Des grèves partout, sauf dans les statistiques ?

En cette période de grèves, un certain nombre d'articles de journaux, de blogs et même d'émissions télévisées ont tenté de remettre en perspective les journées que nous vivons en comparant le nombre de journées non travaillées en France à la fois dans le temps et dans l'espace. Et là, quelle surprise ! D'une part, les conflits du travail seraient moins nombreux en France qu'ailleurs en Europe et d'autre part, les Français auraient de moins en moins recours à la grève. Nous autres Gaulois serions moins grévistes que nos voisins et de plus en plus gagnés par la « zen attitude » ? Ça par exemple ! ça vaut bien une rasade de potion magique !

Hélas, cher lecteur ! Nous avons le regret de t'annoncer que ce paradoxe est un peu trop beau pour être vrai et qu'une petite plongée dans le monde merveilleux des statistiques des conflits du travail te convaincra aisément de son inanité...

Bien qu'initialement séduits par les attaques lancées contre le « mythe d'une France gréviste », nous avons rapidement été intrigués par certaines incohérences contenues dans l'article de François Doutriaux : ce dernier nous explique qu'il y avait environ 1,2 million de journées non travaillées en 2005 pour l'ensemble des salariés français (année très pauvre en grèves par ailleurs) ce qui, en divisant ce chiffre par la population salariée (environ 22 millions d'individus) nous donne un chiffre de 0,05 journée « grevée » par salarié et par an ; or quelques lignes plus loin, le même soutient qu'en France, le nombre de journées grevées par salarié par an ne dépasse pas... 0,03, soit un chiffre bien inférieur à la moyenne européenne (qui se situe autour de 0,04). Pour en avoir le coeur net, nous nous sommes livrés pour vous à une petite généalogie des statistiques utilisées. Autant le dire tout de suite : vous ne serez pas déçus du voyage !

CHAPITRE I : Où l'on découvre que tout le monde puise à la même source

Les chiffres cités par les blogs et les journaux renvoient tous à une seule et même source : cet article de Ian Eschstruth intitulé « La France, pays des grèves ? » et publié sur le site d'Acrimed (on notera au passage que l'intro de l'article de François Doutriaux en reprend l'incipit presque mot pour mot...), cette contribution étant elle-même la synthèse d'un mémoire devoir de M1 de sociologie rédigé par Eschstruth, disponible ici et publié là.

Le papier n'exploite pas directement de bases de données sur les grèves mais cite des travaux de recherche qui eux-mêmes renvoient à d'autres études statistiques : les sources de Erschtrut sont donc des sources secondaires et non pas des sources primaires. En allant consulter les articles cités, nous avons finalement pu mettre la main sur la seule et unique source primaire des chiffres donnés sur la France, à savoir les statistiques portant sur les conflits du travail produites par la Dares, le service d'études statistique du ministère du Travail. La généalogie des sources utilisées dans les articles sur lesquels s'appuie le travail de Ian Eschstruth est résumée dans le tableau suivant :


CHAPITRE II : Où l'on s'aperçoit qu'en se limitant à cette source très lacunaire, on risque de prendre des vessies pour des lanternes

Si nous vous disions que les chiffres utilisés dans les études précitées ne comprennent que les journées de grèves (très imparfaitement) comptabilisées par les inspecteurs du travail (dont ce n'est pas le métier), qu'ils ne prennent en compte ni les grèves dans la fonction publique (sic), ni dans le secteur agricole, ni à France Telecom, vous nous traiteriez sans doute d'aimables plaisantins ! Vous auriez tort, car la réalité est pire encore : c'est un peu comme si on cherchait à quantifier les échanges commerciaux dans le monde en oubliant d'inclure la Chine et les pays de l'OCDE...

Le tableau qui suit indique la manière dont est calculée la statistique qui fait tant parler d'elle en ce moment : 37 journées individuelles non travaillées (JINT) (1) en moyenne pour 1000 salariés en France au cours de la période 1998-2004, ce qui nous placerait par ordre décroissant de conflictualité en 11e position parmi les pays de l'Union européenne, loin derrière le Danemark ou l'Espagne (respectivement 218 et 166 JINT pour 1000 salariés). Cocorico !


