Le prix du pétrole et le grand prix du populisme fiscal

Le prix du pétrole flambe… Les pêcheurs français bloquent les ports, les Espagnols les imitent. Les camionneurs britanniques bloquent les routes. Nicolas Sarkozy offre des aides aux premiers et suggère une baisse des taxes sur l’essence dans toute l’Europe. Aux Etats-Unis, Hillary Clinton et John McCain se battent pour mettre en avant leur programme de baisse des taxes sur l’essence. Le populisme fiscal bat son plein et les beaux discours sur le réchauffement climatique volent en éclat. On pourrait croire qu’il ne s’agit que d’une nouvelle manifestation de l’hypocrisie des consommateurs des pays développés qui professent leur foi écologique tout en refusant de modifier d’un iota leur mode de vie. Peut-être. Mais une analyse plus précise de l’hystérie actuelle sur la baisse des taxes sur l’essence montre que c’est surtout l’ignorance des principes de base de l’économie dont font preuve les dirigeants européens et américains (et/ou une énorme dose de démagogie).

Sans aucune crise pétrolière, le prix du baril n’a cessé de monter, avec une accélération de la hausse depuis début 2007 (comme le montre le graphique ci-dessous pour les prix par gallon aux Etats-Unis), alimentée en partie par l’augmentation de la consommation de pétrole des pays asiatiques. Il est encore trop tôt pour savoir si le passage du seuil symbolique des 100 dollars pour le baril de brut au début de l’année 2008 marque l’entrée dans l’ère du pétrole cher (le prix du pétrole avait déjà atteint, en dollars constants de 2007, des niveaux proches de 100 dollars au début des années 1980, comme on peut le voir là) même si les analystes, qui avaient jusqu’à présent le plus souvent sous-estimé la hausse, semblent considérer que le prix du baril va continuer à augmenter.


A qui profite la baisse des taxes sur l’essence ?

Les premiers signes de populisme fiscal sont apparus aux Etats-Unis, avec la proposition d’une « summer gas tax cut » par le futur candidat républicain John McCain, suivi par la démocrate Hillary Clinton (mais pas par Barack Obama…). Le principe de cette proposition est simple : réduire de près de 20 cents par gallon la taxe sur le prix du pétrole pendant les mois d’été. Nicolas Sarkozy a proposé de baisser la TVA sur l’essence au niveau européen. Son intervention a été acclamée par les camionneurs britanniques qui font pression sur le gouvernement Brown pour suivre la marche à suivre indiquée par les Français.

Quel sera l’effet d’une telle baisse des taxes sur l’essence ? Les lecteurs assidus d’Ecopublix auront compris que c’est encore une histoire d’incidence fiscale. L’impôt n’est pas payé par celui qui doit faire un chèque au Trésor public mais par celui qui, par le jeu du marché et des modifications de prix, va voir son pouvoir d’achat baisser. Le résultat de base de l’incidence fiscale (il faut le répéter mille fois) est que l’effet de la taxe va dépendre de l’élasticité de l’offre et de la demande (et aussi du degré de concurrence sur le marché considéré).

L’offre de pétrole est relativement inélastique à court terme : la production de pétrole est en grande partie limitée par le plus célèbre des cartels, l’Organisation des pays producteurs de pétrole (OPEP). Ce groupement de pays contrôle environ 42% de la production actuelle (et environ les trois quarts des réserves mondiales) et a instauré volontairement des quotas de production pour contrôler les prix. Or, jusqu’à présent, l’OPEP a refusé d’augmenter les quotas de production. A l'occasion de la dernière réunion du Cartel en mars dernier, les leaders de l’OPEP ont décidé de ne pas augmenter les quotas en place depuis septembre 2007 malgré des pressions de plus en plus fortes. Même si l’OPEP ne contrôle pas la totalité de la production de pétrole (la Russie et les Etats-Unis, respectivement 2e et 3e pays producteurs en 2006, n’en font par exemple pas partie), le développement de nouvelles capacités de production prend du temps, y compris pour les pays qui seraient prêts à réagir à une hausse des prix.

A court terme, la demande de pétrole des ménages est aussi relativement inélastique, car elle dépend du choix du mode de déplacement des ménages, qui ne peuvent pas être modifiés rapidement. Mais à moyen terme, les ménages peuvent modifier leurs trajets quotidiens, ou acheter des voitures moins puissantes. Les constructeurs automobiles américains ont ainsi bien compris les risques que l'augmentation des prix du pétrole fait peser sur les ventes de Jeep et autres 4x4 : la dernière innovation promotionnelle consiste à garantir aux nouveaux acheteurs un prix maximum garanti du gallon de pétrole pendant 3 ans. Un changement fiscal temporaire a cependant peu de chances d’affecter ces choix. Pourtant, même à court terme, la demande de pétrole n’est pas complètement inélastique, car les ménages peuvent facilement agir sur les trajets des vacances. Le week-end prolongé du Memorial day qui vient de se terminer aux Etats-Unis a vu une réduction des trajets automobiles et une augmentation des trajets en train, attribuée en grande partie aux prix actuels du gallon d’essence. Or ce sont précisément ces trajets estivaux qui sont visés par la baisse temporaire de la taxe. On peut donc supposer que cette baisse aura pour effet d’augmenter un peu la demande. Si la demande augmente alors que l’offre reste relativement inélastique, alors le prix diminuera moins que le montant actuel de la taxe et la majeure partie de la baisse de la taxe sera finalement captée par les producteurs, comme on peut le voir sur le graphique suivant:


Le raisonnement précédent suppose que le marché des stations pétrolières est en concurrence pure et parfaite, et que la baisse de la taxe est initialement complètement reportée sur les consommateurs. Mais ce n’est pas forcément le cas (comme le suggère cet article), car les stations d’essence peuvent bénéficier d’un pouvoir de marché local (si elles sont situées loin les unes des autres). Dans ce cas, les distributeurs de pétrole seront à même de capter une partie de la baisse de la taxe, qui ne sera donc pas complètement répercutée sur les consommateurs.

C’est pourquoi le cas du pétrole est l’exemple que les profs d’éco utilisent le plus souvent pour illustrer l’incidence fiscale et les conséquences de sa méconnaissance : car sous couvert d’aider les consommateurs, les baisses des taxes sur l’essence reviennent en fait à faire un chèque aux producteurs de pétrole (compagnies pétrolières et pays producteurs).

C’est presque une routine pour les économistes de dénoncer le populisme fiscal dans le cas des taxes sur l’essence. Il y a 8 ans, Paul Krugman conspuait les « gasoline tax follies » de Bush par ce titre : « Ending a gas tax is subsidizing OPEC. It solves nothing for Americans » ; aujourd’hui, l’économiste de Princeton dénonce par le même titre les propositions de McCain et de Clinton (pourtant sa candidate préférée). Greg Mankiw s’étonne quant à lui que ces notions économiques de base puissent encore surprendre. Au vu des récentes déclarations de Nicolas Sarkozy (qui n’a même pas l’excuse d’être en campagne électorale), on est en droit de se lamenter sur l’inculture économique de nos dirigeants et du peu de sens critique de la presse. Il n’y a que le Financial Times pour souligner aujourd’hui l’incohérence des propositions françaises.

Enfin, cette hystérie sur les taxes sur l’essence masque un problème plus profond : pour diminuer efficacement les émissions de dioxyde de carbone, il faut inciter les agents économiques à modifier leurs comportements de consommation énergétique, en donnant des signaux à travers les prix de l’énergie. C’est dans cet esprit que le gouvernement britannique de Gordon Brown a annoncé la mise en place d’un « ascenseur des taxes sur l’essence » : ces taxes anticipées doivent servir d’aiguillon à la recherche de nouveaux modes de consommation et de production. Elles visent par exemple à rendre rentable l’investissement des compagnies automobiles dans des modèles très peu polluants (mais plus chers). Baisser les taxes sur le pétrole, c’est donner les mauvais signaux aux consommateurs et donc aussi remettre en cause les objectifs environnementaux.

_Antoine_ _Gabrielle_

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Le « problème » des retraites (6/40) : d'autres références

Toujours sur la proposition d’une réforme des retraites allant dans le sens des comptes notionnels, je vous renvoie vers d’autres lectures (pour preuve que nous ne prétendons pas à l’originalité) : Laurent Vernière de la Caisse des Dépôts et consignations avait écrit il y a quelques années plusieurs documents sur la possibilité de réformer le système de retraite français sur le modèle de la réforme suédoise. Je vous conseille donc cet article, celui-ci, celui-là ou encore celui-ci.

_Antoine_

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Le « problème des retraites » (5/40): une proposition à considérer

Thomas Piketty et votre serviteur viennent de publier une tribune dans Le Monde daté du samedi 12 avril proposant de considérer une vaste refonte du système de retraite français. Je me propose de revenir sur cette proposition et de répondre aux possibles questions et critiques émanant de la blogosphère éco. EDIT: Depuis la publication de ce post, le document de travail a été repris et publié sous la forme d'un opuscule présenté dans ce post plus récent./EDIT Emmanuel de Ceteris Paribus a livré une première analyse critique de cette proposition et Arthur Goldhammer de French politics émet lui aussi quelques doutes sur la faisabilité politique d’une telle réforme vue de l’autre côté de l’Atlantique. Toutes ces remarques sont bienvenues et méritent d’être discutées (les lecteurs qui ont déjà lu la note peuvent sauter les parties I et II de ce post et passer tout de suite à l’évocation des critiques en partie III).

I/ De quoi s’agit-il ?

La proposition à considérer est la refonte totale du système de retraite français et son basculement vers un système unique de comptes individuels de cotisation (ou comptes notionnels). Avant de présenter les caractéristiques et les avantages d’un tel système, il nécessaire d’évaluer la nécessité d’une telle réforme : s’engager dans la refonte d’un système de retraite n’est pas quelque chose que l’on entreprend à la légère. La transition vers un nouveau système de retraite engendre forcément des coûts administratifs, un énorme effort de concertation et doit donc se justifier comme un investissement pour l’avenir.

Quels sont les problèmes de notre système de retraite actuel ?

