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mardi 4 mars 2008

Graffiti sur les murs d'Ecopublix


Markss et SM m'ont graffité (ie taggué) et sous la menace d'une coulée du Vésuve, je me plie à la pression sociale. Pour ceux qui ne connaissent pas le principe du taggage (genre moi il y a une semaine), les habitants du cyberempire peuvent nommer d'autres bloggueurs qui doivent lister six choses insignifiantes sur leur vie et faire passer la contrainte à d’autres.

Comme l’a justement rappelé Pierre Maura, cela fait penser à Marcel Mauss et à son Essai sur le don : sous couvert d’un cadeau (on honore celui à qui on offre un cadeau), il y a aussi une contrainte sociale (on le soumet, on attend un contre-don, sinon on le traite d'asocial ou de pas sympa). Tout économiste qu’on soit, on se soumet à la contrainte sociale (on offre des cadeaux à Noel, on paie la tournée de bière et on fait des posts en réponse aux tags).

1/ En quatrième j’ai fait un exposé en latin sur « la civilisation latine dans Asterix » avec des recherches approfondies sur les anachronismes, les références et les évidences archéologiques (empiriques)…

2/ Mon plus grand moment de rationalité limitée a été de croire que je pouvais sauter une barre rocheuse de 8m de haut a ski sans me faire mal. Cette croyance a duré 2-3 secondes…

3/ Au Turkménistan, je n’ai pas rencontré Alexandre Delaigue. J’ai par contre dansé dans la célèbre boite de nuit d’Achgabat Le Florida avec des prostituées de la mafia turkmène.

4/ J’ai eu les mains moites à la lecture de A marche forcée de Slavomir Rawicz tout autant qu’à celle de 342 heures dans les Grandes Jorasses de René Desmaison.

5/ Lors d’une des fêtes de fin d’année de l’école de Limas, j’ai été grand schtroumpf (avec un collant rouge et un pompon blanc sur le derrière) quand mes petits camarades étaient en collants bleus.

6/ Au Pakistan, dans la province de Hunza, en aout 2001, je n’ai pas rencontré Ben Laden (je ne rencontre décidément pas les gens connus !). Je lui aurais fait lire Nicolas Bouvier

Voilà c’est fait. Je m’étais engagé auprès de mes collègues d’Ecopublix à publier un post sur le minimum vieillesse cette semaine. Peut-être qu’avec ce graffiti, je vais gagner quelques jours…

Je ne taggue personne en retour car je n’aime pas les chaînes de l’amitié et tous les bloggueurs que je connaisse ont déjà été taggués. Ah non, en fait, je taggue, Daniel, George, Greg, Dani et Arthur

_Antoine_

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mercredi 13 février 2008

Elections américaines : le rôle des économistes


La campagne de l’élection présidentielle américaine suscite un intérêt croissant, y compris de ce côté de l’Atlantique. Ceci est dû en grande partie à la qualité des candidats, au charisme d’un Barack Obama, à la détermination d’une Hillary Clinton et à l’aura de l’ancien prisonnier du Vietnam John McCain. Derrière la démocratie à grand spectacle et les questions de personnes se cache aussi un débat sur les politiques publiques que le/la futur(e) président(e) souhaitera mettre en place. Et c’est là que les économistes entrent en scène. Ecopublix avait exprimé en avril dernier sa déception en commentant le rôle partisan (et peu convaincant) que les économistes français avaient joué lors de la dernière campagne présidentielle. Est-ce que leurs confrères d’Outre-Atlantique font mieux ? Comment gèrent-ils les dilemmes du savant (l’expert) et du politique (le conseiller) ?

Le premier point à remarquer est le fait que les questions économiques prennent une part croissante dans le débat politique, aussi bien en France qu’aux Etats-Unis. Même si la presse française n’insiste pas fortement sur le débat de fond qui anime la campagne des primaires, les enjeux sont considérables. L’opposition Obama/Clinton est tout en autant marquée sur la question de l’assurance maladie que sur la question irakienne. Des enjeux aussi divers que la l’opportunité d’un « stimulus fiscal », le relèvement barrières commerciales, la réévaluation du Yuan, la mondialisation et les jobs Américains divisent démocrates et républicains. L’importance des questions économiques dans le débat politique ne date pas d’aujourd’hui aux Etats-Unis. Le fameux « it’s the economy stupid ! » de Bill Clinton s’est rarement démenti. La blogosphère économique américaine avait pris une longueur d’avance dans son développement sur son homologue gauloise (avant le rôle pionnier des Econoclastes). Les économistes sont sollicités pour donner leur avis, juger les programmes ou même les écrire.

D’une façon similaire, mais moins nouvelle, les économistes américains participent largement à la campagne électorale, soit en analysant les programmes, soit en affichant leur soutien partisan ou en apparaissant comme conseillers sur des propositions de réformes. On savait depuis longtemps Paul Krugman (Princeton) démocrate de longue date et pourfendeur de Bush. De façon moins attendue, il a émis un soutien très marqué à Hillary Clinton en critiquant nettement le plan d’Obama de réforme de l’assurance maladie. Il rejoint ainsi Jon Gruber (MIT), spécialiste des assurances sociales et de la fiscalité, qui est devenu le conseiller d’Hillary pour les questions d’assurance maladie. Toujours chez les démocrates, trois stars de l’économie publique ont rejoint Barack Obama : David Cutler (Harvard), spécialiste de l’économie de la santé qui a concocté le plan de réforme de l’assurance maladie du candidat, Jeffrey Liebmann (Harvard Kennedy School), spécialiste des questions de retraite et Austan Goolsbee (Chicago), spécialiste de la fiscalité et de la nouvelle économie. Brad DeLong a exprimé son soutien à Obama dans son blog sans déjuger la candidature d’Hillary, suivant ainsi Paul Volcker, l’ancien directeur de la Banque fédérale américaine et célèbre pour avoir impulsé le tournant monétariste de 1980. Du côté républicain, la liste n’est pas moins impressionnante : Kenneth Rogoff (Harvard), star de la Finance internationale, ancien chef économiste du FMI, Harvey Rosen (Princeton), spécialiste d’économie publique, auteur d’un manuel prisé par les jeunes étudiants ou Douglas Holtz-Eakin, ancien directeur du Congressional Budget Office (le centre d’expertise économique du Congrès américain qui donne aux Parlementaires américains l’expertise nécessaire pour contrôler efficacement l’action de l’exécutif), ont rejoint la longue liste des conseillers économiques de John McCain. Greg Mankiw (Harvard), peut-être échaudé par sa (mauvaise) expérience de conseiller économique de George Bush, soutient modérément John McCain (on remarquera au passage qu’économiste keynésien ne rime pas nécessairement avec économiste de gauche ni économiste néoclassique avec économiste de droite…). Son collègue Ed Glaeser, de l'université de Harvard, le fait plus directement.

La participation active des universitaires américains à la campagne présidentielle comme conseillers ou soutiens des candidats n’est donc pas sans faire penser au rôle qu’ont joué les économistes français en avril dernier. Une des grandes différences vient du fait que leur rôle militant est de fait limité par l’auto-contrôle que s’impose la profession : la crédibilité des économistes vient de leur travaux, publiés dans des revues scientifiques à comité de lecture où une grande attention est mise à séparer l’analyse qui fait consensus des points qui relèvent des choix politiques et donc des préférences personnelles. Un universitaire qui viendrait proclamer sur les plateaux que « la science économique » prouve que telle politique est supérieure ou qu’elle invite à préférer un candidat à un autre se verrait immédiatement remis en place par ses confrères et perdrait une certaine crédibilité. On peut d'ailleurs constater que les prises de position très partisanes d’un Stiglitz ou d’un Krugman leur ont fait perdre, en partie, la crédibilité qu’ils avaient accumulée au sein du milieu académique. C’est peut-être pour cette raison que les engagements partisans des économistes américains se traduisent rarement par des prises de positions militantes et encore moins par une différence dans l’approche ou l’analyse économique elle-même. Jeffrey Liebmann coécrit avec Martin Feldstein le chapitre du Handbook sur les retraites. Feldstein et Cutler partagent le cours d’économie publique à Harvard sans qu’il n’y ait rien à redire. Cela ne les empêche pas d’en tirer des conclusions politiques très différentes, mais la démarche scientifique consistant à établir des faits, à établir des causalités et à réfléchir au fonctionnement sous-jacent n’est pas de l’ordre politique et n’est remise en question par personne. Les universités américaines abritent des économistes qui sont sélectionnés sur leurs travaux de recherche et se trouvent souvent avoir des avis politique assez divergents. Certes, ils sont en moyenne plus démocrates que républicains (mais moins que les autres universitaires), certes le MIT est un peu plus à gauche que Chicago, mais grosso modo, les différences politiques ne créent pas de chapelles scientifiques. La conséquence est que personne ne confond son rôle d’expert (de conseiller) avec son rôle académique.

L’exemple du Royaume-Uni offre peut-être un troisième modèle. Les économistes britanniques, s’ils participent activement au débat public, le font de façon plus collective, par le biais de think-tanks ou de centres de recherche où doit dominer un consensus académique. Le soutien partisan est rare et, s’il existe, de nombreuses précautions sont prises pour éviter de confondre le rôle d’expert (qui doit souligner les zones d’ombre, les incertitudes et les résultats parfois contradictoires) du rôle de conseiller ou de partisan qui fait des choix politiques (et exprime ainsi des préférences personnelles) qui ne sont pas le produit de son expertise. Pour donner un exemple (pas forcément représentatif de tous les économistes britanniques), l’institut où je travaille (Institute for Fiscal Studies) avait organisé une réunion des chercheurs en novembre dernier au moment où les bruits courraient d’une élection anticipée au Royaume-Uni. La première règle à respecter pendant cette période de campagne était de bien dissocier le rôle de chacun au sein de l’institution (rôle d’expertise, non partisan) de ses préférences personnelles (soutien partisan). Les chercheurs de l’institut se sont donc mis d’accord sur un code de conduite pour protéger la crédibilité de l’institution tout en laissant la liberté à chacun de jouer son rôle de citoyen (sans donc citer son titre d’expert ou faire référence à l’institut). Les recommandations portaient aussi bien sur la façon de répondre aux journalistes (ne parler que des faits, éviter de se faire piéger, de critiquer ou louer un parti/candidat, oser dire que l’on ne sait pas…) que sur les précautions à prendre pour éviter qu’un rôle partisan (tout à fait admis à titre personnel) puisse être perçu comme une expression de l’institut.