Le lecteur familier des chiffres de l'emploi aura constaté avec effroi que le nombre total de journées de grèves est ici divisé par 15 millions de salariés alors que le nombre total de salariés en France est de 22 millions. Où sont donc passés les 7 millions de salariés qui manquent ? Et surtout, qui sont-ils ? Aussi surprenant que cela puisse paraître, c'est l'intégralité du secteur public hors transports qui est passée aux oubliettes, alors qu'on on a de sérieuses raisons de penser que le recours à la grève y est plus fréquent que dans le reste de l'économie (on y reviendra plus loin). Le chiffre utilisé par Eschstruth et consorts ne couvre donc que le secteur privé, ce qui est un comble lorsqu'on sait que les jours de grèves comptabilisés dans les pays avec laquelle la France est comparée incluent tous le secteur public, à l'exception du Portugal et de la Slovénie (voir ici pour plus de détails). Cette remarque s'applique à l'ensemble certains des graphiques présentés dans son article (en particulier celui qu'utilise Doutriaux). En statistique, on appelle cela un biais de sélection.

Et nous ne sommes pas au bout de nos surprises ! Car il faut savoir que les données collectées par la Dares ne couvrent que la moitié environ du nombre réel de jours de grèves dans le secteur privé. Les économistes du ministère du Travail reconnaissent eux-mêmes que la nature administrative des données utilisées est responsable de cette forte sous-estimation, de la même manière que les chiffres du chômage fournis par l'Unedic sous-estiment systématiquement le nombre réel de chômeurs (au sens du BIT).

Consciente de ce problème, la Dares a récemment cherché à comparer les données administratives dont elle dispose avec les chiffres d'une enquête statistique beaucoup plus fiable : l'enquête REPONSE, qui porte sur les relations professionnelles dans les entreprises de plus de 20 salariés. Ce travail, réalisé par Delphine Brochard au mois de novembre 2003, montre que l'ampleur de la sous-évaluation des conflits du travail est considérable : en effet, sur près de 1000 établissements déclarés comme « conflictuels » (c’est-à-dire comme ayant connu au moins un arrêt de travail dans l'année) par le représentant de la direction interrogé dans le cadre de l’enquête REPONSE réalisée en 1994, 84% n’ont fait l’objet d’aucune fiche de début et de fin de conflit au cours de la période considérée. Pour la seule année 1992, le nombre de journées non travaillées estimé par l’enquête est égal à plus du double de celui livré par les chiffres officiels (1160295 contre 490500). La conclusion de l'étude est sans appel : « ce résultat permet de conclure que le nombre des arrêts de travail pour fait de grève est très largement minoré par les statistiques officielles et conséquemment l’indicateur principal que nourrit le dispositif administratif, à savoir le nombre de journées individuelles non travaillées ».

CHAPITRE III : Où l'on s'efforce de construire des données plus fiables

A partir de là, il n'y a guère d'autre option que de mettre les mains dans le cambouis statistique afin d'essayer d'y voir plus clair et de quantifier de la manière la moins imprécise possible le nombre annuel de jours non travaillés en France et son évolution dans le temps. Pour cela, nous avons mobilisé deux séries de sources statistiques :

1/ Bien qu'incomplètes (comme on l'a expliqué plus haut), les données collectées par le ministère du Travail permettent de reconstituer l'évolution du nombre de grèves dans le secteur privé et dans les entreprises nationalisées (hormis la Poste et France Télécom), sur l'ensemble de la période 1982-2005. Les statistiques sur les conflits du travail au niveau national et régional sont publiées chaque mois dans le Bulletin Mensuel de Statistiques du Travail édité par la Dares et dont nous avons consulté les exemplaires parus depuis le milieu des années 1980. Ces recueils statistiques distinguent les « conflits localisés », résultant de mots d’ordre propres à l’entreprise ou à l’établissement et les « conflits généralisés » qui peuvent affecter plusieurs établissements au niveau national, régional ou local, dans un ou plusieurs secteurs d’activités. Cette dernière catégorie, qui n'a jamais concerné qu'un nombre assez limité de conflits, a presque totalement disparu depuis la fin des années 1990. Il est à noter que les conflits à la SNCF, à la RATP, à Air France ou chez Renault sont inclus dans les statistiques du ministère du Travail, avec un trou en 1996 (les grèves à la RATP et à Air France n'ayant pas été comptabilisées cette année-là, pour une raison qui demeure obscure).