1/ La stabilité financière du régime n’est pas assurée : avec les règles déterminant les pensions telles qu’elles existent aujourd’hui, le système ne garantit pas le paiement des retraites dans les 10 à 30 ans qui viennent. L’incertitude qui entoure les règles qui vont s’appliquer quand les générations actuellement actives vont prendre leur retraite est considérable. Cela entame la confiance des jeunes générations dans « le contrat social » implicite entre les générations que devrait représenter la retraite par répartition.
2/ Les règles déterminant les pensions sont complexes et déroutantes : contrairement à l’idéal d’un système public et obligatoire qui devrait être unique, universel et compréhensible par tous les citoyens, notre système actuel est morcelé en de multiples régimes dont les règles sont différentes et complexes. Il n’est pas impossible qu’après 3 ans consacrés à une thèse sur les retraites en France, vous soyez surpris par une règle oubliée dans un régime particulier… pour la majorité des salariés, la compréhension des règles déterminant leur pension est un casse-tête générateur d’angoisse et de frustration ! Or l’un des principaux arguments en faveur de la mise en place d’un système public et obligatoire d’assurance vieillesse était justement d’éviter la multiplicité des régimes et les coûts administratifs qui vont avec…
3/ Le système actuel est totalement inadapté à la mobilité des salariés : les changements de secteur (public/privé), de statut (cadres/non-cadres/non-salariés) ou la mobilité au sein l’Union européenne sont très mal pris en compte par le système actuel. Un salarié qui passe 10 ans dans le secteur public puis passe dans le secteur privé sera fortement pénalisé. La portabilité des droits au sein de l’Union est pratiquement inexistante et conduit à des injustices diverses (des salariés n’ayant pas cotisé au système de retraite bénéficient de droits, d’autres au contraire perdent totalement leurs cotisations au système). La population des polypensionnés (dans le jargon des experts, les personnes touchant plusieurs pensions) est en constante augmentation avec la mobilité croissante des salariés. Un régime de retraite par profession était un système tout à fait acceptable lorsque les salariés n’occupaient au cours de leur vie professionnelle qu’un seul emploi dans la même entreprise. Aujourd’hui, le système public devrait garantir les droits à la retraite de tous les salariés quels que soient leurs parcours professionnels.
4/ Les salariés qui ont commencé à travailler tôt sont les grands perdants du système actuel : aujourd’hui, si vous avez commencé à travailler très tôt dans des métiers manuels, vous devez subventionner ceux qui ont pu faire des études et qui ont commencé à travailler plus tardivement. Les différentiels d’espérance de vie renforcent cette redistribution à l’envers (l’espérance de vie étant corrélée au niveau d’études). L’augmentation de la durée de cotisation (augmentée de 30 ans à 37,5 en 1982, puis en 1993 à 40 ans) a eu tendance à limiter cet effet (ainsi que l’ouverture des droits dès 58 ans en 2003 pour ceux ayant commencé à travailler dès 14 ans), mais ne l’a pas fait disparaître et les contributions des longues carrières sont toujours mal valorisées par le système actuel.
5/ Les salariés aux carrières plates sont également défavorisés : pour un niveau identique de cotisations au système de retraite, un salarié qui voit son revenu progresser au cours de sa carrière touchera davantage de pension qu’un salarié identique dont les revenus sont restés stables. Le système actuel induit donc une redistribution des carrières longues et plates vers les carrières moins longues et croissantes (ou en langage plus sociologique : des ouvriers vers les cadres supérieurs et intellectuels).
6/ Les cotisations retraite sont perçues comme des impôts : last but not least, les retraites publiques et obligatoires représentent une part considérable de nos prélèvements obligatoires et dépenses publiques (13% du PIB, un tiers des prélèvements obligatoires). L’essentiel des différences de niveau de dépense publique entre des pays dits à faible dépense publique (le Royaume-Uni par exemple, où le taux de prélèvements obligatoires n’est « que » de 40%) et la France provient de la part des retraites publiques. Or ces dépenses d’assurance vieillesse ne sont pas des impôts, mais bien un mécanisme de transfert de revenu (de l’épargne obligatoire). Il est crucial de bien séparer ces cotisations retraite des autres prélèvements obligatoires sans quoi les salariés risquent de croire (c’est une pensée répandue) qu’ils sont beaucoup plus taxés qu’ils ne le sont en réalité. Ceci a des conséquences très néfastes : réduction de l’offre de travail (l’aspect négatif de toute taxation du travail) et donc invitation à réduire en retour les dépenses publiques. Il serait paradoxal que le fonctionnement de notre système de retraite actuel conduise à des réductions non souhaitées des dépenses publiques en réaction à un mode de financement illisible.

Ces critiques du système actuel nous sont apparues suffisamment importantes, à Thomas Piketty et à moi, pour qu’il soit envisageable de proposer une refonte générale du système. L’exemple de la réforme suédoise de 1994-1998 montrait qu’une telle ambition était possible et il nous a semblé que c’était la meilleure réforme envisageable. Les experts appellent ce genre de grosses réformes des « réformes non paramétriques », en les opposant aux réformes que l’on a connu jusqu’alors (des « réformes paramétriques »). Dans une réforme paramétrique, on ne modifie que des « paramètres » (durée requise d’assurance tous régime, durée requise d’assurance dans le régime, décote, surcote, calcul du salaire de référence, indexation, âge minimal de départ, âge maximal, taux de cotisation, valeur du salaire de référence, valeur d’achat du point, taux d’appel et j’en passe). La réforme est forcément une grosse tambouille d’experts et c’est à qui jouera le plus finement pour rouler l’autre. Une réforme « non-paramétrique » est une réforme qui modifie plus considérablement le fonctionnement du système. Les débats d’experts ont utilisé ce terme principalement pour désigner le passage à un système en capitalisation. La réforme que nous proposons ici est une réforme « non-paramétrique », mais qui ne touche pas au financement du système par la répartition.

II/ Qu’est-ce qu’un système de comptes notionnels ?

La proposition consiste à transformer notre système de retraite actuel en un système de comptes notionnels similaire à celui qui a été mis en place en Suède dans les années 1990. Le système reste public, obligatoire et financé en répartition. Ce qui change, ce sont les règles qui déterminent le montant des pensions. Emmanuel de Ceteris Paribus a réalisé un très pédagogique résumé du système proposé et je ne sais pas si je peux faire mieux ici. Je renvoie à la note pour plus de détails.

Dans un système de comptes individuels de cotisation (ou comptes notionnels), le salarié voit ses droits crédités sur un compte individuel au fur et à mesure qu’il verse des contributions au système : chaque euro cotisé est crédité sur ce compte (de façon fictive, d’où le nom de « comptes notionnels ») qui est une mesure de ses droits à la retraite. Chaque année, ces droits sont réévalués grâce à un taux d’intérêt réel (un taux d’intérêt réel de 2% étant comparable à un rendement de 4% lorsque l’inflation est de 2%). Au fil de sa carrière, le salarié voit donc son capita-retraite augmenter avec ses contributions et le rendement garanti par l’Etat. Il ne prend aucun risque d’investissement (le système est financé en répartition) et aucune de ses contributions au système n’est négligée (à 14 ans comme à 62 ans). Le patrimoine retraite peut être liquidé à partir de 60 ans suivant une règle simple : la rente mensuelle (la pension) dépend de l’espérance de vie à cet âge. Si le salarié décide de partir plus tard, il touchera plus de pension mensuelle (moins de temps en retraite) ; s’il a commencé à cotiser plus tôt, son patrimoine retraite est plus important et il peut donc partir plus tôt. L’augmentation de l’espérance de vie conduit à ce que chaque génération doit avoir accumulé un peu plus de patrimoine retraite pour partir avec la même pension mensuelle : la modification du système est progressive et suit la mesure que l’on peut faire de l’espérance de vie.

Ce système permet de répondre à l’ensemble des critiques évoquées plus haut (et rappelées par Ceteris Paribus) : mettre fin aux injustices des longues carrières et des carrières plates, faciliter la mobilité des travailleurs, simplifier les règles et l’administration du système, offrir un lien clair et direct entre les cotisations et les pensions et finalement proposer un système dont la stabilité financière peut être garantie sur le long terme.

Arthur Goldhammer croit y voir un changement d’inspiration (d’un système bismarckien vers un système beveridgien – voir le post sur la typologie des systèmes de retraite). C’est loin d’être le cas ! Le système proposé renforce le côté « bismarckien » d’assurance vieillesse (les pensions sont déterminées par les cotisations) et le sépare plus explicitement de son aspect beveridgien (le minimum vieillesse et les autres avantages non contributifs). Ce qui ressemble plus à un modèle beveridgien, c’est son côté universaliste (un seul système pour tout le monde) et moins corporatiste (un régime par secteur ou statut), mais on est à l’opposé du modèle britannique d’un filet de sécurité faible et non contributif.

III/ Les critiques possibles

Une telle proposition de réforme doit naturellement susciter des critiques. Nous avons essayé, dans le document de travail qui accompagne notre tribune dans Le Monde, d’être clairs sur le fait que des points de détail méritent débat. J’essaie ici de répondre aux critiques que j’ai déjà pu lire et distinguer celles qui méritent d’être retenues de celles que je ne trouve pas vraiment convaincantes. J’essaie en particulier de répondre à Emmanuel de Ceteris Paribus et à Arthur Goldhammer (d’autres billets suivront pour réagir aux remarques d’autres blogueurs) tout en classifiant les types de critiques.

1/ Les critiques profondes du système

Avant de passer au cas français, il vaut la peine de revenir sur les débats internationaux qui ont eu lieu suite à la mise en place de ce système en Suède.

Après avoir mis en place leur réforme, les Suédois sont tombés amoureux de leur système de retraite et se sont lancés dans le prosélytisme avec un zèle de missionnaires, afin de convaincre les autres pays du monde d’adopter un tel système. La pensée officielle des organisations internationales était modelée à l’époque (fin des années 1990) par la publication de la Banque mondiale Averting the Old Age Crisis (1994). Dans ce rapport, la Banque mondiale prenait position pour son système idéal de retraite à trois étages : un premier étage non contributif (beveridgien) mais redistributif, un second étage obligatoire par capitalisation organisé par les entreprises et un dernier étage en capitalisation facultatif. Ce modèle étant peu ou prou celui des pays anglo-saxons, ceux-ci virent arriver ces socialo-communistes de Suédois avec beaucoup de méfiance. La Suède voulait que son modèle de comptes notionnels soit proposé aux pays émergents et en particulier aux anciens pays du bloc de l’Est (qui devaient mettre en place de nouveaux systèmes de retraite). C’est dans ce contexte que la Banque mondiale organisa une grande conférence pour faire débattre les experts des systèmes de retraite sur les mérites vantés d’un système de comptes notionnels. On peut trouver en ligne l’ensemble des contributions qui sont d’une grande valeur pour se faire sa propre idée des avantages et inconvénient d’une telle réforme (c’est en anglais et pour un public de spécialistes). Quelles sont les principales critiques mentionnées par ces experts ?

a) Le système n’est pas en capitalisation : les défenseurs d’un régime de retraite en capitalisation insistent sur le fait que si les comptes notionnels constituent une amélioration du système par répartition, ils ne conduisent pas à la transition vers un système capitalisé. Les économistes favorables à la privatisation des systèmes de retraite sont donc sceptiques sur la valeur d’une réforme qui est très importante mais qui ne conduit pas au système qu’ils jugent optimal. Les experts ayant participé à la privatisation du système de retraite chilien ont eu à cœur de venir contredire les Suédois en prétendant que l’exemple chilien était bien plus avantageux à cet égard que l’exemple suédois. Dans un système à compte notionnel, il devient très difficile de réduire les pensions versées par le système par répartition : la garantie de l’Etat est très visible et les droits à la retraite sont consolidés. Tous ceux qui préfèrent donc la réduction des retraites publiques et la mise en place de retraites privées financées en capitalisation ont donc des raisons tout à fait valables de s’opposer à la mise en place d’un tel système.

b) S’agit-il juste un changement de vocabulaire ? La seconde critique qui revient dans ces discussions est le fait qu’il est possible d’améliorer considérablement les systèmes existants par des réformes qui n’utilisent pas le vocabulaire des comptes notionnels : il est possible de mettre en place une décote actuariellement neutre (1) qui évolue chaque année en fonction de l’augmentation de l’espérance de vie sans passer par l’existence de comptes notionnels. On peut discuter de l’aspect pédagogique d’une telle réforme, mais il me semble essentiel : afin de faciliter le débat démocratique sur le niveau de prise en charge publique du risque vieillesse, il est important que tous les citoyens aient conscience du mode de fonctionnement de celui-ci. L’énorme avantage d’une réforme vers les comptes notionnels est qu’elle rend évidente la pédagogie du système du retraite : la contrainte budgétaire est clairement exprimée et les choix qu’entraînent les changements démographiques sont présentés à chacun.
Je comprends la première critique d’Emmanuel sur la perte de la notion de taux de remplacement de cette façon. La réforme proposée revient à ne plus parler de droits à un taux de remplacement en fonction du dernier salaire, mais insiste au contraire sur le fait que les retraites sont payées par les salariés et que c’est à eux finalement de décider comment fait l’arbitrage entre pouvoir d’achat et durée de la retraite. Je trouve – peut-être à tort – que c’est une grande force de ce système que de sortir de la logique du taux de remplacement pour insister sur l’accumulation de droits garantis.