J’entends déjà ricaner ceux qui pensent qu’il ne peut exister d’analyse économique indépendante, non partisane, et qui pensent que celui qui a bien appris ses cours de sciences sociales sait que tout est politique. L’objet de ce post n’est pas de commencer une controverse sur la nature de la démarche scientifique ou sur le statut de la connaissance, mais simplement de souligner qu’il y a de la part des chercheurs, et en particulier des économistes, un choix à faire dans leur démarche vis-à-vis du public et de la politique. Faire de l’économie publique sans s’intéresser aux conséquences de ses recherches sur les choix des politiques publiques est totalement absurde : il y a donc un impératif très fort (scientifique tout autant que démocratique) à participer au débat public. La question reste néanmoins celle du comment. Est-ce que la distinction entre expertise et choix partisan est hypocrite ? Les économistes français ont-ils eu raison de passer sous silence les critiques qu’ils faisaient en privé au programme de leur candidat favori ? Que penser de l’exemple américain ? Et puis, finalement, n'est-ce pas la qualité du débat politique qui détermine en partie le mode d’intervention des économistes plutôt que l’inverse ? Corrélation n’est pas causalité…
_Antoine_

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dimanche 20 janvier 2008

Le « problème des retraites » (2/40) : les systèmes de retraite possibles


En commençant une longue série sur les retraites, j’avais abordé il y a quelques semaines la question des changements démographiques et des choix globaux possibles. De nombreux lecteurs avaient fait remarquer que les choix démocratiques sur l’évolution de nos systèmes de retraite ne se limitent pas à un choix en termes de prélèvement, d’âge de la retraite et de niveau de pension, mais concernent également le mode de fonctionnement du système. L’opposition système par capitalisation / système par répartition a naturellement été évoquée. Trop souvent, le débat entre les pro et les anti capitalisation / répartition a tendance à alimenter une confusion sur les caractéristiques possibles des systèmes de retraite. Avant de consacrer de longs posts aux problèmes spécifiques du système français, il n’est peut-être pas inutile de procéder à quelques clarifications sur les typologies des systèmes de retraite.

I/ Qu’est-ce qu’un système de retraite ? ou les pièges des typologies

Un système de retraite est un mécanisme institutionnel qui permet de transférer du revenu pendant une période d’activité à une période d’inactivité. Plus exactement, il permet de transférer des droits à un flux de revenu. Pendant la période d’activité, un salarié échange du travail contre un droit à un flux de revenu (un salaire) ; il peut renoncer à une partie de ses revenus (sous la forme de cotisations retraite ou d’épargne privée) en échange d’un droit à un flux de revenu pendant sa période d’inactivité (pension ou rente). Il baisse donc sa consommation immédiatement afin de pouvoir consommer plus tard. Il s’agit d’épargne au sens général du terme (dans le jargon des économistes, on parle de « de transferts intertemporels de revenu »). Tous les systèmes de retraite ont cette fonction économique fondamentale, mais ils peuvent différer grandement selon les règles déterminant ce transfert de droits. On a pris l’habitude de les classer et de les opposer selon des grands types. Ces typologies sont très utiles mais elles alimentent aussi des confusions qu’il est bon de clarifier rapidement.

Première confusion : l’opposition capitalisation/répartition

La typologie la plus connue dans le grand public est l’opposition capitalisation/répartition. Telle qu’elle est présentée (trop) souvent dans le débat français, elle porte à confusion. Habituellement le grand public comprend « la répartition » comme un système collectif, public, redistributif, qui garantit « la solidarité entre les générations », par opposition à un système privé d’épargne individuelle, lié aux fluctuations du marché et forcément non redistributif. Cette confusion est largement alimentée par les prises de position de certains défenseurs de la répartition comme Michel Husson (Vive la répart !) ou l’association Attac, mais également par celles des tenants très conservateurs de la privatisation des régimes de retraite. En réalité, la distinction répartition/capitalisation se résume à une différence du mode de financement des retraites : « en répartition » les cotisations des actifs financent directement, sans préfinancement, les retraites des inactifs ; la capitalisation correspond quant à elle à un mode de financement où les cotisations des actifs sont accumulées dans des fonds, placées sur les marchés financiers et utilisés ensuite pour verser les pensions. Le terme de répartition est pour le coup assez ambigu, puisqu’il laisse à penser que « la répartition » est naturellement équitable (« la répartition répartit ») alors que la « capitalisation » est de l’ordre du chacun pour soi (« on capitalise avec la capitalisation »). Ceci alimente la confusion entre redistribution et mode de financement. Il est en effet possible d’avoir un système par capitalisation, public, collectif et redistributif ; il est aussi possible d’avoir un système privé par répartition et non redistributif. Par exemple les systèmes de retraite français complémentaires ont commencé comme des régimes privés, non redistributifs et fonctionnant par répartition ; le Fonds de réserve des retraites (FRR) est un mode de financement des retraites par capitalisation, public et collectif. Plutôt que de parler de répartition/capitalisation, il serait plus pédagogique de parler de « préfinancement ou non » à l’instar de la langue anglaise qui utilise les termes funded versus unfunded system. Il nous faudra revenir longuement sur l’opposition de ces modes de financement, mais l’important est de garder à l’esprit qu’ils ne sauraient se confondre avec le degré de redistribution, au sein des générations ou entre les générations.

Deuxième confusion : l’opposition philosophique entre Bismarck et Beveridge

La seconde typologie la plus utilisée est l’opposition entre les philosophies des systèmes bismarckien et beveridgien. Si l’on voulait retracer à grands traits l’histoire des systèmes de retraite, on distinguerait trois grandes origines à nos systèmes actuels.
Le plus ancien serait la volonté de l’Etat (des monarques) de s’assurer la fidélité de leurs soldats quand le pillage n’était plus de mise. Jules César offre ainsi des terres à ses vétérans lorsqu’il en a terminé avec ses conquêtes. Les légionnaires romains reçoivent ainsi une rente comme récompense pour leurs services passés. C’est à la fois le Trésor de la République romaine qui paie (lorsque les terres sont prises sur le domaine de l’ager publicus) ou le plus souvent par la confiscation de terres sur les colonies de Rome. Les monarques français vont suivre cette tradition et financer des pensions pour les anciens soldats du Royaume de France. C’est Louis XIV qui crée en 1670 l’Hôtel des Invalides pour les vétérans de l’armée et en 1673 une Caisse des invalides de la Marine royale est mise en place. Par suite logique, les fonctionnaires civils reçoivent aussi une retraite « récompense » payée directement par le Trésor. Il n’est pas question dans ces prémisses d’un système de retraite général.
Le premier système couvrant une population plus large est issu des initiatives du Chancelier allemand Otto von Bismarck (Assurances vieillesses de 1889). Le système dit « bismarckien » est contributif et obligatoire. Les cotisations, prélevés sur les salariés et les employeurs financent des retraites proportionnelles aux salaires. Le système bénéficie donc uniquement aux anciens salariés (donc surtout les hommes). L’avantage du modèle bismarckien est de prendre en compte les aspects incitatifs de l’assurance vieillesse : plus on cotise, plus la retraite est importante ; les cotisations ne doivent donc pas être perçues par les salariés comme des impôts mais comme de l’épargne forcée. Le désavantage d’un tel modèle, s’il est appliqué à la lettre, est qu’il laisse une partie importante de la population (les inactifs) sans couverture, il n’effectue pas de redistribution (sinon vers ceux qui vivent plus longtemps) et il n’assure donc pas de minimum de revenu pour les personnes âgées. On a aussi pu dire que ce système a un aspect corporatif ou professionnel (il tourne autour de l’entreprise, de la corporation ou du secteur d’activité).
Une autre philosophie du système de retraite est née du rapport Beveridge de 1942 au Royaume-Uni : dans un système dit beveridgien, l’objectif est de réduire la pauvreté des personnes âgées mais pas de garantir à tous une retraite proportionnelle. Le système public de retraite est ainsi financé par l’impôt et permet d’offrir une pension non conditionnelle aux cotisations passées, mais ouverte à tous les résidents à partir d’un âge donné. Le système beveridgien laisse donc libre le choix du mode de constitution des pensions complémentaires pour les individus qui ne sont pas en risque de pauvreté. Il assure un filet de sécurité pour tous, effectue ainsi de la redistribution en faveur de ceux qui ont des accidents de carrière mais il ne permet pas d’inciter les salariés à préparer leur retraite. Les individus non prévoyants risquent donc de se retrouver à l’âge de la retraite avec des pensions moins élevées qu’ils ne l’auraient espéré.

L’Allemagne, la France et les Etats-Unis se sont inspirés plutôt d’un modèle bismarckien, tandis que le Royaume-Uni et les pays nordiques se sont inspirés du modèle beveridigien. Mais aujourd’hui, la plupart des systèmes de retraite sont en fait des modèles hybrides, ayant une part beveridgienne et une part bismarckienne : le système français a introduit très tôt des éléments non contributifs d’inspiration beveridgienne (minimum vieillesse en 1956) et le système anglais a introduit une part contributive en 1975. Par ailleurs, un certain nombre de pays (les Pays-Bas, la Suisse) ne rentrent pas facilement dans cette classification et ont pu considérablement évoluer. Au final, bien qu’historiquement très importante, cette typologie a perdu de sa pertinence. Chacun reconnaît qu’il y a un arbitrage à faire entre garantir un minimum de revenu aux personnes âgées et s’assurer que les salariés puissent se constituer des retraites d’un montant satisfaisant. Il n’y a donc pas vraiment à « trancher » entre ces deux philosophies. Un système de retraite doit prendre en compte ces deux objectifs avec des instruments différents.

Troisième confusion : la typologie classique d’Esping-Andersen

Pour aller au-delà de la différence entre Bismarck et Beveridge et pour clarifier les choix concernant les différents régimes de retraite, les pionniers des travaux sur les systèmes d’assurances sociales ont constitué d’autres typologies. Les travaux de Gøsta Esping-Andersen ont marqué les esprits des économistes durablement. Ce sociologue danois (aujourd’hui professeur à l’université Pompeu Fabra à Barcelone) a présenté sa célèbre typologie des régimes de retraite avec les trois types d’Etats providence : le libéral, le conservateur et le social-démocrate. Le modèle libéral (Royaume-Uni, Etats-Unis) repose sur des retraites publiques faibles qui laissent la place à de larges compléments privés. Il est cohérent avec l’inspiration beveridgienne d’un minimum de retraite financé par l’impôt. Le modèle conservateur (Allemagne, Autriche et France) est lui cohérent avec l’inspiration corporatiste de l’inspiration bismarkienne : seuls les salariés bénéficient de retraites importantes, proportionnelles aux salaires et le système est peu redistributif. Le modèle social-démocrate (pays nordiques) combine quant à lui une inspiration beveridgienne (universaliste) avec un fort de couverture et donc des taux d’imposition élevés.

Si les classifications à la Esping-Andersen sont très utiles pour cerner l’historique et les différentes philosophies qui ont présidé à la naissance des systèmes de retraite, elles sont peu adaptées à la variété réelle des systèmes possibles. Ces modalités peuvent être assemblées de façon extrêmement diverses et le piège des typologies est de laisser croire qu’il n’y a que quelques grands modèles de retraite cohérents qui dépendent de choix philosophiques radicalement opposés.

II/ La multitude des systèmes de retraite possibles

En réalité, les choix sont bien plus nombreux tant tous les panachages sont possibles. Les modalités qui déterminent la forme des systèmes de retraite dépendent en fait des objectifs que l’on assigne au système de retraite. Il existe de nombreux motifs à l’intervention de l’Etat dans les institutions de retraite. Chaque motif spécifique invite à une modalité particulière d’intervention. L’objectif de la liste qui va suivre n’est pas de juger de leur pertinence ni de rentrer dans les détails mais simplement de faire le lien entre les objectifs que le législateur (le citoyen) peut fixer aux systèmes de retraite et les choix qu’ils impliquent.