2/ Les statistiques sur les grèves dans la fonction publique d'Etat sont quant à elles publiées depuis 1982 par la Direction Générale de l'Administration et de la Fonction publique (DGAFP). Ces données comportent deux séries de lacunes : la première est l'absence d'informations concernant la fonction publique territoriale et hospitalière, qui représente la moitié environ des effectifs de la fonction publique ; la seconde lacune concerne les grèves des personnels de France Telecom et de la Poste : à l'occasion du changement de statut qui a affecté ces deux entreprises publiques au milieu des années 1990, les grèves de leurs personnels ont cessé d'être comptabilisées depuis 1996 pour France Telecom et entre 1996 et 1997 pour la Poste.

Muni de ces donnés, et en gardant à l'esprit les diverses lacunes que nous avons mentionnées, on peut tenter de répondre aux deux questions qui agitent en ce moment la presse et la blogosphère gauloises : 1/ Y a-t-il plutôt moins de grèves en France qu'ailleurs ? 2/ Y a-t-il de moins en moins de grèves en France ?

CHAPITRE IV : Où l'on tente de répondre à quelques questions

1/ Y a-t-il plutôt moins de grèves en France qu'ailleurs ?

On se souvient que dans la comparaison effectuée par Ian Eschstruth du nombre de journées individuelles non travaillées pour 1000 salariés en Europe au cours de la période 1998-2004, les données sur la France ne couvraient que le secteur privé alors que les grèves dans le secteur public étaient comptabilisées pour la quasi totalité des autres pays.

Que se passe-t-il si l'on ajoute aux chiffres du secteur les grèves dans la fonction publique d'Etat ? La réponse est donnée dans le graphique suivant, qui rectifie le nombre de JINT pour 1000 salariés de la France et exclut les pays dont les grèves du secteur public ne sont pas comptabilisées (Portugal et Slovénie) :


Par Toutatis ! Cette simple correction suffit à faire remonter notre pays de la 11e à la 3e position dans l'échelle des conflits du travail : avec 99 JINT en moyenne pour 1000 salariés au cours de la période 1998-2004, la France est classée troisième, derrière l'Espagne et juste au-dessus de l'Italie. Et encore, ce chiffre reste fortement sous-évalué puisque, outre la non comptabilisation des grèves à France Telecom et dans la fonction publique territoriale et hospitalière, la sous-estimation structurelle du nombre de jours de grèves dans les données administratives n'est pas prise en compte. En supposant que la moitié des grèves dans le privé ne sont pas comptabilisées dans les statistiques du ministère du Travail et en ignorant les autres sources de biais, le nombre de JINT pour 1000 salariés en France serait alors de l'ordre de 137 (2).

Quelle est la portée de ce résultat ? Certains feront observer à juste titre qu'en l'absence de données standardisées à l'échelle européenne sur les conflits du travail, la validité de ce genre de comparaisons est très contestable. Au minimum, l'hétérogénéité des définitions et l'inégale qualité des sources statistiques nationales mobilisables sur le sujet devrait inciter à la plus extrême prudence en la matière. Et ils auront raison ! Le petit exercice auquel nous venons de nous livrer ne visait pas tant à déterminer avec précision la place occupée par la France dans l'échelle de la conflictualité au travail, qu'à montrer que l'utilisation de ce genre de comparaisons internationales à l'appui de la thèse selon laquelle il y aurait plutôt moins de grèves en France qu'ailleurs est pour le moins douteuse.

Si les données ne nous permettent pas de dire grand chose sur la manière dont le nombre de grèves varie dans l'espace, elles apportent néanmoins des éléments de réponse intéressants à la question de l'évolution du nombre de journées non travaillées au cours des 20 dernières années.

2/ Y a-t-il de moins en moins de grèves en France ?

En utilisant les données que nous avons collectées sur le nombre de grèves dans le secteur privé et dans la fonction publique d'Etat, on peut retracer l'évolution du nombre total de journées individuelles non travaillées en France entre 1984 et 2005 :


Plusieurs enseignements peuvent être tirés de la lecture de ce graphique :
1/ D'abord, on constate que l'évolution du nombre total de JINT est très irrégulière et se caractérise par la présence de pics très marqués en 1989 (grève générale du ministère des Finances), en 1995 (contre les réformes Juppé) et en 2003 (contre la loi Fillon). On notera que ces pics sont beaucoup plus marqués que sur les séries longues téléchargeables sur le site de la Dares et que tout le monde utilise sans remarquer qu'elles sont inexploitables en l'état : en effet, ces séries longues n'intègrent ni les grèves dans la fonction publique d'Etat, ni les conflits généralisés (qui sont pourtant responsables d'une partie importante du pic de 1995) ; surtout, elles ne comptabilisent pas les grèves dans les transports à partir de 1996.
2/ On remarque ensuite que la fonction publique d'Etat compte pour une part très importante du total du nombre de journées individuelles non travaillées (50% en moyenne sur l'ensemble de la période). En oubliant de l'inclure dans les calculs, on se condamne à une mauvaise interprétation des évolutions d'ensemble des conflits du travail.
3/ Enfin, le principal enseignement de ce graphique est que contrairement à ce qu'affirment certains, on ne constate aucune baisse tendancielle du nombre de journées de grève en France au cours des 20 dernières années. A tout prendre, la courbe a plutôt un profil en « U » qu'un profil décroissant.