2/ Les critiques de l’économie politique de la réforme

Une des critiques principales que l’on peut adresser à l’application de cette réforme en France (ce que dit en substance Arthur Goldhammer et de façon moins catégorique Emmanuel de CP), c’est que les politiques, les syndicats et les intérêts particuliers qui « gagnent » au système actuel vont s’opposer à sa mise en place. C’est possible mais cela nous paraît loin d’être évident tant la réforme permet de compenser « les perdants ».

Les syndicats : La première opposition mentionnée est celle des syndicats. Si l’on part sur l’hypothèse que les syndicats sont simplement des empêcheurs de tourner en rond ou des corporatistes conservateurs, alors effectivement ils n’auraient aucun « intérêt » à défendre la préservation pour les générations suivantes d’un système public par répartition en France. Mais cette vision des syndicats est caricaturale : sur les questions de retraite les syndicats se sont battus pour obtenir de meilleurs droits pour les carrières longues, défendent ardemment la garantie du système par répartition et l’indépendance des régimes d’assurance vieillesse face aux interférences de l’Etat. Une telle réforme devrait répondre aux préoccupations d’une majorité d’entre eux. Il paraîtrait assez paradoxal que les syndicats français s’opposent à la consolidation du système par répartition pour favoriser l’émergence des fonds de pension ! Encore moins crédible serait la remise en cause de la dimension d’assurance vieillesse du système de retraite et la mise en place d’un mécanisme de financement par l’impôt non contributif (CSG et autres).

Les fonctionnaires : La critique la plus forte d’Emmanuel est l’opposition probable des fonctionnaires à une telle réforme qui ferait baisser leur pension. C’est un point crucial de qui mérite d’être discuté. Pour rendre la réforme universelle, il faut pouvoir unifier tous les régimes existants dans le nouveau régime. Cela implique de fusionner les régimes de la Fonction publique avec le nouveau système.
Pourquoi la retraite des fonctionnaires pose-t-elle problème dans la transition vers le nouveau système ? Aujourd’hui, les fonctionnaires bénéficient de retraites plus importantes qui sont financées par une cotisation implicite de l’Etat nettement plus élevée que les cotisations des salariés du privé (près de 60% contre 25% du salaire brut dans le privé). Cela signifie que, sur la rémunération globale d’un fonctionnaire, une part plus importante est consacrée à la retraite et une part plus faible est consacrée au salaire net. En échange de retraites plus importantes, les fonctionnaires acceptent d’être relativement moins bien payés. Avec l’augmentation de l’espérance de vie, ils devront accepter d’être de moins en moins bien payés (à moins de vouloir diminuer les services publics et diminuer leur nombre…).
La réforme propose de faire apparaître clairement les cotisations retraite des fonctionnaires sur leur fiche de paie et de séparer ces cotisations en deux : celles du nouveau système de 25% (qui donnent les mêmes droits que tout le monde) et les anciennes qui correspondent au supplément de cotisation nécessaire pour financer les retraites courantes des fonctionnaires. L’objectif est de diminuer ce supplément de cotisation et d’augmenter les salaires nets en proportion. La compensation salariale est partie intégrale de cette proposition de réforme. Si les fonctionnaires souhaitent maintenir un niveau de retraite proche de l’ancien système, ils pourront le faire en consacrant ces augmentations de salaire à des cotisations pour la retraite. S’ils préfèrent utiliser ce supplément de salaire pour augmenter leur pouvoir d’achat, ils seront aussi libres de le faire.
La question de fond que pose Emmanuel – à mon sens très justement – est de savoir à quel rythme effectuer l’augmentation de salaires dans la transition. Effectuer toute l’augmentation de salaire d’un coup (+40% au jour J) représenterait un coup de transition considérable (l’Etat s’étant engagé à payer les retraites définies selon l’ancien système, il y a une dette implicite qu'il est nécessaire d'honorer). Attendre que la transition dans le nouveau système libère des marges de manœuvre pour augmenter les salaires pourrait apparaître très risqué aux fonctionnaires (il faut faire confiance à l’Etat). Une solution intermédiaire pourrait être plus acceptable : l’acceptation du système donne droit à une augmentation immédiate des salaires (+5-10% par exemple) et les baisses de cotisation donnent lieu à des augmentations successives plus lentes. Une telle transition a un coût immédiat important pour l'Etat mais il peut être lissé sur une longue décennie.
Nous n’avons pas voulu donner des chiffres trop précis sur la façon de réaliser cette compensation salariale car il faudrait pouvoir modéliser beaucoup plus finement les pensions et les salaires des fonctionnaires afin de préciser les possibilités de cette transition. Notre note n’est pas une réforme clé en main, à prendre ou à laisser, mais une proposition à discuter. Si elle recueille un intérêt suffisant, elle devra conduire à un gros travail d’expertise pour la préparer dans de bonnes conditions. Un des points à étudier devra être un chiffrage exact des variantes à proposer aux fonctionnaires. Je serais surpris si ceux-ci rejettent en bloc cette proposition. Ils y ont beaucoup à gagner (augmentations salariales, retraites garanties et normalisation de leur statut; pour y perdre il faudrait parier qu'ils ne subiront pas d'autres réformes de leur système de retraite...).

Les cadres du privé et du public : la question du plafond est une question aussi très importante. Nous avons proposé un plafond équivalent à deux fois le plafond de la sécurité sociale (soit 66 652 euros annuels ou 5554 euros mensuel) contre 8 fois aujourd’hui. En pratique, cela signifie que l’on cesse d’assurer par des prélèvements obligatoires la retraite des salariés au-dessus de 5500 euros mensuel. La réforme peut tout à fait être mise en place sans abaisser le plafond, mais il nous paraît important de considérer son abaissement.
Une des critiques qui est faite à tort à un abaissement du plafond est de dire qu’un plafond plus élevé permet de faire davantage contribuer les hauts salaires. C’est inexact. Un plafond plus élevé conduit à des cotisations plus élevées mais aussi à des retraites plus élevées. Si les hauts salaires vivent plus longtemps que les plus faibles salaires, un plus haut plafond accentue la redistribution à l'envers. Au cours de la phase de transition, cet abaissement du plafond a un coût : il faudra donc clairement faire apparaître la dette implicite du système par répartition entre le nouveau plafond et l’ancien. Cela suppose de discuter des modalités de transition et d’imposer une taxe sur les salaires au-dessus du nouveau plafond pour épurer la dette implicite.

Je m’arrête là pour aujourd’hui. Au final, je crois profondément qu’un pays qui est capable de réaliser des TGV qui permettent d’aller de Lille à Lyon en 3h doit être capable de réformer son système de retraite pour le rendre aussi efficace : il faut le même engagement de l’Etat, savoir mettre de côté quelques intérêts particuliers et avoir la volonté d’investir dans l’avenir…

PS pour Emmanuel : je me couvre la tête de cendre pour la coquille (décôte au lieu de décote). Je fais tout mon possible pour qu’elle soit rapidement corrigée dans la note…

Note :

(1) la notion de neutralité actuarielle est souvent mise en avant pour améliorer les systèmes par répartition. On entend par ce terme le fait que l'âge de départ en retraite n'induit aucune modification (gain ou perte) pour l'équilibre financier du système. Il faudra un jour consacrer un post entier à cette notion.

_Antoine_

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Le « problème des retraites » (4/40) : sondage Ifop

Les retraites sont de nouveau dans l’actualité. Ecopublix avait commencé à évoquer les questions démographiques à l’origine des déséquilibres financiers des systèmes de retraite. On avait, à cette occasion, rappelé les choix possibles pour atteindre cet équilibre : augmentation de l’âge de départ en retraite, baisse du niveau des pensions et hausse des cotisations. Un sondage Ifop a été réalisé pour connaître l’opinion des Français sur la façon de réformer le système de retraite. Que souhaitent donc les Français au regard des résultats de ce sondage ?

D’après ce sondage (réalisé auprès de 963 personnes représentatives), les Français sont 56% à être opposés à l’allongement de la durée de cotisation, 62% sont « défavorables à l’idée d’augmenter l’âge de départ en retraite au-delà de 60 ans », 75% sont contre augmenter les cotisations et 92% sont opposés à l’idée de baisser le niveau des retraites.

La première réaction à ce type de sondage pourrait être de dire que les Français ne comprennent rien au système de retraite. Tout au moins pourrait on dire qu’ils souhaitent le beurre, l’argent du beurre et le cul de la crémière (1). C’est peut-être vrai pour une minorité de la population, mais je ne suis pas convaincu que ce soit le cas pour la majorité des Français.

Une deuxième réaction pourrait alors consister à dire que ce sont les sondeurs qui posent les mauvaises questions. Poser trois questions sous la forme : « Souhaitez vous travailler plus longtemps ? » ; « Souhaitez vous payer plus de cotisations retraite ? » et « Souhaitez vous voir votre retraite baisser ? » est idiot. Une personne parfaitement au fait des enjeux des équilibres financiers des systèmes de retraite pourrait répondre séparément à chacune de ces questions comme la majorité des Français : oui tout le monde souhaite gagner plus et travailler moins. La question intéressante est celle de l’arbitrage entre les possibles. Il n’est pas possible d’avoir le beurre et l’argent du beurre. Des deux que préférez vous ? Et plus précisément combien de beurre et à quel prix ?

La troisième réaction est de dire que ce sont les journalistes qui devraient se faire tirer les oreilles. L’article du Nouvel Obs titre en effet « 56% des Français contre un allongement de la durée de cotisation ». Si l’on compare ce chiffre au refus presque unanime d’une baisse des pensions (92%) et à l’opposition largement majoritaire de la hausse des cotisations (75%), on ne peut s’empêcher de dire qu’entre ces trois potions amères, le retard du départ en retraite est celle qui suscite la moindre opposition. Le titre de l’article, au contraire, donne l’impression que c’est la voie que les Français rejètent le plus.