1/ Le mode de financement : il s’agit du choix évoqué plus haut entre capitalisation ou répartition qui dépend de l’existence ou non de marchés financiers et de la confiance que l’on peut avoir envers ces marchés par rapport à la confiance en la capacité de l’Etat à honorer ses promesses passées. Ce choix dépend aussi de l’histoire, des guerres, des épisodes d’hyperinflation ou de tous les chocs qui ont pu conduire des générations à parvenir à l’orée de la vieillesse sans moyens de subsistance.

2/ Le caractère public ou privé : l’Etat peut choisir de produire lui-même cette assurance vieillesse, ou imposer l’obligation de contracter une assurance privée, ou subventionner (sans obligation) l’achat de ces assurances (réductions fiscales). Le choix de l’une ou l’autre de ces solutions dépend du diagnostic qu’on porte sur l’origine du manque d’assurance : une défaillance de marché (si l’on pense qu’aucune institution privée ne peut fournir de garanties sur le long terme où fonctionnent les retraites), la myopie des agents (si l’on pense que les individus sous-estiment leurs besoins de revenu pour la retraite) et les coûts relatifs d’administration de ces systèmes (un système public peut bénéficier de moindres coûts administratifs mais peut aussi pâtir d’un manque d’incitation à améliorer son efficacité).

3/ Le caractère obligatoire ou non : il s’agit de répondre au souci (paternaliste) de l’Etat de forcer les individus à préparer leur retraite, de peur qu’ils ne se retrouvent sans ressource au moment de leur période d’inactivité. Le caractère obligatoire est naturel avec un système public, mais il est compatible avec un système privé pourvu que l’on considère que les individus ne sont pas capables de prévoir leurs besoins de revenus pour la retraite (les économistes disent que « les agents sont myopes »).

4/ Le caractère contributif ou non : un système de retraite est considéré comme contributif si la pension dépend des contributions passées des individus. Un système de retraite peut vouloir simplement éviter la pauvreté aux âges élevés et apporter un filet de sécurité avec un revenu minimum. Celui-ci n’est donc pas forcément dépendant des contributions au système. Mais si le système a pour objectif véritablement le transfert de revenu des périodes d’activité aux périodes d’inactivité, alors la pension doit dépendre de l’effort contributif.

5/ Le mode d’ajustement : un système de retraite contributif peut être à cotisations définies (on fixe les cotisations à un certain taux et la pension dépend de l’âge de départ et de l’espérance de vie) ou à prestations définies (on fixe le montant des pensions et on ajuste les variations démographiques avec l’augmentation des cotisations). Ainsi en France, le régime général est à prestations définies tandis que les systèmes par point des régimes complémentaires sont à cotisations définies.

6/ La redistribution intra-générationnelle : un système de retraite peut effectuer de la redistribution au sein d’une même génération. Le taux de rendement peut-être plus élevé pour les plus pauvres sur l’ensemble de leur carrière, les pensions peuvent compenser pour les accidents de carrière, elles peuvent compenser pour les carrières courtes (celles des femmes en particulier). Mais la principale redistribution opérée par un système d’assurance retraite est un transfert de revenu de ceux qui meurent jeune vers ceux qui meurent plus âgés. S’il existe des inégalités d’espérance de vie, alors celles-ci vont entraîner (selon la forme du système) de la redistribution : des hommes vers les femmes, des non-éduqués vers les plus éduqués, des fumeurs vers les non-fumeurs…

7/ La redistribution intergénérationnelle : un système de retraite peut effectuer de la redistribution entre les générations. Il est ainsi possible de verser une pension à des générations n’ayant pas cotisé en transmettant ce coût aux générations suivantes. Avec un système par répartition, il est en fait possible d’émettre une dette implicite qui est transmise aux plus jeunes générations. L’objectif peut être de compenser une génération qui aurait subi des conditions particulièrement difficiles (guerre par exemple) ou de façon moins altruiste de tenter de faire porter le poids des retraites de la génération actuelle par les générations plus jeunes.

8/ Le traitement familial : un système de retraite peut prendre en compte des éléments familiaux importants selon que le conjoint survivant bénéficie ou non d’une pension de réversion ou selon que le nombre d’enfant influe sur le montant de la pension. L’objectif peut être d’encourager la fertilité, de favoriser les familles nombreuses, d’encourager le retrait des femmes du marché du travail ou au contraire d’inciter leur participation.

9/ La prise en compte de l’état physique : en avançant au cours de leur carrière les salariés subissent un risque croissant de détérioration de leur condition physique. Les systèmes de retraite peuvent prendre en comptes ces spécificités en proposant sous critères médicaux des pensions à taux plein de façon plus précoce. Les pensions pour inaptitude, pour invalidité, pour les travailleurs de l’amiante ou pour les salariés qui ont travaillé dans des conditions particulièrement difficiles offrent ainsi une alternative au système de retraite commun. Le risque de ces dispositifs est de dériver vers des systèmes de retraite anticipée ou le lien avec les problèmes de santé disparaît.

10/ Les objectifs d’emploi : un certain nombre de pays ont utilisé leur système de retraite avec un objectif de « libérer des emplois » pour les plus jeunes. Dans ce cas, le système de retraite peut être modifié afin d’inciter les salariés à prendre plus tôt leur retraite qu’ils ne l’auraient souhaité. Les incitations à poursuivre son activité peuvent ainsi dépendre de l’augmentation du niveau de la pension avec la durée de la carrière ou l’âge ou dépendre d’autres modalités comme les règles de cumul des pensions avec une rémunération d’activité. Ces règles font aussi partie d’un système de retraite et dépendent du rôle qu’on entend lui faire jouer.

Ce qu’il est important de comprendre, c’est que ces différentes modalités peuvent être combinées de toutes les façons possibles : il est possible d’avoir un système de retraite par capitalisation, obligatoire et public, un système par répartition, privé, non obligatoire, un système par répartition, individuel et public… De plus tous les systèmes peuvent être simultanés dans un même pays, plusieurs étages différents disponibles pour un même individu. Les cinq premiers critères cités forment l’armature de tout système de retraite. On peut les utiliser pour construire une typologie économique des systèmes de retraite (tableau ci-dessous) :


Ce tableau est loin d’être exhaustif, mais il laisse entrevoir la variété des choix possibles qui n’ont pas forcement le contenu idéologique que certains veulent y mettre. Les cris de « vive la répartition » ou au contraire « vive la capitalisation » semblent quelque peu simplistes au vu des enjeux.
_Antoine_

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jeudi 29 novembre 2007

Le « problème » des retraites (1/40) : les faits et les choix


La question des retraites est de nouveau d’actualité, avec la réforme des régimes spéciaux et le rendez-vous programmé de 2008 pour la suite des réformes dans les autres régimes. Thomas Piketty a esquissé un programme ambitieux de réformes dans une chronique dans Libération qui a donné lieu à quelques débats sur le blog d’Econoclaste. C’est l’occasion de faire un peu de pédagogie sur le fonctionnement des systèmes de retraite : afin de comprendre les enjeux de toute réforme, il faut être bien au clair sur la façon dont le système fonctionne aujourd’hui. Des choix politiques restent à faire et si nos concitoyens gaulois pouvaient choisir en connaissance de cause, le débat démocratique serait bien plus apaisé. Je commence aujourd’hui une longue série de posts sur les retraites par les changements démographiques qui sont à l’origine des déséquilibres des régimes de retraite. Ce sont des choses connues, qui ne font plus tellement débat aujourd’hui, mais on ne perd pas grand chose à les répéter. D’autres posts suivront sur les systèmes de retraite, histoire de vous donner de la lecture pour la longue retraite qui vous attend. Car cette retraite va être longue…

I/ Le « problème » : nous vivons longtemps, toujours plus longtemps

Le débat sur les retraites ne date pas d’hier. Il a commencé par un débat sur la réalité des changements démographiques. Les premières études posant la question de la soutenabilité des retraites reposaient sur des estimations du changement du ratio démographique (ratio entre les plus de 65 ans et les jeunes en âge d’être actif). Ce ratio allait se détériorer sous l’effet de trois évolutions : la baisse de la natalité, l’arrivée à l’âge de la retraite des générations du baby-boom et l’augmentation de l’espérance de vie. A l’époque, c’était la baisse de la natalité qui concentrait l’essentiel de l’attention. Certains commentateurs avaient exprimé leur scepticisme sur les conséquences à tirer pour les régimes de retraite de ces évolutions. Ils opposaient aux constats dramatiques sur l’équilibre financier des régimes de retraite, le fait que la baisse de la natalité allait entraîner une baisse des dépenses consacrées aux jeunes inactifs (baisse des dépenses d’éducation et de famille). Après quelques années de débat sur la réalité de la dégradation du ratio démographique, un consensus a finit par émerger autour de l'idée que c’est l’augmentation de l’espérance de vie qui allait être le moteur majeur de la dégradation du ratio démographique. Le papy-boom (l’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses de l’après-guerre) allait accentuer cette dégradation du ratio démographique, mais en rien rendre cette évolution transitoire (je vous commande à ce titre un 4 pages de Didier Blanchet dans Population et Société qui fait le récit de ces débats avec une clarté et un effort pédagogique qui forcent l’admiration).

Quelles sont les conséquences de l’importance de l’augmentation de l’espérance de vie parmi ? Elles sont au nombre de deux et sont loin d’être anodines pour la bonne compréhension du « problème » des retraites.

La première est que l’idée qu’il faudrait « faire des enfants » ou accroître les flux d'immigration pour résoudre « le problème » des retraites est erronée. En effet, l’accroissement du nombre des actifs qui s’en suivrait engendrerait d’autres retraités vivant plus longtemps, qui lui-même réclamerait un accroissement encore plus grand de la population active pour financer les retraites et ainsi de suite indéfiniment. Pour reprendre les mots de Didier Blanchet, « il faudrait un baby-boom perpétuel ou bien des flux migratoires considérables et d’ampleur croissante donc, dans les deux cas, une croissance démographique rapide et sans fin. » Le graphique ci-dessous, extrait de l’article de Blanchet, montre de manière frappante que quels que soient les scénarios de mortalité ou de fécondité, le nombre de personnes en âge d’être en retraite augmente fortement, alors que le nombre d'actifs varie peu (il baisse même légèrement). L’augmentation de l’espérance de vie ne pourra donc pas être compensée durablement par un simple changement des comportements de fertilité, ni par le recours à une plus forte immigration.


La seconde conséquence est que ces changements démographiques ne sont pas transitoires mais durables : le ratio de dépendance démographique ne va pas augmenter puis baisser (comme l’idée du « papy-boom » pourrait le laisser croire) mais simplement augmenter vite, puis augmenter moins vite. Avec un choc démographique transitoire, on aurait pu envisager de lisser dans le temps ce choc en creusant temporairement le déficit budgétaire, mais cette possibilité ne peut être ici envisagée.