Certes, que le nombre de journées de grève n'ait pas diminué n'implique pas nécessairement qu'il en soit de même pour le taux de grève (c'est à dire le nombre total de journées de grèves rapportées au nombre de salariés), la seule statistique qui nous intéresse vraiment. En effet, dans la mesure où le nombre de salariés a augmenté en France entre 1982 et 2005, le nombre de journées de grève pour 1000 salariés peut très bien avoir diminué même si le nombre absolu de journées non travaillées est resté stable. En utilisant les données sur l'évolution du nombre de salariés dans les transports, le secteur privé et la fonction publique d'Etat (3), nous avons reconstitué l'évolution du nombre de journées individuelles non travaillées pour 1000 salariés de 1982 à 2005 :


Ce graphique permet de constater qu'en dépit de l'accroissement du nombre de salariés entre 1982 et 2005, le taux de grève n'a pas spécialement décru pendant la même période.

Cette relative stabilité du taux de grève masque-t-elle des évolutions divergentes dans le secteur des transports, dans le secteur privé (hors transports) et dans la fonction publique d'Etat ? Pour répondre à cette question, nous avons calculé l'évolution du nombre de journées individuelles non travaillées dans ces trois secteurs entre 1984 et 2005.

Dans la fonction publique :



Dans le secteur privé hors transports :



Dans les transports :


Ce qui frappe d'abord à la lecture de ces graphiques, c'est l'importance de l'écart entre le taux de grève dans la fonction publique et le taux de grève dans le privé : de 1984 à 2005, on compte en moyenne 385 journées individuelles non travaillées pour 1000 salariés dans la fonction publique d'Etat, contre seulement 54 dans le secteur privé, ce qui signifie que le recours à la grève est 7 fois plus important chez les fonctionnaires que chez les salariés du privé au cours de cette période ! Le recours à la grève dans les transports n'est quant à lui que 2,6 fois plus important que dans le secteur privé.

Enfin, ces graphiques indiquent que la relative stabilité du taux global de grève est le résultat de deux dynamiques opposées : une augmentation tendancielle du taux de grève dans les transports et la fonction publique d'Etat, contrebalancée par une légère diminution du taux de grève dans le secteur privé hors transports. Ainsi, s'il est inexact de dire qu'on fait de moins en moins grève en France, il semble bien qu'on fasse de moins en moins grève dans le secteur privé. L'interprétation d'une telle évolution n'est toutefois pas aisée : nous y reviendrons dans un prochain post.

Bon, il est tard et les métros sont bondés. Il y a des jours où on se prend à rêver que les statistiques ne soient pas le seul endroit où les grèves disparaissent d'un coup de baguette magique...

Add. : Ian Eschstruth nous a écrit pour nous signaler la publication d'un rectificatif sur le site d'Acrimed.


NOTES

(1) Les Journées individuelles non travaillées (JINT) correspondent à l'ensemble du temps de travail non effectué par les salariés impliqués dans des grèves. Exprimé en jours, cet indicateur est établi à partir du recensement des arrêts de travail effectué par l'Inspection du travail.
(2) Pour corriger les chiffres de la faible couverture des statistiques collectées par les inspecteurs du travail, nous avons utilisé les estimations réalisées par Delphine Brochard de la manière suivante : chaque année, nous avons multiplié par deux le nombre de jours non travaillés dans le privé et les transports tels que mesurés par l’Inspection du Travail et les services du Ministère de l’Equipement.
(3) Pour calculer les taux de grève d’une catégorie donnée de salariés, nous avons divisé le nombre de journées « grevées » au sein de cette catégorie par les effectifs de cette même catégorie. Un exemple : en 2005, dans le secteur de la fonction publique d’Etat y compris la Poste, on a compté 1337036 journées individuelles non travaillées ; les effectifs de la fonction publique d’Etat et de la Poste étaient alors de 2 780 000 salariés, si bien le taux de grève pour cette catégorie est de 481 journées individuelles non travaillées (JINT) pour 1000 salariés. Pour obtenir les effectifs de ces catégories, nous nous sommes servi des séries longues du site de l’INSEE sur l’emploi salarié ainsi que de cet article de Philippe Raynaud.