Au final si l’on peut être passablement agacé par ce genre de sondage imbécile et son exploitation journalistique, il est difficile de ne pas être aussi inquiet sur le degré de compréhension générale de ce qu’est un équilibre budgétaire. Ce n’est pas tant la faute des Français (qui naturellement ne passent pas leur journée à réfléchir au système de retraite) que le manque patent de pédagogie de nos institutions économiques : qui sait combien il paie chaque mois de cotisations retraite ? qui voit le lien avec les pensions qu’il touchera lorsqu’il cessera son activité ? La vulgarisation économique ne devrait pas s’arrêter à quelques blogs d’économie, mais être visible sur les feuilles de paie, sur les estimations de pensions etc. La mauvaise compréhension de notre système de retraite est sûrement d’abord imputable à son illisibilité. Et c’est bien dommage.

(1) C’est comme pour toutes les politiques publiques : tout le monde est contre l’augmentation des impôts, mais tout le monde est pour plus de dépenses publiques.

_Antoine_

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Le « problème » des retraites (3/40) : le minimum vieillesse

Le gouvernement a annoncé une revalorisation de 25% du minimum vieillesse sur 5 ans, dont 5% dès cette année. La presse et la blogosphère ont déjà commenté le caractère politique de l’annonce quelques semaines avant les élections municipales, mais peu de choses ont été dites sur les conséquences économiques de cette mesure, son coût, son financement et ses implications sur l’assurance vieillesse, questions finalement plus importantes que le débat sur les effets d’annonce. Ecopublix se met donc à la tâche et en profite pour vous faire réviser le fonctionnement des minima vieillesse en France.

I/ Objectif et historique du minimum vieillesse

Lors de l’épisode précédent sur la typologie des systèmes de retraite, nous avions opposé les systèmes dits bismarckiens (ou contributifs) qui fonctionnent comme des assurances obligatoires (à chacun selon ses contributions) aux systèmes dits beveridgiens qui offrent à tous une protection minimale et uniforme. Le minimum vieillesse relève de cette dernière philosophie. Il s’agit donc de redistribution, et plus précisément de lutte contre la pauvreté. Par le biais de la fiscalité, des transferts de revenu sont effectués au profit des individus de plus de 65 ans résidents en France qui ne disposent pas de revenus suffisants pour survivre décemment. Aucune contribution au système de retraite n’est exigée. L’objectif est d’éviter que nos concitoyens ayant atteint un âge élevé ne sombrent dans la pauvreté. Cet objectif d’équité ou de justice sociale est souvent opposé (par de méchants économistes) à un objectif d’efficacité ou d’incitation. En effet, si un revenu est offert sans conditions, le risque est de décourager le travail de ceux qui sont susceptibles de ne dépasser que faiblement ce revenu minimum (ou pour le reformuler dans un langage plus courant, d’être injuste envers ceux qui ont travaillé toute leur vie pour de faibles salaires). Dans le cas du minimum vieillesse, cet arbitrage est généralement considéré comme moins difficile : les individus arrivant à l’âge requis sans ressources suffisantes ont, du fait de leur âge, une offre de travail peu sensible aux incitations. Par conséquent, si la société souhaite éviter la pauvreté à ses concitoyens âgés, elle peut le faire sans trop risquer de désinciter au travail ses bénéficiaires. Mais ceci n’est vrai que si l’âge requis est suffisamment élevé et le montant pas trop élevé pour que cette aide soit ciblée sur ceux qui en ont réellement besoin.

L’ancêtre du minimum vieillesse en France est l’allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS). Cette allocation fut créée en mars 1941 par le gouvernement de Vichy dans le but d’atténuer le chômage et d’encourager le retour à la terre des ouvriers âgés. En fait, l’idée était en débat depuis 1938 et on cite à son propos la phrase du Maréchal Pétain « Je tiens mes promesses, même celles des autres »… L’allocation était conditionnelle à des années de contribution mais non proportionnelle au revenu. Ce n’était donc ni vraiment un minimum vieillesse qui s’adresserait à tous (pas universel), ni une assurance vieillesse à proprement parler.

Après la seconde guerre mondiale, de nombreux salariés âgés se retrouvent sans revenu (leurs économies ont été liquidées par l’inflation – l’euthanasie des rentiers n’a pas touché que les gros patrimoines…) et sombrent dans la pauvreté. Si aujourd’hui le pauvre est souvent un jeune sans emploi, en galère, après 1945, le pauvre par excellence est le vieux qui n’est plus en état de travailler et dont la pension est réduite à la portion congrue. L’assurance vieillesse mise en place en 1946 prend du temps à monter en charge et les vieilles générations n’ont pu valider que peu d’années, avec des montants relativement faibles, sans compter que même les retraites à taux plein du régime général n’accordent que 40% des derniers salaires à 65 ans (il faut attendre 70 ans pour obtenir 60% et il n’existe pas encore de régimes complémentaires). La pauvreté des vieux devient un des sujets majeurs et récurrents de l’immédiat après-guerre. Il faut attendre Guy Mollet en 1956 pour la mise en place du Fonds national de solidarité (FNS) dont le financement est assuré par voie fiscale (la fameuse vignette automobile, une hausse de l’impôt sur le revenu et une hausse des taxes sur les alcools). L’AVTS est augmenté de 10% à la même occasion et ouvert à tout résident de plus de 65 ans dont les revenus sont inférieurs à un certain seuil de revenu. Il s’agit d’un revenu de complément : les pensions de retraites faibles sont complétées jusqu’à obtention du minimum. Cette réforme est aussi un cas d’école d’économie politique : tout le monde est en apparence en faveur d’une augmentation du minimum vieillesse mais les réticences à en payer le coût sont fortes. Du coup le gouvernement met en place une affectation des ressources fiscales rendant le financement du FNS pour le moins complexe (un peu comme pour le financement de la dépendance avec le jour parfois-chômé-et-parfois-non de la Pencôte). Les syndicats, quant à eux, voient la réforme d’un mauvais œil en ce sens qu’elle met sur un pied d’égalité les salariés et les non-salariés (une grande partie des bénéficiaires du minimum vieillesse sont des agriculteurs ou femmes d’agriculteurs qui se retrouvent aux âges élevés avec des revenus très faibles).

Le graphique ci-dessous représente le montant mensuel pour une personne seule en euros constants 2007 (c’est-à-dire le pouvoir d’achat du minimum vieillesse – prenant en compte l’inflation – exprimé en euros de 2007). Depuis 1956, le minimum est revalorisé chaque année un peu plus fortement que l’inflation (il augmente en terme réel). Et c’est là que l’histoire est pleine d’ironie. Le minimum augmente plus fortement que l’inflation à chaque élection : juste avant les élections présidentielles de 1974, juste avant les élections législatives de 1978, juste après les élections présidentielles de 1981 et juste après les élections présidentielles de 1988… les élections municipales de 2008 n’ont pas dérogé à la règle !


La grande rupture de tendance date de 1982, après la forte augmentation présidentielle. À partir de cette date, il fut décidé de revaloriser le montant en fonction de l’inflation et non plus au-dessus de celle-ci. En 1993, le gouvernement d’Edouard Balladur remplace le FNS par le FSV (Fonds de solidarité vieillesse). L’idée est de prendre en charge tous les avantages retraite non contributifs (pas uniquement le minimum vieillesse) et de les faire financer entièrement par la solidarité nationale (l’impôt) pour les distinguer de l’assurance vieillesse (financée par les cotisations).

Une des caractéristiques du minimum vieillesse pendant toute cette période est d’être une suite complexe d’allocations différentes. Il fonctionne alors avec deux étages : le premier est un ensemble de 7 allocations auxquelles peuvent prétendre différentes catégories de population, le second est une allocation supplémentaire qui vient en complément des premières ou des pensions de vieillesses.

II/ Minimum vieillesse versus minimum contributif

L’année 2006 a vu une réforme salutaire du minimum vieillesse qui avait été annoncée dans la réforme 2003. Au lieu de l’architecture complexe précédemment évoquée, une seule allocation a vocation à constituer le minimum vieillesse : il s’agit de l’ASPA, l’Allocation de solidarité aux personnes âgées. Elle est versée à tout résident, de plus de 65 ans (60 ans en cas d’inaptitude) dont les revenus sont en-dessous d’un certain seuil (643 euros par mois au 1er janvier 2008 pour une personne seule ou 1126 euros pour un ménage). Le montant de l’allocation maximale (les revenus actuels sont déduits) est de 628 euros mensuel pour une personne seule et 1126 euros pour un couple.

Même avec cette réforme, le minimum vieillesse est loin d’être le seul minimum du dispositif social français en faveur des personnes âgées. Un dispositif moins connu est le minimum contributif. Il consiste à garantir une pension de retraite d’un niveau minimum pour ceux qui ont cotisé l’ensemble de la durée d’assurance (aujourd’hui 40 ans et bientôt 41 ans). Ces minimuma reflètent en fait l’arbitrage de fond entre redistribution et incitations (ou équité/efficacité) : si on offre un revenu inconditionnellement à l’effort (travail ou cotisations passées), le risque est de décourager les individus à travailler. C’est dans cet esprit que le gouvernement Mauroy a mis en place en avril 1983 le minimum contributif. Le montant vise à garantir qu’un salarié ayant passé sa vie au niveau du salaire minimum puisse obtenir une pension supérieure à celle du minimum vieillesse. Dans le même esprit, la loi Fillon de 2003 a mis en place un minimum contributif majoré qui est plus élevé que le minimum contributif simple mais ne bénéficie qu’à ceux qui ont la durée cotisée (et non simplement d’assurance) requise (pour l’objectif de garantir 85% du Smic à un salarié ayant cotisé la durée d’assurance complète).

Le minimum contributif est un outil de redistribution en faveur des salariés à bas salaires. A l’instar de la prime pour l’emploi, il est potentiellement un outil puissant pour redistribuer sans tomber dans le piège de la désincitation au travail et peut s’inscrire ainsi dans les mesures du Workfare. Mais, dans l’état actuel, le minimum contributif présente de nombreux défauts. Ceux-ci ont été mis en évidence par une étude la Drees de François Jeger, Carine Burricand et Ludovic Bourles (la Drees est un des centres d’études et de statistiques du ministère du Travail, de la Santé et du Budget), disponible sur le site du Conseil d’Orientation des retraites. Cette étude, qui mérite d’être lue, indique que le minimum contributif est très peu ciblé sur les pensionnés qui devraient en bénéficier (c’est-à-dire ceux qui ont cotisé toute leur vie avec de faibles salaires). De nombreux bénéficiaires du minimum contributif sont des retraités avec des pensions largement au-dessus du minimum vieillesse. La raison profonde de ce ciblage raté vient de la complexité de notre système de retraite avec ses nombreux régimes et règles. Le minimum contributif est un dispositif propre au régime général et il bénéficie donc à tous ses affiliés, même si ceux-ci bénéficient d’une pension correcte d’un autre régime.Le graphique ci-dessous (issus de l’étude de la Drees) montre la distribution des pensions des bénéficiaires du minimum contributif.