Arrêtons-nous un moment sur cette augmentation de l’espérance de vie. Le graphique ci-dessous (projections d’espérance de vie de l’INSEE) donne une idée de l’augmentation de l’espérance de vie à la naissance depuis la fin de la seconde guerre mondiale. Les filles sont en rose et les garçons en bleu. A partir de 2007, les estimations sont des prédictions (hautes, basses ou moyennes).


On voit qu'à la naissance, l'espérance de vie des petits(es) gaulois(es) était de 63 ans (69 ans) en 1950, contre 77 ans (85 ans) aujourd'hui, et autour de 86 ans (94 ans) en 2050. Quand en 1945, l’âge de la retraite était de 65 ans, l’espérance de vie des hommes se situait en-dessous de cet âge. L’assurance vieillesse méritait alors bien son nom d’assurance contre le risque vieillesse, la plupart des hommes ne pouvant espérer profiter que d’une retraite de courte durée, si tant est qu'ils en aient profité du tout.

L’augmentation de l’espérance de vie n’a pas eu de conséquences très importantes pour les régimes de retraite jusqu’aux années 1970. Pendant les deux décennies qui suivent l’après-guerre, l’essentiel des gains d’espérance de vie provient en effet de la baisse de la mortalité infantile. Celle-ci conduit à l’augmentation de l’espérance de vie mais pas à l’augmentation de la durée moyenne de la retraite, dans la mesure où l'espérance de vie de ceux qui ont atteint l'âge de la retraite (60, puis 65 ans) ne s'est pas beaucoup allongée au cours de la période, comme on peut le constater sur le graphique suivant :


Ce graphique indique que si les hommes qui atteignaient 60 ans en 1950 pouvaient espérer en moyenne toucher leur pension pendant 15,4 ans, 20 ans plus tard, ils avaient gagné moins d'un an d’espérance de vie, à 16,2 ans (soit un gain moyen de 2 semaines par an).

Tout change à partir du début des années 1970 : les gains d’espérance de vie se concentrent alors aux âges élevés et l’espérance de vie à 60 ans se met à fortement augmenter. Elle dépasse 20 ans en 1997 pour les hommes (tandis que les femmes sont à plus de 25 ans). L'espérance de vie à l'âge de la retraite s'accroît ainsi de près d’un trimestre par an (soit 5 fois plus rapidement qu’entre 1950 et 1970). Ces chiffres suscitent souvent des commentaires incrédules et nombreux sont ceux pensent que ces prédictions sont surévaluées, au nom d'une théorie du complot qui voudrait que le gouvernement oblige l’Insee à surestimer l’espérance de vie dans le seul but de baisser les retraites... En réalité, c’est plutôt l’inverse qui s’est produit depuis une quinzaine d’année : les prédictions officielles d’augmentation de l'espérance de vie ont toujours été dépassées par la réalité et l’Insee a dû périodiquement les réviser à la hausse, du fait de l’augmentation plus forte de l’espérance de vie aux âges élevés.

Pour donner une autre illustration graphique de ces changements démographiques, on peut reprendre la pyramide des âges bien connue de tous collégiens français et étudier son évolution au cours du temps (il s’agit d’une animation réalisée par l’Insee):


On voit mieux l’arrivée à la retraite des papy-boomers, la disparition des classes creuses dues à la faible natalité de la première guerre mondiale et l’augmentation vers le haut de la pyramide sous l’effet de l’augmentation de l’espérance de vie. Les scénarios de mortalité (haute ou basse) sont à peine visibles avant 2040 par rapport aux changements démographiques majeurs.

II/ Les conséquences pour les régimes de retraite

Les régimes de retraite par répartition (je reviendrai un autre jour sur la question de la capitalisation) fonctionnent selon un principe simple : un prélèvement des actifs (cotisations) sert à financer les pensions des inactifs. Ces régimes sont en équilibre si le montant des cotisations est égal au montant des pensions versées. Le montant des cotisations est égal au nombre d’actifs, multiplié par leur taux d’emploi, multiplié par leur salaire moyen, multiplié par le taux de cotisation retraite. Le montant des pension est quant à lui égal au nombre de retraités multiplié par la pension moyenne. De l’égalité entre les cotisations et pensions, on peut tirer l’équation qui détermine l’équilibre financier des régimes de retraite :


Les changements démographiques vont faire augmenter le ratio de dépendance démographique (le deuxième terme de la partie droite de l'équation). Dès lors, pour maintenir l’équilibre, il faudra soit augmenter le taux de cotisation (ce qui aura pour conséquence de baisser les salaires nets et les pensions), soit baisser le taux de remplacement (c'est-à-dire diminuer le montant des pensions), soit repousser le départ en retraite effectif (ce qui permettra d'accroître l'augmenter le taux d'activité et donc de faire baisser le troisième terme de la partie droite de l'équation).

Après quelques années de débat et de multiples rapports, un consensus semble avoir été atteint en France sur ce diagnostic et sur ces choix. Le Conseil d’orientation des retraites a ainsi publié des « fiches pour le débat » qui mettent bien en lumière ce consensus.


Le graphique ci-dessus représente l’ensemble des choix possibles pour faire face aux changements démographiques précédemment évoqués : en abscisse est représenté le taux de remplacement (le rapport entre la pension et le salaire net), en ordonnée sont représentées les hausses de cotisations (en points du salaire brut) et les diagonales représentent les variations de l’âge de la retraite. Il s’agit de l’illustration chiffrée de l’équation précédente et des choix qu’elle implique. Prenons la plus haute diagonale (droite CAB) . Sur celle-ci tous les points correspondent à un âge de cessation d’activité constant en 2040 égal à l’âge actuel (un peu plus de 58 ans en moyenne). On fait varier les deux autres paramètres quand on se déplace sur cette diagonale. Par exemple le point A correspond à un taux de remplacement de 64% du salaire net et 9,5 points de cotisations en plus, le point B correspond à un taux de remplacement de 78% (celui observé aujourd’hui) et a 15 points de cotisations en plus et le point C à un taux de remplacement de 42% sans hausse de l’âge de la retraite ni des cotisations.

En 2003 nous étions au point E. La réforme Balladur va conduire (dans le secteur privé) à une baisse du taux de remplacement à l’horizon 2040 (de 78% à 64%) pour atteindre le point D. Si l’on voulait revenir sur cette réforme, il faudrait soit augmenter l’âge de départ en retraite de 9 ans (point E), soit augmenter les cotisations de 15 points (point B). Si l’on n’accepte ni d’augmenter les cotisations ni d’augmenter l’âge de départ, le taux de remplacement doit chuter de 78% à 42% (point C). Tous les points du graphique représentent une combinaison possible de « solution » du problème des retraites.

L’autre manière de considérer le problème est de discuter la part des retraites qui doit être assurée par l’assurance vieillesse obligatoire (et donc par des prélèvements obligatoires). En l'absence de réforme (et sans prendre en compte la réforme Fillon), l’augmentation des prélèvements nécessaires pour financer les retraites est de l’ordre de 4 points de PIB à l’horizon 2040 (avec le PIB de 2040 et non d’aujourd’hui), soit plus que la part de l’impôt sur le revenu actuel... Si l’on veut maintenir les prélèvements obligatoires constants (proposition de Ségolène Royal) ou les baisser (proposition de Nicolas Sarkozy) et financer ces augmentations de durée de retraite par l’augmentation des prélèvements, il faut alors baisser les autres dépenses publiques de l’équivalent de 4 points de PIB (pour donner un ordre de grandeur, on pourrait y parvenir en privatisant entièrement l’éducation nationale). Si l’on ne veut pas baisser les autres dépenses publiques, alors il faut accepter une augmentation similaire des prélèvements obligatoires.

Les réformes mises en place (celles de 1993 et 2003) ne vont pas régler l’ensemble du problème : d’après les estimations les plus récentes, et sous des hypothèses optimistes de réduction du chômage, elles permettraient de faire 50% du chemin d’ici à 2020 et 30% d’ici à 2040.

Des choix restent donc à faire. Le « problème » des retraites n’est pas tant un problème sans solution qu’un problème avec une infinité de solutions : de multiples combinaisons sont possibles entre l’augmentation des cotisations, la baisse des pensions, l’augmentation de l’âge de la retraite, l’appel à l’épargne privée, l’appel à la capitalisation publique. Chaque combinaison peut elle-même prendre des formes différentes dont on discutera plus tard. Au final, la seule vraie difficulté est que ces choix sont des choix collectifs qui engagent des Gaulois qui ne sont pas encore nés et qui dépendent des choix de nos ancêtres (les Gaulois)…
_Antoine_

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vendredi 9 novembre 2007

Combien paie-t-on d’impôt sur le revenu et de cotisations sociales ?


Le héros de la bande-dessinée IRS (le fisc américain) prétend lire la vie des individus par le biais de leur déclaration d’impôt. En France, savoir lire sa feuille de paie et sa feuille d’impôt est un exercice plutôt difficile. Combien de nos concitoyens savent combien ils gagnent vraiment, combien savent combien d’impôts et de cotisations ils paient ? Et combien ne sont pas pris par une réaction de rejet face à un système fiscal qui leur échappe ? Un post précédent avait rappelé les bases nécessaires pour répondre à la question de qui paie les impôts. Julien a expliqué avec talent qui paie les cotisations sociales. Aujourd’hui, l’objectif est d’essayer de calculer pratiquement à combien s’élèvent impôts et cotisations sociales auxquelles les salariés sont assujettis en France. Il va falloir descendre dans les ténèbres et les dédales de nos prélèvements obligatoires. Attention, ne vous retournez pas !

Le premier point à rappeler pour ceux de nos lecteurs qui auraient manqué les premiers épisodes est le fait que les cotisations sociales salariales et patronales sont payées par les salariés. Le véritable salaire d’un Français n’est donc pas son salaire brut (celui qui sert de référence officielle), mais son salaire super-brut qui inclut donc les cotisations patronales. Il n’y a aucune différence à recevoir un salaire brut de 100, avec 50% de cotisations patronales et 25% de cotisations salariales (un salaire net de 75) et recevoir un salaire brut de 150 avec 50% de cotisations salariales. Lorsqu’on parle de « travail » dans le partage de la valeur ajoutée, on inclut les salaires brut et les cotisations assises sur ces salaires. Si les économistes parlent parfois de coût du travail, pour les salariés, il est plus juste de parler des « revenus du travail ».

Le second point de clarification à rappeler à nos Gaulois non économistes est la distinction entre les impôts qui sont destinés au budget de l’Etat (le système fiscal) et les cotisations sociales qui servent à financer la protection sociale (le système social). Les deux forment les prélèvements obligatoires, c’est-à-dire des prélèvements auxquels on ne peut pas se soustraire légalement. Lorsque l’OCDE compare les niveaux de prélèvements obligatoires entre pays c’est une mesure de l’ensemble des impôts et cotisations sociales qui est présentée. En France, le montant global des prélèvements obligatoires est de 44 % du PIB pour 2005 (plus d’informations dans le projet de loi de finance 2007).