_Julien_ _Laurent_

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Qui paie vraiment les cotisations sociales ?

Les lecteurs d'Ecopublix ont déjà été initiés aux subtilités de l’incidence fiscale par notre Helvète préféré. Pourquoi y revenir aujourd’hui à propos des cotisations sociales ? Pour trois raisons au moins : la première est que les charges sociales représentent une fraction considérable, bien que largement méconnue, du total des prélèvements obligatoires gaulois ; la seconde est qu’elles sont, à tort nous le verrons, considérées par beaucoup comme un moyen de modifier le partage de la richesse en faveur du travail ; enfin, elles constituent sans aucun doute l’un des leviers d’action les plus efficaces dans la lutte contre le chômage. Or, pour bien comprendre l’impact économique des cotisations sociales, il est indispensable d’avoir les idées claires sur leur incidence fiscale.

I/ Les cotisations sociales : des brutes pas nettes

Commençons par quelques définitions préliminaires. Le « salaire net » correspond a la rémunération qui est versée chaque mois sur le compte bancaire d’un salarié. Ce salaire ne représente qu’une fraction de ce que ce salarié coûte réellement à son employeur, la différence entre le coût total de son travail et son salaire net étant égale à l’ensemble des « cotisations sociales ». Ces cotisations servent à financer le système de protection sociale et couvrent un certain nombre de risques (santé, retraite, chômage, etc.). Elles se subdivisent en deux catégories administratives : les cotisations sociales « patronales » d’un côté, les cotisations sociales « salariales » de l’autre. Le montant de ces deux groupes de cotisations est calculé en pourcentage du salaire dit « brut », qui est égal à la somme du salaire net et des cotisations sociales salariales. On appelle « salaire superbrut » (ou coût total du travail) la somme du salaire brut et des cotisations sociales patronales. Le salaire net est quant à lui égal au salaire brut moins les cotisations sociales salariales. Le petit schéma suivant permet de se représenter l’agencement de ces différents blocs :


Prenons un exemple simple : Doublesmix est tailleur de menhirs et travaille pour le compte de l’impitoyable Superbrutus. Son salaire brut est de 2500 sesterces par mois. Les taux de cotisations en vigueur sont de 41% pour les cotisations patronales et de 22% pour les cotisations salariales. Le salaire net de Doublesmix s’élève donc à 2500 – 2500 x 0.22 = 1950 sesterces/mois. Son salaire superbrut s’élève quant à lui à 2500 + 2500 x 0,41 = 3525 sesterces/mois. Au total, Doublesmix coûte donc 81% de plus à son employeur Superbrutus que ce qu’il ramène chez lui en espèces sonnantes et trébuchantes.

II/ Qui paie les cotisations ? En théorie

Venons-en maintenant à la question-clé : qui paie vraiment ces fameuses cotisations sociales ? A première vue, la réponse n’a rien de bien sorcier : les patrons paient les cotisations patronales et les salariés les cotisations salariales, pardi !

Erreur ! Dire cela, c’est oublier le premier principe de l’incidence fiscale énoncé par Petitsuix : celui qui paie légalement un impôt n’est pratiquement jamais celui qui le paie effectivement. Appliqué au cas des cotisations sociales, cela signifie que la distinction administrative entre cotisations salariales et cotisations patronales n’a aucune justification économique. Du point de vue de l’employeur, seul compte le salaire superbrut, qui correspond à ce que l’employé lui coûte réellement ; du point de vue du salarié, seul compte le salaire net, c’est-à-dire la somme dont il peut librement disposer chaque mois. La répartition administrative des cotisations ne change rien à l’affaire : l’objectif du patron consiste à maximiser ses profits, donc à maintenir le coût du travail de ses salariés au niveau de leur productivité marginale ; l’objectif du salarié consiste à obtenir le salaire net le plus élevé possible. Dans ces conditions, la seule question qui se pose est de savoir dans quelle proportion le patron et le salarié se répartissent l’ensemble des cotisations.