Non seulement les bénéficiaires du minimum contributif sont en grande majorité des « polypensionnés » qui disposent d’une autre pension que celle du régime général, mais en outre ceux-ci peuvent bénéficier d’une pension totale loin d’être négligeable : plus de 10% d’entre eux bénéficient d’une pension de plus de 2000 Euros. Les unipensionnés du régime général (les salariés du secteur privé) bénéficient du minimum contributif si leur pension est inférieure à la pension médiane (environ 1000 Euros), alors que les polypensionnés de la Fonction publique en bénéficient avec des pensions nettement plus élevées (85% ont des pensions supérieures à 1000 Euros). Le ciblage du système est donc extrêmement défaillant.

III/ Que penser des mesures annoncées ?

Que penser alors de l’augmentation de 25% du minimum vieillesse sur 5 ans ?

La première chose à évaluer est le coût de la mesure (la redistribution implique que l’Etat prélève l’équivalent de l’augmentation sur d’autres citoyens). Ce montant a été évalué par la Drees (dans une autre étude de François Jeger, Carine Burricand et Julien Pouget) à 2,45 milliards d’Euros (si elle était appliquée en une fois) soit une augmentation de 360 millions d’Euros par tranche de 5% d’augmentation.

La seconde chose à évaluer est le rattrapage du minimum contributif que cette revalorisation va effectuer. Les économistes de la Drees (qui ont décidément bien travaillé) ont fait quelques simulations pour estimer le nombre de retraités au minimum contributif qui se verraient « rattrapés » par le montant du minimum vieillesse. Je reproduis le tableau ci-dessous :


Avec la hausse de 25% du minimum vieillesse, près de 40% des retraités bénéficiant du minimum contributif se retrouveront avec une pension inférieure à ce montant. Si on ne souhaite pas abandonner l’idée de maintenir une retraite contributive plus élevée que le plancher du minimum vieillesse, il faudra considérer une augmentation du minimum contributif (dont le coût s’ajouterait à l’augmentation du minimum vieillesse). Dans le cas contraire, on renforcerait le filet de sécurité mais au détriment de la valorisation des longues carrières à faible salaire.

Il existe aussi une autre voie, suggérée par les économistes de la Drees, qui est de réformer le minimum contributif pour mieux le cibler sur ceux qui devaient en être les bénéficiaires à l’origine. Le premier obstacle à cet objectif est notre système de retraite parcellé, éclaté en de multiples régimes, aux règles complexes. Les économistes de la Drees proposent de mettre en place, par la voie fiscale, un crédit d’impôt qui permettrait d’atteindre cet objectif. On pourrait penser qu’essayer de simplifier et mieux coordonner notre système de retraite pourrait être une piste alternative, mais cela supposerait des changements d’ampleur.

En tout état de cause, la révision des minima vieillesse ne pourra en rester là et on peut s’étonner de voir le gouvernement feindre de découvrir l’existence d’un dispositif majeur comme le minimum contributif après avoir annoncé la revalorisation du minimum vieillesse. Au final, cette histoire met en lumière les problèmes que la complexité de notre système de retraite génère, y compris comme obstacle à la redistribution.

_Antoine_

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Graffiti sur les murs d'Ecopublix

Markss et SM m'ont graffité (ie taggué) et sous la menace d'une coulée du Vésuve, je me plie à la pression sociale. Pour ceux qui ne connaissent pas le principe du taggage (genre moi il y a une semaine), les habitants du cyberempire peuvent nommer d'autres bloggueurs qui doivent lister six choses insignifiantes sur leur vie et faire passer la contrainte à d’autres.

Comme l’a justement rappelé Pierre Maura, cela fait penser à Marcel Mauss et à son Essai sur le don : sous couvert d’un cadeau (on honore celui à qui on offre un cadeau), il y a aussi une contrainte sociale (on le soumet, on attend un contre-don, sinon on le traite d'asocial ou de pas sympa). Tout économiste qu’on soit, on se soumet à la contrainte sociale (on offre des cadeaux à Noel, on paie la tournée de bière et on fait des posts en réponse aux tags).

1/ En quatrième j’ai fait un exposé en latin sur « la civilisation latine dans Asterix » avec des recherches approfondies sur les anachronismes, les références et les évidences archéologiques (empiriques)…

2/ Mon plus grand moment de rationalité limitée a été de croire que je pouvais sauter une barre rocheuse de 8m de haut a ski sans me faire mal. Cette croyance a duré 2-3 secondes…

3/ Au Turkménistan, je n’ai pas rencontré Alexandre Delaigue. J’ai par contre dansé dans la célèbre boite de nuit d’Achgabat Le Florida avec des prostituées de la mafia turkmène.

4/ J’ai eu les mains moites à la lecture de A marche forcée de Slavomir Rawicz tout autant qu’à celle de 342 heures dans les Grandes Jorasses de René Desmaison.

5/ Lors d’une des fêtes de fin d’année de l’école de Limas, j’ai été grand schtroumpf (avec un collant rouge et un pompon blanc sur le derrière) quand mes petits camarades étaient en collants bleus.

6/ Au Pakistan, dans la province de Hunza, en aout 2001, je n’ai pas rencontré Ben Laden (je ne rencontre décidément pas les gens connus !). Je lui aurais fait lire Nicolas Bouvier…

Voilà c’est fait. Je m’étais engagé auprès de mes collègues d’Ecopublix à publier un post sur le minimum vieillesse cette semaine. Peut-être qu’avec ce graffiti, je vais gagner quelques jours…

Je ne taggue personne en retour car je n’aime pas les chaînes de l’amitié et tous les bloggueurs que je connaisse ont déjà été taggués. Ah non, en fait, je taggue, Daniel, George, Greg, Dani et Arthur…

_Antoine_

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Elections américaines : le rôle des économistes

La campagne de l’élection présidentielle américaine suscite un intérêt croissant, y compris de ce côté de l’Atlantique. Ceci est dû en grande partie à la qualité des candidats, au charisme d’un Barack Obama, à la détermination d’une Hillary Clinton et à l’aura de l’ancien prisonnier du Vietnam John McCain. Derrière la démocratie à grand spectacle et les questions de personnes se cache aussi un débat sur les politiques publiques que le/la futur(e) président(e) souhaitera mettre en place. Et c’est là que les économistes entrent en scène. Ecopublix avait exprimé en avril dernier sa déception en commentant le rôle partisan (et peu convaincant) que les économistes français avaient joué lors de la dernière campagne présidentielle. Est-ce que leurs confrères d’Outre-Atlantique font mieux ? Comment gèrent-ils les dilemmes du savant (l’expert) et du politique (le conseiller) ?

Le premier point à remarquer est le fait que les questions économiques prennent une part croissante dans le débat politique, aussi bien en France qu’aux Etats-Unis. Même si la presse française n’insiste pas fortement sur le débat de fond qui anime la campagne des primaires, les enjeux sont considérables. L’opposition Obama/Clinton est tout en autant marquée sur la question de l’assurance maladie que sur la question irakienne. Des enjeux aussi divers que la l’opportunité d’un « stimulus fiscal », le relèvement barrières commerciales, la réévaluation du Yuan, la mondialisation et les jobs Américains divisent démocrates et républicains. L’importance des questions économiques dans le débat politique ne date pas d’aujourd’hui aux Etats-Unis. Le fameux « it’s the economy stupid ! » de Bill Clinton s’est rarement démenti. La blogosphère économique américaine avait pris une longueur d’avance dans son développement sur son homologue gauloise (avant le rôle pionnier des Econoclastes). Les économistes sont sollicités pour donner leur avis, juger les programmes ou même les écrire.

D’une façon similaire, mais moins nouvelle, les économistes américains participent largement à la campagne électorale, soit en analysant les programmes, soit en affichant leur soutien partisan ou en apparaissant comme conseillers sur des propositions de réformes. On savait depuis longtemps Paul Krugman (Princeton) démocrate de longue date et pourfendeur de Bush. De façon moins attendue, il a émis un soutien très marqué à Hillary Clinton en critiquant nettement le plan d’Obama de réforme de l’assurance maladie. Il rejoint ainsi Jon Gruber (MIT), spécialiste des assurances sociales et de la fiscalité, qui est devenu le conseiller d’Hillary pour les questions d’assurance maladie. Toujours chez les démocrates, trois stars de l’économie publique ont rejoint Barack Obama : David Cutler (Harvard), spécialiste de l’économie de la santé qui a concocté le plan de réforme de l’assurance maladie du candidat, Jeffrey Liebmann (Harvard Kennedy School), spécialiste des questions de retraite et Austan Goolsbee (Chicago), spécialiste de la fiscalité et de la nouvelle économie. Brad DeLong a exprimé son soutien à Obama dans son blog sans déjuger la candidature d’Hillary, suivant ainsi Paul Volcker, l’ancien directeur de la Banque fédérale américaine et célèbre pour avoir impulsé le tournant monétariste de 1980. Du côté républicain, la liste n’est pas moins impressionnante : Kenneth Rogoff (Harvard), star de la Finance internationale, ancien chef économiste du FMI, Harvey Rosen (Princeton), spécialiste d’économie publique, auteur d’un manuel prisé par les jeunes étudiants ou Douglas Holtz-Eakin, ancien directeur du Congressional Budget Office (le centre d’expertise économique du Congrès américain qui donne aux Parlementaires américains l’expertise nécessaire pour contrôler efficacement l’action de l’exécutif), ont rejoint la longue liste des conseillers économiques de John McCain. Greg Mankiw (Harvard), peut-être échaudé par sa (mauvaise) expérience de conseiller économique de George Bush, soutient modérément John McCain (on remarquera au passage qu’économiste keynésien ne rime pas nécessairement avec économiste de gauche ni économiste néoclassique avec économiste de droite…). Son collègue Ed Glaeser, de l'université de Harvard, le fait plus directement.

La participation active des universitaires américains à la campagne présidentielle comme conseillers ou soutiens des candidats n’est donc pas sans faire penser au rôle qu’ont joué les économistes français en avril dernier. Une des grandes différences vient du fait que leur rôle militant est de fait limité par l’auto-contrôle que s’impose la profession : la crédibilité des économistes vient de leur travaux, publiés dans des revues scientifiques à comité de lecture où une grande attention est mise à séparer l’analyse qui fait consensus des points qui relèvent des choix politiques et donc des préférences personnelles. Un universitaire qui viendrait proclamer sur les plateaux que « la science économique » prouve que telle politique est supérieure ou qu’elle invite à préférer un candidat à un autre se verrait immédiatement remis en place par ses confrères et perdrait une certaine crédibilité. On peut d'ailleurs constater que les prises de position très partisanes d’un Stiglitz ou d’un Krugman leur ont fait perdre, en partie, la crédibilité qu’ils avaient accumulée au sein du milieu académique. C’est peut-être pour cette raison que les engagements partisans des économistes américains se traduisent rarement par des prises de positions militantes et encore moins par une différence dans l’approche ou l’analyse économique elle-même. Jeffrey Liebmann coécrit avec Martin Feldstein le chapitre du Handbook sur les retraites. Feldstein et Cutler partagent le cours d’économie publique à Harvard sans qu’il n’y ait rien à redire. Cela ne les empêche pas d’en tirer des conclusions politiques très différentes, mais la démarche scientifique consistant à établir des faits, à établir des causalités et à réfléchir au fonctionnement sous-jacent n’est pas de l’ordre politique et n’est remise en question par personne. Les universités américaines abritent des économistes qui sont sélectionnés sur leurs travaux de recherche et se trouvent souvent avoir des avis politique assez divergents. Certes, ils sont en moyenne plus démocrates que républicains (mais moins que les autres universitaires), certes le MIT est un peu plus à gauche que Chicago, mais grosso modo, les différences politiques ne créent pas de chapelles scientifiques. La conséquence est que personne ne confond son rôle d’expert (de conseiller) avec son rôle académique.