Parmi tous les prélèvements obligatoires, trois sont imposés sur les revenus des salariés : l’impôt sur le revenu (IR), les contributions sociales (CSG-CRDS) et les cotisations sociales. Combien paie-t-on de ces différents prélèvements ?

I/ Les différents barèmes de l’impôt sur le revenu, des cotisations sociales et de la CSG

Le prélèvement obligatoire le plus connu est l’impôt sur le revenu sur les personnes physiques (IRPP). Lorsque les Français se plaignent de payer trop d’impôts, c’est avant tout à l’impôt sur le revenu qu’ils pensent. Bien souvent on confond le taux de prélèvement obligatoire de 44% avec le taux marginal supérieur de l’impôt sur le revenu (« l’Etat prend la moitié de mon revenu »). En fait, l’impôt sur le revenu n’est pas imposé sur l’ensemble du salaire, mais sur le salaire net, c’est-à-dire une fois les cotisations sociales déduites. Le barème de cet impôt est progressif, c’est-à-dire que la part du revenu taxée croît avec le revenu.

La CSG et la CRDS sont des impôts sur le revenu mais qui sont affectés à la protection sociale. Ils ne sont pas progressifs, mais proportionnels au revenu brut.
Le barème des cotisations sociales est plutôt complexe car il existe de multiples cotisations sociales. Certaines ne sont pas liées au montant prélevé (cotisations maladie, invalidité, cotisations famille ou logement) et sont donc plus proches d’une imposition classique. D’autres (comme les cotisations retraite et chômage) vont donner droit à des prestations proportionnelles (selon une formule plus ou moins complexe) et correspondent à une assurance des risques de chômage et de vieillesse.

L’autre complexité du barème des cotisations sociales vient des jeux des plafonds. Les cotisations sociales sont plafonnées, c’est-à-dire que jusqu’au plafond, une cotisation sociales est calculée, puis les revenus au-dessus de ce plafond ne le sont pas. La majeure partie des cotisations sont imposées sous le plafond de la sécurité sociale. Par exemple, en 2007 les cotisations retraite du régime général se montent à 16,65 % du salaire brut jusqu’au plafond, puis à 1,7 % du salaire brut au-dessus de ce plafond. D’autres cotisations donnent lieu à des prélèvements jusqu’à 3 plafonds (chômage) et certaines jusqu’à 8 plafonds (régimes de retraite complémentaires). Ci-dessous le barème qui s’applique aux salaires en-dessous du plafond pour 2006.


Les cotisations sociales sont définies en fonction du salaire brut, qui est la référence légale du salaire, mais pas sa définition économique (je vous renvoie au post de Julien). La définition économique du salaire correspond à l’ensemble du salaire brut augmenté des cotisations sociales dites employeurs, c’est-à-dire au montant versé par l’employeur en échange du travail du salarié. Par exemple, au 1er janvier 2007, le plafond de la sécurité sociale (qui sert de référence pour de nombreuses cotisations sociales) était de 2682 Euros mensuel. Un employeur offrant ce salaire à un employé devra en fait débourser 41,48% de plus soit 3794 Euros mensuel. A l’inverse l’employé ne va pas percevoir 2682 Euros, mais un salaire net des cotisations sociales des employés (soit 13,70% du brut) et net de la CSG et de la CRDS (7,78% du brut) qui sont des impôts sur le revenu prélevés à la source, soit au total 2106 Euros. C’est ce montant net qu’il va ensuite devoir déclarer sur sa feuille d’impôt.
On peut résumer tout ce charabia dans le tableau ci-dessous pour notre salarié payé au niveau du plafond de la Sécurité sociale.


II/ Poids des différents prélèvements

Pour pouvoir mesurer correctement le poids de chaque composante des prélèvements obligatoires, il est nécessaire de les exprimer en fonction du revenu global du salarié, soit son salaire super-brut. Reprenons alors le cas de notre salarié payé au niveau du plafond de la sécurité sociale. Il gagne un salaire super-brut de 3794 Euros et après déductions des cotisations sociales, reçoit un chèque de 2106 Euros, soit un taux de prélèvement moyen de 44,5 % de son salaire super-brut. Il ne s’agit pas bien sûr uniquement de prélèvements sans contrepartie : il va pouvoir bénéficier à l’âge de départ en retraite d’une pension proportionnelle à ses cotisations retraite (nous y reviendrons un autre jour), d’une allocation chômage proportionnelle à ses revenus (nous avons déjà évoqué ici ce cas). Pour l’heure notre salarié gaulois doit encore payer l’impôt sur le revenu. Il ne déclare pas son revenu de 3794 Euros mais son revenu net de 2106 Euros. Si on utilise le barème de l’impôt 2007 sur les revenus de 2006 et que l’on suppose que notre gaulois est célibataire et sans enfant, il devra envoyer au fisc un chèque de 1924 Euros pour l’année, soit un prélèvement mensuel de 160 Euros. Son revenu net d’impôt est alors de 1946 Euros, soit un taux net de prélèvement obligatoire de 47,4% se décomposant de 44,5% de cotisations sociales et de 2,9% d’impôt sur le revenu (toujours en fonction de son salaire super-brut).

Les cotisations sociales, qui n’apparaissent pas sur la feuille d’impôt mais sur la feuille de paie sont les prélèvements les plus importants des prélèvements obligatoires français, mais ils sont à peine connus des salariés français. Rien d’étonnant à ce qu’ils aient eu tendance à augmenter massivement sans trop de peine pour financer la protection sociale. A l’inverse l’impôt sur le revenu, très visible, suscite des diatribes enflammées.

Maintenant que le fonctionnement du système est clarifié, il est possible de calculer quelle est la part des différents prélèvements payés par les salariés pour différents niveaux de salaire. Le graphique ci-dessous représente le pourcentage des prélèvements obligatoires (cotisations sociales, impôt sur le revenu, CSG-CRDS) en fonction du salaire super-brut. L’axe des abscisses est par contre le salaire brut mensuel afin de faciliter la lecture. Dans ce calcul les baisses ciblées des charges patronales ne sont pas incluses.


Les cotisations sociales sont un prélèvement régressif (dont le taux marginal est décroissant en fonction du salaire), les prélèvements sociaux CSG-CRDS sont des prélèvements proportionnels (dont les taux marginaux sont constants) et l’impôt sur le revenu est un prélèvement progressif (avec un taux marginal croissant avec le salaire). Le fait que les cotisations sociales soient prélevées de façon régressive ne signifie pas forcément qu’elles sont en soi régressives puisque la protection sociale n’est pas proportionnelle aux cotisations (sauf pour les retraites). Mais plutôt que discuter des mérites redistributifs de notre système de prélèvement fiscalo-social (fiscal et social), regardons plutôt les effets d’une telle structure.

III/ Un système incompréhensible aux effets pervers

La structure des prélèvements obligatoires en France est foncièrement incompréhensible aux citoyens français. Elle est complexe sans raison valable et a de nombreux effets pervers. J’en vois au moins trois :
1/ La distinction entre cotisations sociales et employeurs induit en erreur les salariés en leur faisant croire qu’ils ne paient pas le coût de leur protection sociale. Ils ne peuvent donc pas prendre des bonnes décisions sur le niveau de protection sociale qu’ils désirent vraiment puisque l’arbitrage entre le coût et les bénéfices n’est pas clairement établi. A ce titre la proposition d’Overzelus de supprimer cette distinction permet d’aligner l’incidence fiscale légale sur l’incidence fiscale réelle. Cela a un avantage pédagogique au cas où l’incidence fiscale n’était pas comprise par les salariés ou les syndicats.
2/ Ensuite le fait d’exprimer des taux de prélèvement en fonction de base qui varient (salaire brut, salaire net) accroît la complexité d’un système qui n’en a pas besoin. En supprimant la distinction cotisations salariés /employeurs, il devient possible d’exprimer tous les prélèvements en fonction du coût du travail et donc de clarifier la discussion sur le niveau de redistribution et sur le niveau des prélèvements obligatoires. Si souvent les salariés confondent le taux marginal supérieur d’impôt sur le revenu avec le taux moyen payé, ils ignorent largement combien de cotisations sociales (salarié/employeur) ils paient en réalité. Il n’est pas rare de voir des gouvernements promettre des baisses d’impôt (sur le revenu) pendant qu’ils laissent augmenter les prélèvements moins visibles (les cotisations sociales).
3/ La distinction cotisations salarié/employeur donne ainsi une incitation fiscale particulièrement peu bienvenue à l’augmentation des cotisations sociales : toute augmentation de salaire qui a lieu par l’augmentation des cotisations patronales est non imposée à l’impôt sur le revenu (par exemple augmenter les cotisations patronales retraite est une façon d’augmenter les salaires super-brut en échappant à l’impôt sur le revenu).

On peut juger que le système socialo-fiscal français est trop/pas assez redistributif, mais cela ne devrait pas empêcher de considérer qu’il est d’abord extrêmement illisible. Cette illisibilité pose à mon sens un problème démocratique. Si les électeurs (ou les salariés) ne peuvent pas facilement comprendre quels sont les montants d’impôt ou de contribution qu’ils font, alors il ne faut pas s’étonner que la démagogie nourrisse le débat politique. L’ exigence de transparence est une condition du bon déroulement du débat démocratique. L’article 14 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyens, rédigés par les descendants de nos gaulois, garde toute sa modernité : « Les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. »

J’espère que tout le monde est encore avec moi… il est temps d’aller manger une petite fondue !
_Antoine_
_Antoine_

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lundi 17 septembre 2007

Qui paie les impôts?


L'incidence fiscale (= qui paie réellement les impôts) figure en bonne place sur le podium des concepts économiques les moins bien compris par les hommes politiques, les journalistes, les juristes, voire par certains économistes plus ou moins autoproclamés. Il y a quelques mois de cela, Markss de Libertés réelles avait rédigé un très bon post qui reprenait le cours d’économie de base à ce sujet. La répétition étant la meilleure des pédagogies, nous avons souhaité nous joindre au choeur des autres économistes gaulois pour combattre une méconnaissance aux conséquences dévastatrices pour la qualité du débat public ! Ne pas comprendre l’incidence fiscale, c'est se condamner à passer totalement à côté des enjeux de la TVA sociale, des déductions d’intérêts d'emprunt immobilier, des baisses ciblées de cotisations sociales… et plus généralement de tout ce qui touche à la fiscalité ! Nous continuerons à taper jusqu’à que cela rentre dans la tête des Gaulois!

A première vue, le titre de ce post (« Qui paie les impôts ? ») paraît bien naïf. Pour beaucoup en effet, la réponse à une telle question frise la lapalissade : le consommateur paie les impôts sur la consommation, les ménages paient l’impôt sur le revenu, les sociétés paient l’impôt sur les sociétés, les salariés paient les cotisations salariales et les patrons les cotisations patronales ! Voilà encore un bel exemple de la parfaite inutilité des économistes qui pensent avoir réinventé le fil à couper le beurre pour nous expliquer des évidences !

