit. Citons également cet article d'Etienne Wasmer.

Evidemment, cette tentative de classification a ses limites : la plupart des économistes ne considèrent pas que le chômage français ait une cause unique et peuvent souscrire à plusieurs des visions évoquées ci-dessus. Si l'on souhaitait proposer une classification plus large encore, on pourrait ranger les visions évoquées ci-dessus dans deux grandes catégories : ceux qui privilégient une vision macro (la faute à la BCE, à une politique budgétaire trop stricte...) et ceux qui pensent que ce sont les institutions - niveau micro - (Smic, contrat de travail, assurance chômage) qui ne sont pas adéquates.

Alors, me direz-vous : qui a raison ? Ce blog va proposer au fil de son existence de passer en revue les faits et les arguments qui sous-tendent chacune de ces visions. Au lecteur de juger celles qui passent le test. On vous promet la réponse avant l’élection présidentielle de… 2012 !

_Antoine_ _ Julien_

_Antoine_ _Julien_

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