L’exemple du Royaume-Uni offre peut-être un troisième modèle. Les économistes britanniques, s’ils participent activement au débat public, le font de façon plus collective, par le biais de think-tanks ou de centres de recherche où doit dominer un consensus académique. Le soutien partisan est rare et, s’il existe, de nombreuses précautions sont prises pour éviter de confondre le rôle d’expert (qui doit souligner les zones d’ombre, les incertitudes et les résultats parfois contradictoires) du rôle de conseiller ou de partisan qui fait des choix politiques (et exprime ainsi des préférences personnelles) qui ne sont pas le produit de son expertise. Pour donner un exemple (pas forcément représentatif de tous les économistes britanniques), l’institut où je travaille (Institute for Fiscal Studies) avait organisé une réunion des chercheurs en novembre dernier au moment où les bruits courraient d’une élection anticipée au Royaume-Uni. La première règle à respecter pendant cette période de campagne était de bien dissocier le rôle de chacun au sein de l’institution (rôle d’expertise, non partisan) de ses préférences personnelles (soutien partisan). Les chercheurs de l’institut se sont donc mis d’accord sur un code de conduite pour protéger la crédibilité de l’institution tout en laissant la liberté à chacun de jouer son rôle de citoyen (sans donc citer son titre d’expert ou faire référence à l’institut). Les recommandations portaient aussi bien sur la façon de répondre aux journalistes (ne parler que des faits, éviter de se faire piéger, de critiquer ou louer un parti/candidat, oser dire que l’on ne sait pas…) que sur les précautions à prendre pour éviter qu’un rôle partisan (tout à fait admis à titre personnel) puisse être perçu comme une expression de l’institut.

J’entends déjà ricaner ceux qui pensent qu’il ne peut exister d’analyse économique indépendante, non partisane, et qui pensent que celui qui a bien appris ses cours de sciences sociales sait que tout est politique. L’objet de ce post n’est pas de commencer une controverse sur la nature de la démarche scientifique ou sur le statut de la connaissance, mais simplement de souligner qu’il y a de la part des chercheurs, et en particulier des économistes, un choix à faire dans leur démarche vis-à-vis du public et de la politique. Faire de l’économie publique sans s’intéresser aux conséquences de ses recherches sur les choix des politiques publiques est totalement absurde : il y a donc un impératif très fort (scientifique tout autant que démocratique) à participer au débat public. La question reste néanmoins celle du comment. Est-ce que la distinction entre expertise et choix partisan est hypocrite ? Les économistes français ont-ils eu raison de passer sous silence les critiques qu’ils faisaient en privé au programme de leur candidat favori ? Que penser de l’exemple américain ? Et puis, finalement, n'est-ce pas la qualité du débat politique qui détermine en partie le mode d’intervention des économistes plutôt que l’inverse ? Corrélation n’est pas causalité…

_Antoine_

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Le « problème des retraites » (2/40) : les systèmes de retraite possibles

En commençant une longue série sur les retraites, j’avais abordé il y a quelques semaines la question des changements démographiques et des choix globaux possibles. De nombreux lecteurs avaient fait remarquer que les choix démocratiques sur l’évolution de nos systèmes de retraite ne se limitent pas à un choix en termes de prélèvement, d’âge de la retraite et de niveau de pension, mais concernent également le mode de fonctionnement du système. L’opposition système par capitalisation / système par répartition a naturellement été évoquée. Trop souvent, le débat entre les pro et les anti capitalisation / répartition a tendance à alimenter une confusion sur les caractéristiques possibles des systèmes de retraite. Avant de consacrer de longs posts aux problèmes spécifiques du système français, il n’est peut-être pas inutile de procéder à quelques clarifications sur les typologies des systèmes de retraite.

I/ Qu’est-ce qu’un système de retraite ? ou les pièges des typologies

Un système de retraite est un mécanisme institutionnel qui permet de transférer du revenu pendant une période d’activité à une période d’inactivité. Plus exactement, il permet de transférer des droits à un flux de revenu. Pendant la période d’activité, un salarié échange du travail contre un droit à un flux de revenu (un salaire) ; il peut renoncer à une partie de ses revenus (sous la forme de cotisations retraite ou d’épargne privée) en échange d’un droit à un flux de revenu pendant sa période d’inactivité (pension ou rente). Il baisse donc sa consommation immédiatement afin de pouvoir consommer plus tard. Il s’agit d’épargne au sens général du terme (dans le jargon des économistes, on parle de « de transferts intertemporels de revenu »). Tous les systèmes de retraite ont cette fonction économique fondamentale, mais ils peuvent différer grandement selon les règles déterminant ce transfert de droits. On a pris l’habitude de les classer et de les opposer selon des grands types. Ces typologies sont très utiles mais elles alimentent aussi des confusions qu’il est bon de clarifier rapidement.

Première confusion : l’opposition capitalisation/répartition

La typologie la plus connue dans le grand public est l’opposition capitalisation/répartition. Telle qu’elle est présentée (trop) souvent dans le débat français, elle porte à confusion. Habituellement le grand public comprend « la répartition » comme un système collectif, public, redistributif, qui garantit « la solidarité entre les générations », par opposition à un système privé d’épargne individuelle, lié aux fluctuations du marché et forcément non redistributif. Cette confusion est largement alimentée par les prises de position de certains défenseurs de la répartition comme Michel Husson (Vive la répart !) ou l’association Attac, mais également par celles des tenants très conservateurs de la privatisation des régimes de retraite. En réalité, la distinction répartition/capitalisation se résume à une différence du mode de financement des retraites : « en répartition » les cotisations des actifs financent directement, sans préfinancement, les retraites des inactifs ; la capitalisation correspond quant à elle à un mode de financement où les cotisations des actifs sont accumulées dans des fonds, placées sur les marchés financiers et utilisés ensuite pour verser les pensions. Le terme de répartition est pour le coup assez ambigu, puisqu’il laisse à penser que « la répartition » est naturellement équitable (« la répartition répartit ») alors que la « capitalisation » est de l’ordre du chacun pour soi (« on capitalise avec la capitalisation »). Ceci alimente la confusion entre redistribution et mode de financement. Il est en effet possible d’avoir un système par capitalisation, public, collectif et redistributif ; il est aussi possible d’avoir un système privé par répartition et non redistributif. Par exemple les systèmes de retraite français complémentaires ont commencé comme des régimes privés, non redistributifs et fonctionnant par répartition ; le Fonds de réserve des retraites (FRR) est un mode de financement des retraites par capitalisation, public et collectif. Plutôt que de parler de répartition/capitalisation, il serait plus pédagogique de parler de « préfinancement ou non » à l’instar de la langue anglaise qui utilise les termes funded versus unfunded system. Il nous faudra revenir longuement sur l’opposition de ces modes de financement, mais l’important est de garder à l’esprit qu’ils ne sauraient se confondre avec le degré de redistribution, au sein des générations ou entre les générations.

Deuxième confusion : l’opposition philosophique entre Bismarck et Beveridge

La seconde typologie la plus utilisée est l’opposition entre les philosophies des systèmes bismarckien et beveridgien. Si l’on voulait retracer à grands traits l’histoire des systèmes de retraite, on distinguerait trois grandes origines à nos systèmes actuels.
Le plus ancien serait la volonté de l’Etat (des monarques) de s’assurer la fidélité de leurs soldats quand le pillage n’était plus de mise. Jules César offre ainsi des terres à ses vétérans lorsqu’il en a terminé avec ses conquêtes. Les légionnaires romains reçoivent ainsi une rente comme récompense pour leurs services passés. C’est à la fois le Trésor de la République romaine qui paie (lorsque les terres sont prises sur le domaine de l’ager publicus) ou le plus souvent par la confiscation de terres sur les colonies de Rome. Les monarques français vont suivre cette tradition et financer des pensions pour les anciens soldats du Royaume de France. C’est Louis XIV qui crée en 1670 l’Hôtel des Invalides pour les vétérans de l’armée et en 1673 une Caisse des invalides de la Marine royale est mise en place. Par suite logique, les fonctionnaires civils reçoivent aussi une retraite « récompense » payée directement par le Trésor. Il n’est pas question dans ces prémisses d’un système de retraite général.
Le premier système couvrant une population plus large est issu des initiatives du Chancelier allemand Otto von Bismarck (Assurances vieillesses de 1889). Le système dit « bismarckien » est contributif et obligatoire. Les cotisations, prélevés sur les salariés et les employeurs financent des retraites proportionnelles aux salaires. Le système bénéficie donc uniquement aux anciens salariés (donc surtout les hommes). L’avantage du modèle bismarckien est de prendre en compte les aspects incitatifs de l’assurance vieillesse : plus on cotise, plus la retraite est importante ; les cotisations ne doivent donc pas être perçues par les salariés comme des impôts mais comme de l’épargne forcée. Le désavantage d’un tel modèle, s’il est appliqué à la lettre, est qu’il laisse une partie importante de la population (les inactifs) sans couverture, il n’effectue pas de redistribution (sinon vers ceux qui vivent plus longtemps) et il n’assure donc pas de minimum de revenu pour les personnes âgées. On a aussi pu dire que ce système a un aspect corporatif ou professionnel (il tourne autour de l’entreprise, de la corporation ou du secteur d’activité).
Une autre philosophie du système de retraite est née du rapport Beveridge de 1942 au Royaume-Uni : dans un système dit beveridgien, l’objectif est de réduire la pauvreté des personnes âgées mais pas de garantir à tous une retraite proportionnelle. Le système public de retraite est ainsi financé par l’impôt et permet d’offrir une pension non conditionnelle aux cotisations passées, mais ouverte à tous les résidents à partir d’un âge donné. Le système beveridgien laisse donc libre le choix du mode de constitution des pensions complémentaires pour les individus qui ne sont pas en risque de pauvreté. Il assure un filet de sécurité pour tous, effectue ainsi de la redistribution en faveur de ceux qui ont des accidents de carrière mais il ne permet pas d’inciter les salariés à préparer leur retraite. Les individus non prévoyants risquent donc de se retrouver à l’âge de la retraite avec des pensions moins élevées qu’ils ne l’auraient espéré.