Vraiment ? Prenons un exemple très simple : les cotisations salariales. Légalement, elles sont payées par les salariés. Mais imaginons qu’à chaque augmentation de cotisations, les salariés parviennent au cours des négociations salariales à obtenir des augmentations de salaire. Qui finira alors par payer ces cotisations salariales ? Réponse : l’employeur. Prenons l’exemple inverse avec les cotisations patronales : si lorsque les cotisations sont augmentées, les salaires nets sont réduits, qui paie en réalité ces cotisations patronales ? Réponse : les salariés. Ce que les économistes appellent l’incidence fiscale, c’est l'analyse de la répartition de la charge d'un impôt, autrement dit : qui paie vraiment telle ou telle taxe? Et cette réalité ne dépend pas du nom de l’impôt ou de son détail juridique. Elle ne dépend que trois éléments : l’offre, la demande et le niveau de concurrence. Trois concepts que les économistes passent leur temps à étudier.

Pour être sûr de bien comprendre, prenons un contre-exemple cité par Greg Mankiw : il y a quelques mois, le gouverneur de l’Illinois a décidé d’introduire une cotisation patronale pour financer des dépenses de santé (une très bonne politique en soi) mais, pour être sûr que les cotisations seraient bien payées par les employeurs, il a fait figurer dans la loi la disposition suivante : « les cotisations patronales ne peuvent être déduites du salaire net ou des autres avantages des salariés ». Est-ce qu’une telle loi a des chances d’atteindre son but ? Vraisemblablement pas. Car ce qui compte, ce n’est pas la loi, mais bien la négociation des salaires entre employés et salariés. Sans ces cotisations sociales nouvelles, les employés et les employeurs auraient pu s’accorder sur une augmentation de salaire plus importante. Pour déterminer qui paie réellement l’impôt, il faut pouvoir comparer la situation qui prévaut en présence de l'impôt à un contrefactuel fictif (« quel aurait été le salaire brut sans impôt ? ») et celui-ci dépend du pouvoir de négociation des employés et des employeurs en matière de fixation du niveau du salaire ou, pour utiliser le jargon des économistes, de « l’élasticité de la demande et de l’offre de travail ». A ce titre, la distinction administrative entre cotisations patronales et cotisations salariales n’a aucun fondement économique (l’effet peut être différent à court ou moyen terme). Selon l’offre, la demande ou le degré de concurrence, ce seront les salariés ou les employeurs qui paieront les cotisations patronales et salariales. Le nom de l’impôt n’y changera rien, pas plus que la répartition légale entre cotisations salariales et patronales ! Pour citer Paul Krugman « aucune politique ne peut aller à l’encontre de la loi de l’offre et de la demande ». Cela ne signifie nullement que la politique soit par nature impuissante, mais qu'on ne peut rédiger des lois efficaces en ignorant les principes économiques.

Reprenons. Le premier concept fondamental de l’incidence fiscale est que celui qui paie légalement une taxe n’est pratiquement jamais celui qui la paie réellement. Les erreurs de raisonnement associées à la méconnaissance de cette règle sont innombrables.

On ignore ainsi souvent que les entreprises ne paient pas en général l’impôt sur les sociétés : la charge de cette impôt est transmise à ceux qui possèdent ces entreprises (les actionnaires), à ceux qui travaillent pour elles (les salariés, sous la forme de diminutions de salaires) ou encore à ceux qui achètent les produits de ces entreprises (les consommateurs, sous la forme d'augmentations de prix).

Un autre exemple est celui de l’impôt sur le revenu. Il est essentiellement payé par les ménages car ceux-ci ont peu de moyens pour transférer cet impôt sur d’autres groupes de l’économie (seuls les salariés dont les qualifications sont extrêmement rares – chanteurs, footballeurs, traders, etc. – peuvent annuler en partie une augmentation de leurs impôts en obtenant un accroissement de leur rémunération). Mais même à ce niveau très simple, certains indices révèlent que l’impôt sur le revenu n'est pas acquitté uniquement par les ménages. Par exemple, le fait que les banques proposent des comptes d’épargne fiscalisés avec un taux d’intérêt brut plus élevé que celui des comptes d’épargne défiscalisés est un signe qu’une partie de l’impôt (ou plutôt de la déduction d’impôt) est reporté sur (capturé par) les banques.

De manière encore plus flagrante, les différences de prix pratiquées entre les tarifs déclarés et les tarifs "au noir" des entrepreneurs en bâtiment indiquent qu'une partie des impôts nominalement payés par les entrepreneurs sont transférés sur le consommateur lorsqu'il choisit de déclarer les travaux qu'il souhaite effectuer.

Dès lors, comment savoir qui paie in fine l'impôt ? C’est là la deuxième règle de l’incidence fiscale : finira par payer la taxe celui qui ne peut la faire porter sur d’autres acteurs de l’économie. Dans le jargon des économistes, c’est le côté « le plus inélastique du marché » qui paie l’impôt.

Prenons des exemples simples. Imaginons qu'un impôt sur les canettes de Coca-Cola soit instauré. Les consommateurs pourront alors choisir de boire du Pepsi qui n’est pas taxé. Si Coca continue à vendre sa canette au même prix qu’avant (hors taxe), personne ne va acheter du Coca (sauf les fans de la marque qui sont prêts à payer du Coca plus cher que payer moins cher du Pepsi). S'il y a beaucoup de consommateurs prêts à changer pour Pepsi, on dira que la demande est élastique (sensible au prix). Dans ce cas, qui paiera la taxe sur le Coca? Réponse : le producteur de Coca, à moins de perdre une bonne partie de ses clients.

Imaginons maintenant qu'on augmente brutalement le taux de taxation de tous les produits de consommation : les consommateurs auraient-ils les moyens de ne pas payer entièrement cette augmentation ? Il ne pourraient y parvenir qu'en réduisant leur consommation pour accroître leur épargne, mais comme l'épargne n'est que de la consommation différée, cette stratégie ne changerait rien à l'affaire : ils finiraient quand même par régler l'addition. La demande de consommation étant peu élastique au niveau général des prix, on considère généralement que la TVA est payée en grande partie par les consommateurs (pas totalement car l'incidence fiscale de la TVA dépend également du niveau de concurrence sur le marché des biens et services, un aspect sur lesquel nous reviendrons dans un prochain post).

L'analyse économique de l'incidence fiscale produit donc des résultats pour le moins contre-intuitifs : les entreprises ne paient pas l’impôt sur les sociétés, il n'existe aucune différence entre cotisations patronales ou salariales, la TVA est en général payée par les consommateurs bien qu'elle soit formellement acquittée par les entreprises, etc. Le point fondamental est que l’effet distributif des impôts dépend de façon essentielle de l’incidence fiscale. Des impôts perçus par le public comme redistributifs (cotisations patronales) peuvent être antiredistributifs en réalité. Et quoi de plus agaçant pour un économiste que d’entendre des partis politiques, des syndicats ou même des universitaires se déclarer au nom de la justice sociale favorables à des dispositions fiscales dont l'analyse économique révèle qu'elle pèse en réalité sur les plus pauvres ! Pour connaître l’impact de chaque impôt, il faut connaître la sensibilité des prix à la demande et à l’offre, le degré de concurrence sur différents marchés. Des études empiriques sérieuses sont donc nécessaires. Nous nous intéresserons aux différents impôts pour voir de quelle manière les mécanismes discutés dans ce post peuvent orienter des propositions de réforme de la fiscalité française. Gabrielle a déjà évoqué la déduction des emprunts immobiliers. Clément prépare une analyse gauloise de la TVA sociale… ainsi que les autres politiques à venir de nos chefs gaulois pas toujours très bien inspirés...

Et par pitié, FAITES TAIRE LE BARDE ATTALIX !
_Antoine_

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mercredi 4 juillet 2007

Retour vers le futur : Autisme économie revisited


Dans Le 18 Brumaire de Louis-Napoléon Bonaparte, Marx écrivait que « l’histoire se répète toujours deux fois. La première comme une tragédie, la seconde comme une farce ». Ces derniers jours ont vu paraître une pétition de jeunes étudiants en économie, évoquée par Etienne Wasmer (à gauche sur la photo), discutée par Mathieu P. (à droite sur la photo), exaspérant SM et suscitant une belle et longue lettre d'Alexandre Delaigue. Cette pétition reprend les termes d’un débat très vif ayant eu lieu il y a 7 ans, au même endroit, dans les murs de la future Ecole d’Economie de Paris, entre jeunes étudiants et professeurs. C’était une époque, que nos jeunes lecteurs n’ont pas connue, où les auteurs d’Econoclaste bataillaient pour se distinguer des Econoclastes (le blog n’existait pas encore) et enrageaient d’être pris pour ceux là…
Il se trouve que l’auteur de ces lignes avait participé à l’époque à ce « mouvement », baptisé « Autisme-économie », qui dénonçait pêle-mêle l’enseignement abstrait de la science économique, son manque de pluralisme et l’absence de relation à la vie économique réelle. Ce post vous propose un petit retour en arrière sur les causes de cette réaction épidermique des étudiants en économie, les raisons pour lesquelles je me suis détaché de cette contestation et les leçons que j'en tire, pour les étudiants comme pour les professeurs.

I/ Souvenirs, souvenirs....

Nous sommes en l’an 2000 après J.-C. et toute la Gaule se croit occupée par la pensée néoclassique néolibérale. Un petit village d’irréductibles normaliens, troublés par l’enseignement qu’ils reçoivent, décide de faire part publiquement de son scepticisme sur l'enseignement de cette discipline, la science économique. Ils rédigent une pétition, la font publier dans la presse et boum, un débat national est suscité. Les professeurs s’inquiètent, le gouvernement mandate une commission, un rapport est rédigé (voir par exemple le compte-rendu d'E. Wasmer ici)… A l’époque, le jeune provincial que j’étais (que je suis encore d’ailleurs), était fasciné par cette ambiance parisienne : on discute un jour à midi de nos cours, de l’économie telle qu’elle est enseignée, et deux jours plus tard, Le Monde accepte de publier nos réflexions et les hautes sphères de l’Etat de s’en inquiéter. Il y avait pour moi un parfum balzacien de « à nous deux Paris », qui était particulièrement excitant. Ce que nos professeurs de l’époque n’avaient peut-être pas saisi, c’est l’état d’excitation intellectuelle que ce mouvement avait suscité : des réunions, des conférences, des discussions à n’en plus finir sur ce qu’était la science économique, sur ce qu’elle pourrait être, sur ses présupposés, ses méthodes, la manière dont elle était enseignée…

Il ne s’agissait pas cependant uniquement d’un débat intellectuel : c’était également un engagement dans un mouvement à caractère politique, avec toutes les ambiguïtés que cela comporte : des motivations diverses avaient rassemblé un petit groupe d’étudiants autour d’un texte commun, avant que la contestation ne prenne de l’ampleur et que sa nature ne change au point de me mettre complètement en porte-à-faux avec elle. Quelles étaient à l’époque les motivations des participants ?

II/ Les motivations

Parmi les tous premiers signataires de la pétition, je me suis aperçu assez vite que les motivations des uns et des autres étaient très hétérogènes. J'en distinguerais quatre, se recoupant plus ou moins, et dont l’importance respective a varié au cours de l’évolution du mouvement. Pour une vision alternative de la part d’un des membres actifs du mouvement, voir ici.

1/ Une critique de l’enseignement des sciences économiques

C’était la raison profonde de la contestation : nous avions l’impression de ne pas apprendre grand-chose pendant les cours d’économie, qui semblaient à des années-lumière de l’économie réelle. Pendant un cours d’un semestre de macroéconomie, pas une seule référence au PIB, à l’inflation, à la balance commerciale. Une anecdote que je raconte souvent est celle d’un professeur, se retournant au milieu de son cours (par ailleurs brillant) et, l’air visiblement gêné, s’excuse d’interrompre la description de son équation 73-b pour faire une remarque sur l’actualité : « c’est intéressant, la trappe à liquidité, c’est proche de la situation japonaise ! » et d’enchaîner assez vite sur l’équation 73-c pour ne pas tomber dans le vulgaire… la construction du cursus d’économie engendrait aussi un certain scepticisme : micro, macro, micro II, macro II, micro III, macro III (ce qui inspira du reste le titre d’une des feuilles du mouvement : « Micro, Macro, Mes crocs »). L’impression générale était celle d’une construction intellectuelle brillante, mais dont la finalité n’apparaissait pas clairement : pas une seule fois la question du chômage n’était évoquée en cours, pas plus que les marchés financiers, le rôle des administrations, des entreprises, etc. Quel était donc l’objectif de ces enseignements ? La Sorbonne avait-elle de nouveau cédé à ses vieux démons, dénoncés en son temps par Rabelais qui raillait les doctes savants discutant du sexe des anges ?

Cette insatisfaction nourrie par les défauts inhérents à l’enseignement de l’économie à l’université résulte de la conjonction de plusieurs facteurs. Le premier est le privilège donné dans l’enseignement français à la théorie, avec pour corolaire un mépris souverain pour tout ce qui touche aux applications (sous-entendu, de second rang, pas pour les Brahmanes). Cette vision de la science économique conduit à dédaigner toute approche empirique, tout travail sur les données et érige en modèle les mathématiques comme discipline reine vers laquelle l’économie devrait tendre : théorèmes, démonstrations, lemmes, scolies… Le second facteur explicatif est la situation dégradée des universités françaises et le contraste qu’elles offrent avec le milieu des classes préparatoires et des Grandes écoles. La contestation était en partie celle de jeunes normaliens, passés par un système ultra-sélectif et qui se retrouvaient soudain confrontés à l’ampleur de la paupérisation des universités françaises. L’état de démotivation des enseignants, le manque d’incitation à s’investir dans l’enseignement, considéré le plus souvent comme une corvée nécessaire dans la carrière d’un enseignant-chercheur, combinés à l’absence d’évaluation par les étudiants produisaient un enseignement souvent de piètre qualité. Le succès de la pétition s’explique aussi par un troisième facteur : l’écart entre les objectifs que se fixe l’université (former des chercheurs) et les attentes de la majorité des étudiants (obtenir une formation pour trouver un emploi qualifié et bien payé). Les étudiants qui choisissent la filière économie le font souvent parce elle est un gage de sérieux sur un CV, mais très peu sont intéressés par la recherche en tant que telle. Ils subissent pour la plupart sans broncher le cursus économique, avec l’espoir d’atteindre le DESS ou ils pourront enfin apprendre quelque chose de concret. A l’inverse, la majorité des enseignants ne vise qu’à former le 1% des étudiants qui se destinent à la recherche. Les cours de licence sont donc souvent formatés pour cette minorité. D’une façon assez paradoxale, le succès de la pétition parmi les étudiants s'explique pour des raisons diamétralement opposées à celles des signataires issus des Grandes écoles .

2/ Le rôle des mathématiques

L’impression que j’avais à l’époque en signant la pétition, c’était que les mathématiques fonctionnaient avant tout comme un instrument de sélection au sein des cursus universitaires d’économie, mais qu’elles n’étaient pas utilisées comme un outil au service de la compréhension des mécanismes économiques. Bien des fois, j’avais le sentiment que sans avoir RIEN compris à l’économie, je pouvais obtenir une bonne note en dérivant correctement telle fonction ou en inversant telle matrice sans me planter. Néanmoins, d’autres étudiants qui avaient rallié le mouvement se sont mis à défendre l’idée qu’il fallait s’opposer par principe à l’usage des mathématiques en économie et leur préférer la dissertation et l’analyse littéraire. Ce n’était le cas d’aucun des rédacteurs de la pétition d’origine. Ce que nous souhaitions en dénonçant le rôle excessif des mathématiques dans l’enseignement de l’économie, c’était rappeler que l’usage des mathématiques ne dispense pas de comprendre le mécanisme économique que le modèle est censé décrire. Je dois avouer que j’ai mis des années avant de comprendre une grande partie des intuitions que j’aurais aimé qu’on m’explique lors de ces premiers cours. Le mouvement ayant acquis une certaine autonomie, j’ai commencé à ne plus me sentir en phase avec lui lorsque la presse a repris la pétition en la présentant comme une opposition pure et simple à l’usage des mathématiques en économie : dès la publication de cet article dans Le Monde, le message auquel je souscrivais était déjà dévoyé.

3/ Questions épistémologiques

Plus profondément, ce qui nous tracassait dans la façon dont on nous présentait la science économique, c’était l’usage plus ou moins rigoureux de la modélisation, indépendamment du débat portant sur l’usage des mathématiques dans l’enseignement. Ce que nous avions retenu de nos cours, c’était que l’économiste rédigeait des modèles, avec un certain nombre d’hypothèses, et finissait par une conclusion de politique économique. Ce qui nous frappait dans ce type de démarche, c’était son caractère éminemment non scientifique : on change les hypothèses, on obtient d’autres résultats, donc d’autres politiques. Aujourd’hui, alors que je suis plus que jamais conscient de l’intérêt de la modélisation, je reste très critique vis-à-vis d’un certain mésusage de celle-ci : sans test empirique sérieux, sans une compréhension des mécanismes institutionnels, elle manque souvent de pertinence. A l’époque, moins convaincu par la démarche, je me demandais si la science économique n’était pas un simple déguisement destiné à donner du crédit à une idéologie particulière.

4/ Pluralisme et place de l’idéologie

Ce que j’entendais par le dernier paragraphe de la pétition d’origine, c’était justement le refus de se limiter à une seule explication, à un seul modèle : si il y a plusieurs modèles concurrents, alors il faut essayer de comprendre pourquoi ils donnent des conclusions différentes et voir si on peut les confronter, les tester.

Mais pour nombre des participants au mouvement, il s’agissait en fait d’une réaction idéologique : les conclusions de la science économique apparaissaient en France proche de l’idéologie libérale, donc ces étudiants souhaitaient qu’on leur enseigne d’autres idéologies concurrentes. Ce n’était pas mon cas et c’est ce qui m’a finalement poussé à me retirer de cette contestation : ce que je critiquais, c’était justement l’approche idéologique, non scientifique, de l’enseignement. Remplacer une idéologie par une autre n’avait à mes yeux aucun sens.

III/ La dérive idéologique et le choix de la recherche

A partir de là, le mouvement a dérivé vers une contestation idéologique, plus ou moins marquée à l’extrême gauche : si la science économique ne visait qu’à remettre en question les fondements de la lutte anticapitaliste, antilibérale et antifasciste, alors il fallait saper les fondements-mêmes de cette discipline. Très vite, dans les réunions du mouvement, j’ai pu entendre des réflexes sectaires du type « eux et nous » ou « t’es dans quel camp ? ». J’ai fait là mon premier apprentissage du sectarisme d’extrême gauche : « si tu n’es pas d’accord avec moi, t’es un facho ». Il n’était plus question de discuter de méthode, d’épistémologie ou d’enseignement, mais de lutte à mener contre un ennemi puissant, ayant infiltré tous les pouvoirs.

Le Bréviaire des idées reçues en économie, ouvrage publié au Seuil par une partie des étudiants du mouvement, et qui a été un formidable succès de librairie, n’est guère autre chose qu’une succession de petits essais présentant des idées reçues d’un autre type que celles que l’ouvrage prétend dénoncer. Ayant de nombreux amis parmi les auteurs, je ne voudrais pas les blesser, mais je ne peux pas m’empêcher de penser que l’ouvrage se situe aux antipodes d’une démarche honnête et de qualité. Les principes de base de l’économie ne sont pas critiqués, ils ne sont tout simplement pas compris. Un chapitre qui discute des charges patronales n’a visiblement pas saisi l’incidence fiscale (contrairement aux plus jeunes générations), un chapitre sur les retraites par répartition confond mode de financement, redistribution et caractère public ou privé du système. Ironie de l’histoire, le chapitre sur la protection des salariés et les coûts de licenciement se retrouve remis en cause par les recherches de l’auteur-même de ce chapitre, aujourd’hui maître de conférences à l’Université de Chicago. Les analyses empiriques sont totalement absentes et aucun mécanisme économique n’est mis en avant : il y a beaucoup de préjugés, beaucoup de réponses et fort peu de questions.

Après avoir définitivement quitté l’aventure, j’ai longuement hésité à continuer à faire de l’économie. Ni les uns ni les autres ne m’avaient convaincus et j’ai commencé à regretter de n’avoir pas choisi de m’être orienté plus tôt vers les sciences « dures ». Pour autant, je n’arrivais pas à me convaincre que la voie de l’économie était sans issue. J’ai donc continué le cursus en DEA et là, avec l’aide de professeurs extrêmement stimulants, j’ai commencé à comprendre quelque chose et à percevoir la richesse de la discipline. Le véritable tournant intellectuel n’est pourtant pas venu en France, mais aux Etats-Unis ou j’étais parti pour un séjour d’un an. C’est là-bas que j’ai entrevu ce que pouvaient être des cours de qualité, une démarche scientifique sans a priori, la critique féroce des hypothèses utilisées et un recours systématique à l’analyse empirique. Pour donner une idée aux jeunes générations, jusqu’en DEA, je n’avais jamais utilisé réellement un logiciel d’économétrie ! J’ai eu l’impression d’apprendre en un an davantage qu’au cours des trois années passées précédemment en France.

De retour à Paris pour une thèse, je n’ai eu de cesse de me féliciter d’avoir choisi la voie de la recherche. J’ai tous les jours l’impression de comprendre des choses fondamentales de la vie économique, alors que nombre de mes concitoyens semble passer à côté (y compris des ministres, des journalistes et tout un tas d’experts) et j’ai le sentiment d’avoir acquis des compétences en termes d’analyse quantitative que mes camarades qui ont choisi la voie de la haute administration ne pourront jamais rattraper. Le plaisir de faire un métier utile, honnêtement, où la recherche de la vérité n’est pas tributaire des idéologies des uns et des autres reste pour moi le principe fondamental de mon choix pour le métier de chercheur. Je ne le regrette pas une minute, malgré le caractère peu attractif des perspectives de carrières en France.