L’Allemagne, la France et les Etats-Unis se sont inspirés plutôt d’un modèle bismarckien, tandis que le Royaume-Uni et les pays nordiques se sont inspirés du modèle beveridigien. Mais aujourd’hui, la plupart des systèmes de retraite sont en fait des modèles hybrides, ayant une part beveridgienne et une part bismarckienne : le système français a introduit très tôt des éléments non contributifs d’inspiration beveridgienne (minimum vieillesse en 1956) et le système anglais a introduit une part contributive en 1975. Par ailleurs, un certain nombre de pays (les Pays-Bas, la Suisse) ne rentrent pas facilement dans cette classification et ont pu considérablement évoluer. Au final, bien qu’historiquement très importante, cette typologie a perdu de sa pertinence. Chacun reconnaît qu’il y a un arbitrage à faire entre garantir un minimum de revenu aux personnes âgées et s’assurer que les salariés puissent se constituer des retraites d’un montant satisfaisant. Il n’y a donc pas vraiment à « trancher » entre ces deux philosophies. Un système de retraite doit prendre en compte ces deux objectifs avec des instruments différents.

Troisième confusion : la typologie classique d’Esping-Andersen

Pour aller au-delà de la différence entre Bismarck et Beveridge et pour clarifier les choix concernant les différents régimes de retraite, les pionniers des travaux sur les systèmes d’assurances sociales ont constitué d’autres typologies. Les travaux de Gøsta Esping-Andersen ont marqué les esprits des économistes durablement. Ce sociologue danois (aujourd’hui professeur à l’université Pompeu Fabra à Barcelone) a présenté sa célèbre typologie des régimes de retraite avec les trois types d’Etats providence : le libéral, le conservateur et le social-démocrate. Le modèle libéral (Royaume-Uni, Etats-Unis) repose sur des retraites publiques faibles qui laissent la place à de larges compléments privés. Il est cohérent avec l’inspiration beveridgienne d’un minimum de retraite financé par l’impôt. Le modèle conservateur (Allemagne, Autriche et France) est lui cohérent avec l’inspiration corporatiste de l’inspiration bismarkienne : seuls les salariés bénéficient de retraites importantes, proportionnelles aux salaires et le système est peu redistributif. Le modèle social-démocrate (pays nordiques) combine quant à lui une inspiration beveridgienne (universaliste) avec un fort de couverture et donc des taux d’imposition élevés.

Si les classifications à la Esping-Andersen sont très utiles pour cerner l’historique et les différentes philosophies qui ont présidé à la naissance des systèmes de retraite, elles sont peu adaptées à la variété réelle des systèmes possibles. Ces modalités peuvent être assemblées de façon extrêmement diverses et le piège des typologies est de laisser croire qu’il n’y a que quelques grands modèles de retraite cohérents qui dépendent de choix philosophiques radicalement opposés.

II/ La multitude des systèmes de retraite possibles

En réalité, les choix sont bien plus nombreux tant tous les panachages sont possibles. Les modalités qui déterminent la forme des systèmes de retraite dépendent en fait des objectifs que l’on assigne au système de retraite. Il existe de nombreux motifs à l’intervention de l’Etat dans les institutions de retraite. Chaque motif spécifique invite à une modalité particulière d’intervention. L’objectif de la liste qui va suivre n’est pas de juger de leur pertinence ni de rentrer dans les détails mais simplement de faire le lien entre les objectifs que le législateur (le citoyen) peut fixer aux systèmes de retraite et les choix qu’ils impliquent.

1/ Le mode de financement : il s’agit du choix évoqué plus haut entre capitalisation ou répartition qui dépend de l’existence ou non de marchés financiers et de la confiance que l’on peut avoir envers ces marchés par rapport à la confiance en la capacité de l’Etat à honorer ses promesses passées. Ce choix dépend aussi de l’histoire, des guerres, des épisodes d’hyperinflation ou de tous les chocs qui ont pu conduire des générations à parvenir à l’orée de la vieillesse sans moyens de subsistance.

2/ Le caractère public ou privé : l’Etat peut choisir de produire lui-même cette assurance vieillesse, ou imposer l’obligation de contracter une assurance privée, ou subventionner (sans obligation) l’achat de ces assurances (réductions fiscales). Le choix de l’une ou l’autre de ces solutions dépend du diagnostic qu’on porte sur l’origine du manque d’assurance : une défaillance de marché (si l’on pense qu’aucune institution privée ne peut fournir de garanties sur le long terme où fonctionnent les retraites), la myopie des agents (si l’on pense que les individus sous-estiment leurs besoins de revenu pour la retraite) et les coûts relatifs d’administration de ces systèmes (un système public peut bénéficier de moindres coûts administratifs mais peut aussi pâtir d’un manque d’incitation à améliorer son efficacité).

3/ Le caractère obligatoire ou non : il s’agit de répondre au souci (paternaliste) de l’Etat de forcer les individus à préparer leur retraite, de peur qu’ils ne se retrouvent sans ressource au moment de leur période d’inactivité. Le caractère obligatoire est naturel avec un système public, mais il est compatible avec un système privé pourvu que l’on considère que les individus ne sont pas capables de prévoir leurs besoins de revenus pour la retraite (les économistes disent que « les agents sont myopes »).

4/ Le caractère contributif ou non : un système de retraite est considéré comme contributif si la pension dépend des contributions passées des individus. Un système de retraite peut vouloir simplement éviter la pauvreté aux âges élevés et apporter un filet de sécurité avec un revenu minimum. Celui-ci n’est donc pas forcément dépendant des contributions au système. Mais si le système a pour objectif véritablement le transfert de revenu des périodes d’activité aux périodes d’inactivité, alors la pension doit dépendre de l’effort contributif.

5/ Le mode d’ajustement : un système de retraite contributif peut être à cotisations définies (on fixe les cotisations à un certain taux et la pension dépend de l’âge de départ et de l’espérance de vie) ou à prestations définies (on fixe le montant des pensions et on ajuste les variations démographiques avec l’augmentation des cotisations). Ainsi en France, le régime général est à prestations définies tandis que les systèmes par point des régimes complémentaires sont à cotisations définies.

6/ La redistribution intra-générationnelle : un système de retraite peut effectuer de la redistribution au sein d’une même génération. Le taux de rendement peut-être plus élevé pour les plus pauvres sur l’ensemble de leur carrière, les pensions peuvent compenser pour les accidents de carrière, elles peuvent compenser pour les carrières courtes (celles des femmes en particulier). Mais la principale redistribution opérée par un système d’assurance retraite est un transfert de revenu de ceux qui meurent jeune vers ceux qui meurent plus âgés. S’il existe des inégalités d’espérance de vie, alors celles-ci vont entraîner (selon la forme du système) de la redistribution : des hommes vers les femmes, des non-éduqués vers les plus éduqués, des fumeurs vers les non-fumeurs…

7/ La redistribution intergénérationnelle : un système de retraite peut effectuer de la redistribution entre les générations. Il est ainsi possible de verser une pension à des générations n’ayant pas cotisé en transmettant ce coût aux générations suivantes. Avec un système par répartition, il est en fait possible d’émettre une dette implicite qui est transmise aux plus jeunes générations. L’objectif peut être de compenser une génération qui aurait subi des conditions particulièrement difficiles (guerre par exemple) ou de façon moins altruiste de tenter de faire porter le poids des retraites de la génération actuelle par les générations plus jeunes.

8/ Le traitement familial : un système de retraite peut prendre en compte des éléments familiaux importants selon que le conjoint survivant bénéficie ou non d’une pension de réversion ou selon que le nombre d’enfant influe sur le montant de la pension. L’objectif peut être d’encourager la fertilité, de favoriser les familles nombreuses, d’encourager le retrait des femmes du marché du travail ou au contraire d’inciter leur participation.

9/ La prise en compte de l’état physique : en avançant au cours de leur carrière les salariés subissent un risque croissant de détérioration de leur condition physique. Les systèmes de retraite peuvent prendre en comptes ces spécificités en proposant sous critères médicaux des pensions à taux plein de façon plus précoce. Les pensions pour inaptitude, pour invalidité, pour les travailleurs de l’amiante ou pour les salariés qui ont travaillé dans des conditions particulièrement difficiles offrent ainsi une alternative au système de retraite commun. Le risque de ces dispositifs est de dériver vers des systèmes de retraite anticipée ou le lien avec les problèmes de santé disparaît.

10/ Les objectifs d’emploi : un certain nombre de pays ont utilisé leur système de retraite avec un objectif de « libérer des emplois » pour les plus jeunes. Dans ce cas, le système de retraite peut être modifié afin d’inciter les salariés à prendre plus tôt leur retraite qu’ils ne l’auraient souhaité. Les incitations à poursuivre son activité peuvent ainsi dépendre de l’augmentation du niveau de la pension avec la durée de la carrière ou l’âge ou dépendre d’autres modalités comme les règles de cumul des pensions avec une rémunération d’activité. Ces règles font aussi partie d’un système de retraite et dépendent du rôle qu’on entend lui faire jouer.

Ce qu’il est important de comprendre, c’est que ces différentes modalités peuvent être combinées de toutes les façons possibles : il est possible d’avoir un système de retraite par capitalisation, obligatoire et public, un système par répartition, privé, non obligatoire, un système par répartition, individuel et public… De plus tous les systèmes peuvent être simultanés dans un même pays, plusieurs étages différents disponibles pour un même individu. Les cinq premiers critères cités forment l’armature de tout système de retraite. On peut les utiliser pour construire une typologie économique des systèmes de retraite (tableau ci-dessous) :


Ce tableau est loin d’être exhaustif, mais il laisse entrevoir la variété des choix possibles qui n’ont pas forcement le contenu idéologique que certains veulent y mettre. Les cris de « vive la répartition » ou au contraire « vive la capitalisation » semblent quelque peu simplistes au vu des enjeux.

_Antoine_

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Le « problème » des retraites (1/40) : les faits et les choix

La question des retraites est de nouveau d’actualité, avec la réforme des régimes spéciaux et le rendez-vous programmé de 2008 pour la suite des réformes dans les autres régimes. Thomas Piketty a esquissé un programme ambitieux de réformes dans une chronique dans Libération qui a donné lieu à quelques débats sur le blog d’Econoclaste. C’est l’occasion de faire un peu de pédagogie sur le fonctionnement des systèmes de retraite : afin de comprendre les enjeux de toute réforme, il faut être bien au clair sur la façon dont le système fonctionne aujourd’hui. Des choix politiques restent à faire et si nos concitoyens gaulois pouvaient choisir en connaissance de cause, le débat démocratique serait bien plus apaisé. Je commence aujourd’hui une longue série de posts sur les retraites par les changements démographiques qui sont à l’origine des déséquilibres des régimes de retraite. Ce sont des choses connues, qui ne font plus tellement débat aujourd’hui, mais on ne perd pas grand chose à les répéter. D’autres posts suivront sur les systèmes de retraite, histoire de vous donner de la lecture pour la longue retraite qui vous attend. Car cette retraite va être longue…

I/ Le « problème » : nous vivons longtemps, toujours plus longtemps

Le débat sur les retraites ne date pas d’hier. Il a commencé par un débat sur la réalité des changements démographiques. Les premières études posant la question de la soutenabilité des retraites reposaient sur des estimations du changement du ratio démographique (ratio entre les plus de 65 ans et les jeunes en âge d’être actif). Ce ratio allait se détériorer sous l’effet de trois évolutions : la baisse de la natalité, l’arrivée à l’âge de la retraite des générations du baby-boom et l’augmentation de l’espérance de vie. A l’époque, c’était la baisse de la natalité qui concentrait l’essentiel de l’attention. Certains commentateurs avaient exprimé leur scepticisme sur les conséquences à tirer pour les régimes de retraite de ces évolutions. Ils opposaient aux constats dramatiques sur l’équilibre financier des régimes de retraite, le fait que la baisse de la natalité allait entraîner une baisse des dépenses consacrées aux jeunes inactifs (baisse des dépenses d’éducation et de famille). Après quelques années de débat sur la réalité de la dégradation du ratio démographique, un consensus a finit par émerger autour de l'idée que c’est l’augmentation de l’espérance de vie qui allait être le moteur majeur de la dégradation du ratio démographique. Le papy-boom (l’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses de l’après-guerre) allait accentuer cette dégradation du ratio démographique, mais en rien rendre cette évolution transitoire (je vous commande à ce titre un 4 pages de Didier Blanchet dans Population et Société qui fait le récit de ces débats avec une clarté et un effort pédagogique qui forcent l’admiration).