IV/ L’économie et son enseignement

Quelles leçons peut-on tirer de ces contestations périodiques de l’enseignement des sciences économiques ? J’en retiens essentiellement trois :
1/ L’université française a besoin d’une réforme profonde qui vise à clarifier sa finalité : recherche ou formation pour des emplois qualifiés. Les professeurs doivent recevoir des incitations à faire des cours de qualité, qui répondent aux attentes de leur public. Ils doivent être évalués. Des moyens supplémentaires doivent être débloqués pour financer un minimum d’équipements indispensables à la production d’un enseignement de qualité : salles informatiques, logiciels économétriques disponibles, site web systématique…
2/ L’économie doit être enseignée comme une discipline appliquée : cela impose plus de travail pour les enseignants mais c’est indispensable.
3/ Un travail de fond doit être entrepris par les économistes pour convaincre que la discipline n’est pas affaire d’idéologie. A ce titre, la démarche d’Ecopublix, qui milite pour le développement d’une culture de l’évaluation des politiques publiques, correspond à une défense de la légitimité de la discipline. A l’inverse, les prises de position militantes de nos aînés pendant la campagne présidentielle me paraissent totalement contre-productives et finalement néfastes pour la crédibilité de la recherche. Selon moi, les économistes n'ont pas à utiliser leur expertise pour leurs propres préférences politiques. La science économique ne dit pas pour qui il faut voter, mais donne des indications sur les politiques publiques à mettre en place pour atteindre tel ou tel objectif. Le role des économistes est d'aider leurs concitoyens à faire un choix informé, pas d'être les nouveaux philosophes-rois. Ils doivent se contenter d’essayer de se mettre d’accord sur des faits et des causalités. En suivant cette voie, je pense qu'ils seront aussi plus écoutés. L’objectif de la politique économique appartient aux citoyens, pas aux scientifiques. Toute entorse à cette position d'honneteté scientifique est susceptible de renforcer ceux qui croient que l'économie n'est qu'idéologie.

Enfin, il serait temps qu’on pense aux effets néfastes du système des Grandes Écoles : on produit de jeunes arrogants de 20 ans qui croient avoir tout compris et passent leur temps à se regarder le nombril. Peu disposés à se remettre en question, peu disposés à douter, au seul motif qu’ils ont ingurgités des connaissances prémâchées en quantité astronomique, ils ont du mal à reconnaître qu’il leur arrive parfois de faire fausse route…
_Antoine_

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lundi 25 juin 2007

Evaluation des politiques publiques (6/7): chez les Bretons


Le lecteur de ce blog est sûrement lassé par l’apologie de l’évaluation des politiques publiques que nous menons tambour battant depuis la naissance d'Ecopublix (épidose 1, épidose 2, épisode 3, épisode 4, épisode 5). Mais tant pis : nous avons décidé de continuer le matraquage (Etienne Wasmer semble nous y encourager). Après le panorama du système français actuel, vient le temps des exemples étrangers. Aujourd’hui, voici le cas du pays du sanglier bouilli à sauce à la menthe et de la cervoise tiède.

L’histoire de l’évaluation des politiques publiques en Grande-Bretagne est relativement récente. Même si des institutions indépendantes existent depuis longtemps pour proposer une expertise économique indépendante, 1997 a été un tournant dans la façon d’aborder l’évaluation des politiques économiques. L’équipe menée par Tony Blair et Gordon Brown a mis en place plusieurs dispositions visant à l’évaluation systématique et indépendante de leurs politiques (la LOLF avec 10 ans d’avance). Pour résumer rapidement, chaque ministère dispose d’un budget conséquent pour évaluer les nouvelles réformes. Des institutions académiques, mi-centre de recherche, mi-think-tank sont mis en concurrence pour proposer des études sur les réformes, plusieurs sont choisis afin de confronter les résultats. Le ministère doit participer avec ces institutions de recherche à la démarche d’évaluation : la réforme est mise en oeuvre de façon progressive avec des expériences d’une à deux ans sur des localités tirées au hasard afin d’évaluer son effet de façon convaincante (des groupes test et de contrôle peuvent être utilisés par les chercheurs et la littérature empirique sur les expériences naturelles peut être mise à profit), les données sont collectées avant la mise en place de la réforme et longtemps après afin d'en tirer tous les enseignements.

Prenons l'exemple de la mise en place des réformes des politiques de l’emploi, les New deal. Le New Deal for Young People (NDYP), par exemple, visait à aider les jeunes de moins de 25 ans au chômage à retrouver rapidement un emploi. En octobre 1997, juste après l’élection de Blair, des « pilots » sont lancés dans certaines municipalités, les chercheurs invités à estimer les effets sur l’emploi, le chômage, la durée et la qualité des emplois retrouvés. Le fait de choisir de façon aléatoire des groupes tests et des groupes de contrôle rend le travail des chercheurs plus facile et, surtout, leurs résultats plus convainquants. La réforme consiste à obliger tous les jeunes de moins de 25 ans au chômage depuis plus de 6 mois à suivre un encadrement intensif pendant 4 mois pour retrouver un emploi (non subventionné). En cas de manquement à ce programme, les allocations chômage sont suspendues. Si au bout de 4 mois, le jeune n’a pas réussi à trouver un emploi, plusieurs options lui sont proposées : emploi subventionné ou formation. Les études sur ce programme ont été légion (les données ont été rendues disponibles à tous les chercheurs) et l’image des différents effets de cette réforme s’est progressivement précisée dans un consensus académique : le New Deal for Young People a été un succès pour faire revenir à l’emploi les jeunes chômeurs anglais, la première phase de conseil de 4 mois a permis d’augmenter le taux d’emploi de près de 5 points, la seconde phase a surtout été efficace avec l’option des emplois subventionnés (l’effet des formations étant plus mitigé). Aucun effet de substitution ne semble avoir été détecté. Au vu de ces résultats encourageants, le programme a été étendu à tout le pays en avril 1998 et demeure comme l'un des grands succès du premier gouvernement Blair. Cette démarche de test des réformes a ensuite été systématiquement mise en place pour les réformes du gouvernement travailliste, suscitant l’approbation des économistes anglais qui militaient depuis longtemps en faveur de telles expériences naturelles. Ce qui reste encore difficile pour le gouvernement actuel est de mettre un terme à une réforme si elle s’est avérée inefficace : la démarche d’évaluation implique le courage de reconnaître que l’on s’est trompé…

Le deuxième pilier des politiques publiques anglaises sous le gouvernement Blair a été de favoriser l’émergence de conseils d’experts au pouvoir exécutif. Ainsi, la mise en place du salaire minimum en avril 1999 s’est fait en parallèle de la création de la Low Pay Commission qui décide des augmentations du salaire minimum, avec la reconnaissance implicite qu'une trop forte augmentation du salaire minimum peut avoir des effets négatifs sur l’emploi. Pour éviter les tentations démagogiques de son gouvernement, Brown a visiblement choisi de rendre la décision indépendante du pouvoir politique. La commission a donc commandé des dizaines d’études sur les effets du salaire minimum (évoquées par Eric Maurin dans son blog). Sans cette démarche pragmatique et d’évaluation, ce genre d’études n’aurait jamais vu le jour.

Enfin il reste à apprécier les instituts de recherche et think-tank qui participent au débat économique en proposant leur propre expertise à une presse avide d’analyses rigoureuses. On peut distinguer deux types d’institutions : des think-tanks politiques qui emploient des experts des politiques publiques pour développer des propositions et analyser les propositions concurrentes. Ces think-tank sont liés plus ou moins étroitement aux différents partis politiques britanniques et, même s’ils gardent une certaine indépendance critique, ils n’en défendent pas moins une certaine ligne idéologique (dans le bon sens du terme) : l'Institute for Public Policy Research qui est proche du Labour défend la politique du gouvernement en insistant sur les succès du gouvernement Blair (emploi, baisse de la pauvreté), Center Forum qui est proche des Lib Dem insiste sur les inégalités que n’a pas sur résorber l’actuel gouvernement et Policy Exchange qui est proche des Conservateurs va souligner les atouts du nouveau candidat du parti.

A côté de ce genre de think-tank (beaucoup plus nombreux que les trois cités ici), il existe de nombreux centres de recherche indépendant, liés à des universités, qui font un travail de vulgarisation des résultats de la recherche académique. On peut citer ainsi pèle-mèle le Policy Studies Institute (PSI), le Center Economic Performance (CEP) lié à la célèbre London School for Economics (LSE), ou The Institute for Fiscal Studies (IFS) proche d’University College London (UCL). Ces centres de recherche consacrent l’essentiel de leurs ressources à la recherche académique de haut niveau, mais réalisent aussi des évaluations de grande qualité à la demande des ministères ou des administrations publiques, utilisant ainsi les dernières avancées économétriques ou de traitement statistique des données. A côté de cette activité de recherche académique, ces instituts participent de près au débat public.

L’exemple de l’IFS est à ce titre exemplaire. En plus de son activité de recherche de très haut niveau (en particulier en économétrie ; avec des universitaires reconnus et respectés), l’institut occupe une place de choix dans la vie politique anglaise. Avant la publication du budget du Chancelier, l’IFS publie son propre Green Budget pour détailler les choix du gouvernement, les possibilités de réforme. La publication annuelle de cette analyse est un événement important, suivi par toute la presse et par les partis politiques : l’opposition y cherche des armes, le parti au pouvoir cherche à y trouver de l’inspiration ou une confirmation de ses positions. Chaque programme politique est passé au crible de l’analyse économique, les chercheurs de l’IFS mettant un point d’honneur à présenter une analyse honnête et politiquement indépendante (un chercheur qui part travailler pour un parti doit quitter l’institut et ne peut jamais y retourner). L’institut ne prend jamais position, mais cherche à déterminer le coût et les effets des mesures proposées, en terme d’inégalités, en terme d’emploi, sans hésiter à souligner les incertitudes. Il suit l’actualité et publie des press releases dès qu’une mesure ou proposition apparaît dans le débat public. Les analyses sont simplifiées pour être compréhensible par un public large, les concepts économiques reprécisés à chaque fois. Tout est fait pour faciliter le travail des journalistes et leur permettre d’alimenter leurs colonnes avec des graphiques et des analyses qui ont fait l’objet d’un consensus au sein de la communauté scientifique. Enfin, un véritable travail de communication est réalisé, avec l’organisation de conférences où la presse est invitée, avec l’organisation de débats économiques avec les partis politiques. Les chercheurs reçoivent une formation pour savoir s’exprimer avec les outils audio et télévisuels : la contrainte de s’exprimer dans un temps très court pour expliquer des effets complexes de façon simple exige une véritable préparation. Cette démarche a permis d’établir l’IFS comme un des think-tanks les plus respectés dans le débat économique anglais. En même temps, le souci de vulgarisation est très présent pour les chercheurs de l’IFS : ainsi un outil pour aider à comprendre la distribution des revenus a été mis en place, un outil pour comprendre le fonctionnement du budget a été aussi réalisé il y a quelques années et de façon mensuelle, les informations sur le système fiscalo-social anglais sont actualisées sur le site de l’institut.

Cela contraste singulièrement avec la situation française. Au vu des ressources de qualité dont on dispose en France ici ou , on se demande vraiment ce qui nous empêche de faire au moins aussi bien que nos voisins Bretons !
_Antoine_

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