Quelles sont les conséquences de l’importance de l’augmentation de l’espérance de vie parmi ? Elles sont au nombre de deux et sont loin d’être anodines pour la bonne compréhension du « problème » des retraites.

La première est que l’idée qu’il faudrait « faire des enfants » ou accroître les flux d'immigration pour résoudre « le problème » des retraites est erronée. En effet, l’accroissement du nombre des actifs qui s’en suivrait engendrerait d’autres retraités vivant plus longtemps, qui lui-même réclamerait un accroissement encore plus grand de la population active pour financer les retraites et ainsi de suite indéfiniment. Pour reprendre les mots de Didier Blanchet, « il faudrait un baby-boom perpétuel ou bien des flux migratoires considérables et d’ampleur croissante donc, dans les deux cas, une croissance démographique rapide et sans fin. » Le graphique ci-dessous, extrait de l’article de Blanchet, montre de manière frappante que quels que soient les scénarios de mortalité ou de fécondité, le nombre de personnes en âge d’être en retraite augmente fortement, alors que le nombre d'actifs varie peu (il baisse même légèrement). L’augmentation de l’espérance de vie ne pourra donc pas être compensée durablement par un simple changement des comportements de fertilité, ni par le recours à une plus forte immigration.


La seconde conséquence est que ces changements démographiques ne sont pas transitoires mais durables : le ratio de dépendance démographique ne va pas augmenter puis baisser (comme l’idée du « papy-boom » pourrait le laisser croire) mais simplement augmenter vite, puis augmenter moins vite. Avec un choc démographique transitoire, on aurait pu envisager de lisser dans le temps ce choc en creusant temporairement le déficit budgétaire, mais cette possibilité ne peut être ici envisagée.

Arrêtons-nous un moment sur cette augmentation de l’espérance de vie. Le graphique ci-dessous (projections d’espérance de vie de l’INSEE) donne une idée de l’augmentation de l’espérance de vie à la naissance depuis la fin de la seconde guerre mondiale. Les filles sont en rose et les garçons en bleu. A partir de 2007, les estimations sont des prédictions (hautes, basses ou moyennes).


On voit qu'à la naissance, l'espérance de vie des petits(es) gaulois(es) était de 63 ans (69 ans) en 1950, contre 77 ans (85 ans) aujourd'hui, et autour de 86 ans (94 ans) en 2050. Quand en 1945, l’âge de la retraite était de 65 ans, l’espérance de vie des hommes se situait en-dessous de cet âge. L’assurance vieillesse méritait alors bien son nom d’assurance contre le risque vieillesse, la plupart des hommes ne pouvant espérer profiter que d’une retraite de courte durée, si tant est qu'ils en aient profité du tout.

L’augmentation de l’espérance de vie n’a pas eu de conséquences très importantes pour les régimes de retraite jusqu’aux années 1970. Pendant les deux décennies qui suivent l’après-guerre, l’essentiel des gains d’espérance de vie provient en effet de la baisse de la mortalité infantile. Celle-ci conduit à l’augmentation de l’espérance de vie mais pas à l’augmentation de la durée moyenne de la retraite, dans la mesure où l'espérance de vie de ceux qui ont atteint l'âge de la retraite (60, puis 65 ans) ne s'est pas beaucoup allongée au cours de la période, comme on peut le constater sur le graphique suivant :


Ce graphique indique que si les hommes qui atteignaient 60 ans en 1950 pouvaient espérer en moyenne toucher leur pension pendant 15,4 ans, 20 ans plus tard, ils avaient gagné moins d'un an d’espérance de vie, à 16,2 ans (soit un gain moyen de 2 semaines par an).

Tout change à partir du début des années 1970 : les gains d’espérance de vie se concentrent alors aux âges élevés et l’espérance de vie à 60 ans se met à fortement augmenter. Elle dépasse 20 ans en 1997 pour les hommes (tandis que les femmes sont à plus de 25 ans). L'espérance de vie à l'âge de la retraite s'accroît ainsi de près d’un trimestre par an (soit 5 fois plus rapidement qu’entre 1950 et 1970). Ces chiffres suscitent souvent des commentaires incrédules et nombreux sont ceux pensent que ces prédictions sont surévaluées, au nom d'une théorie du complot qui voudrait que le gouvernement oblige l’Insee à surestimer l’espérance de vie dans le seul but de baisser les retraites... En réalité, c’est plutôt l’inverse qui s’est produit depuis une quinzaine d’année : les prédictions officielles d’augmentation de l'espérance de vie ont toujours été dépassées par la réalité et l’Insee a dû périodiquement les réviser à la hausse, du fait de l’augmentation plus forte de l’espérance de vie aux âges élevés.

Pour donner une autre illustration graphique de ces changements démographiques, on peut reprendre la pyramide des âges bien connue de tous collégiens français et étudier son évolution au cours du temps (il s’agit d’une animation réalisée par l’Insee):


On voit mieux l’arrivée à la retraite des papy-boomers, la disparition des classes creuses dues à la faible natalité de la première guerre mondiale et l’augmentation vers le haut de la pyramide sous l’effet de l’augmentation de l’espérance de vie. Les scénarios de mortalité (haute ou basse) sont à peine visibles avant 2040 par rapport aux changements démographiques majeurs.

II/ Les conséquences pour les régimes de retraite

Les régimes de retraite par répartition (je reviendrai un autre jour sur la question de la capitalisation) fonctionnent selon un principe simple : un prélèvement des actifs (cotisations) sert à financer les pensions des inactifs. Ces régimes sont en équilibre si le montant des cotisations est égal au montant des pensions versées. Le montant des cotisations est égal au nombre d’actifs, multiplié par leur taux d’emploi, multiplié par leur salaire moyen, multiplié par le taux de cotisation retraite. Le montant des pension est quant à lui égal au nombre de retraités multiplié par la pension moyenne. De l’égalité entre les cotisations et pensions, on peut tirer l’équation qui détermine l’équilibre financier des régimes de retraite :


Les changements démographiques vont faire augmenter le ratio de dépendance démographique (le deuxième terme de la partie droite de l'équation). Dès lors, pour maintenir l’équilibre, il faudra soit augmenter le taux de cotisation (ce qui aura pour conséquence de baisser les salaires nets et les pensions), soit baisser le taux de remplacement (c'est-à-dire diminuer le montant des pensions), soit repousser le départ en retraite effectif (ce qui permettra d'accroître l'augmenter le taux d'activité et donc de faire baisser le troisième terme de la partie droite de l'équation).

Après quelques années de débat et de multiples rapports, un consensus semble avoir été atteint en France sur ce diagnostic et sur ces choix. Le Conseil d’orientation des retraites a ainsi publié des « fiches pour le débat » qui mettent bien en lumière ce consensus.


Le graphique ci-dessus représente l’ensemble des choix possibles pour faire face aux changements démographiques précédemment évoqués : en abscisse est représenté le taux de remplacement (le rapport entre la pension et le salaire net), en ordonnée sont représentées les hausses de cotisations (en points du salaire brut) et les diagonales représentent les variations de l’âge de la retraite. Il s’agit de l’illustration chiffrée de l’équation précédente et des choix qu’elle implique. Prenons la plus haute diagonale (droite CAB) . Sur celle-ci tous les points correspondent à un âge de cessation d’activité constant en 2040 égal à l’âge actuel (un peu plus de 58 ans en moyenne). On fait varier les deux autres paramètres quand on se déplace sur cette diagonale. Par exemple le point A correspond à un taux de remplacement de 64% du salaire net et 9,5 points de cotisations en plus, le point B correspond à un taux de remplacement de 78% (celui observé aujourd’hui) et a 15 points de cotisations en plus et le point C à un taux de remplacement de 42% sans hausse de l’âge de la retraite ni des cotisations.

En 2003 nous étions au point E. La réforme Balladur va conduire (dans le secteur privé) à une baisse du taux de remplacement à l’horizon 2040 (de 78% à 64%) pour atteindre le point D. Si l’on voulait revenir sur cette réforme, il faudrait soit augmenter l’âge de départ en retraite de 9 ans (point E), soit augmenter les cotisations de 15 points (point B). Si l’on n’accepte ni d’augmenter les cotisations ni d’augmenter l’âge de départ, le taux de remplacement doit chuter de 78% à 42% (point C). Tous les points du graphique représentent une combinaison possible de « solution » du problème des retraites.

L’autre manière de considérer le problème est de discuter la part des retraites qui doit être assurée par l’assurance vieillesse obligatoire (et donc par des prélèvements obligatoires). En l'absence de réforme (et sans prendre en compte la réforme Fillon), l’augmentation des prélèvements nécessaires pour financer les retraites est de l’ordre de 4 points de PIB à l’horizon 2040 (avec le PIB de 2040 et non d’aujourd’hui), soit plus que la part de l’impôt sur le revenu actuel... Si l’on veut maintenir les prélèvements obligatoires constants (proposition de Ségolène Royal) ou les baisser (proposition de Nicolas Sarkozy) et financer ces augmentations de durée de retraite par l’augmentation des prélèvements, il faut alors baisser les autres dépenses publiques de l’équivalent de 4 points de PIB (pour donner un ordre de grandeur, on pourrait y parvenir en privatisant entièrement l’éducation nationale). Si l’on ne veut pas baisser les autres dépenses publiques, alors il faut accepter une augmentation similaire des prélèvements obligatoires.

Les réformes mises en place (celles de 1993 et 2003) ne vont pas régler l’ensemble du problème : d’après les estimations les plus récentes, et sous des hypothèses optimistes de réduction du chômage, elles permettraient de faire 50% du chemin d’ici à 2020 et 30% d’ici à 2040.

Des choix restent donc à faire. Le « problème » des retraites n’est pas tant un problème sans solution qu’un problème avec une infinité de solutions : de multiples combinaisons sont possibles entre l’augmentation des cotisations, la baisse des pensions, l’augmentation de l’âge de la retraite, l’appel à l’épargne privée, l’appel à la capitalisation publique. Chaque combinaison peut elle-même prendre des formes différentes dont on discutera plus tard. Au final, la seule vraie difficulté est que ces choix sont des choix collectifs qui engagent des Gaulois qui ne sont pas encore nés et qui dépendent des choix de nos ancêtres (les Gaulois)…

_Antoine_

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