C’est là qu’intervient le second principe de l’incidence fiscale énoncé par Petitsuix : la plus grande partie de l’impôt est payée par le « côté le plus inélastique » du marché, autrement dit par l’agent qui n’a pas la faculté de « refourguer » la taxe à d’autres. Pour bien comprendre le mécanisme en jeu, imaginons un instant que les chefs du village gaulois de Doublesmix et Superbrutus décident tout à coup d’augmenter les cotisations sociales. Comment nos deux comparses vont-ils réagir à cette augmentation ? Pour ne pas trop augmenter son coût du travail, Superbrutus va s’efforcer d’amortir cette hausse en réduisant le salaire net de Doublesmix (ou en ralentissant sa progression) ; de son côté, Doublesmix va tout mettre en œuvre pour que son salaire net ne soit pas amputé par cette hausse des cotisations. Le nouvel équilibre va dépendre du « pouvoir de négociation » de l’un et l’autre : si Doublesmix décide d’arrêter de travailler dès qu’on réduit un peu son salaire, alors Superbrutus va devoir prendre à sa charge l’intégralité de l’augmentation des cotisations ; à l’inverse si Doublesmix est prêt à travailler quel que soit le salaire qu’on lui verse, alors le perfide Superbrutus va pouvoir lui refourguer la plus grande partie de l’augmentation des cotisations. Autrement dit, l’incidence fiscale des cotisations sociales va dépendre de la forme des courbes d’offre et de demande de travail. Plusieurs situations pourraient a priori se présenter.

Considérons d’abord le cas d’une offre et d’une demande de travail modérément sensibles au salaire : l’offre de travail augmente quand le salaire net augmente (parce que cela rend le travail plus attractif) et la demande de travail diminue quand le salaire augmente (parce que cela réduit le profit). Sur le graphique suivant, l’équilibre sans cotisations est représenté au point E où la quantité de travail est égale à L* et le salaire d’équilibre est égal à W*.


L’introduction de cotisations sociales, égales à une fraction du coût du travail (la distinction entre cotisations salariales/patronales n’a aucune importance, comme on vient de l’expliquer) déplace l’équilibre au point L’, inférieur à L*, où Wn désigne le salaire net et Wsb désigne le salaire superbrut. La différence entre ces deux salaires est égale au montant de cotisations prélevées sur le salaire superbrut. Ce que ce graphique permet de constater, c’est que la répartition des cotisations sociales entre patrons et salariés dépend des pentes respectives des courbes de demande et d’offre de travail. Dans cet exemple, la valeur absolue des deux pentes est comparable, si bien que chacun prendra à sa charge la moitié du montant total des cotisations.

Examinons maintenant le cas d’une offre de travail beaucoup plus sensible au salaire que la demande de travail. Dans cette situation, la plus grande partie des cotisations sociales est payée par l’employeur, ainsi qu’on peut le constater sur le graphique suivant :


Enfin, dans le cas où la demande de travail est beaucoup plus sensible au salaire que l’offre de travail, ce sont les salariés qui vont payer l’essentiel des cotisations sociales :


III/ Qui paie les cotisations ? En pratique

Laquelle de ces situations décrit le mieux la réalité gauloise ? Bien qu’il n’existe pas à ce jour de preuve empirique directe de l’incidence exacte des cotisations sociales, un certain nombre d’éléments tendent à montrer que l'on se situerait plutôt dans le troisième cas de figure, où une demande de travail relativement élastique fait face à une offre très peu élastique, si bien que l’essentiel des charges sociales est dans les faits supporté par les salariés.

Au niveau macroéconomique, a très grande stabilité du partage de la valeur ajoutée sur longue période constitue le fait empirique le plus frappant qu’on puisse avancer à l’appui de cette thèse. Depuis le milieu des années 1970, les cotisations sociales patronales ont énormément augmenté : en pourcentage du salaire brut, leur taux est en effet passé de 26,60 à 41,03 % entre 1950 et 2005. Si les patrons avaient effectivement payé cette augmentation des cotisations, on aurait dû constater une déformation progressive du partage de la valeur ajoutée (ensemble de la richesse produite dans l’économie, égale à la somme des salaires et des profits) en faveur du travail et au détriment du capital. Dans ce cas en effet, la hausse des cotisations aurait augmenté le coût du travail (salaires nets + cotisations), ce qui aurait amputé les profits d’autant (chiffre d’affaires – coût du travail). Au total, cela aurait entraîné une diminution de la part des profits dans le total de la valeur ajoutée produite. Or, ainsi qu’on peut le constater sur le graphique ci-dessous (tiré de Piketty, Les Hauts revenus en France au XXe siècle, Grasset), on ne constate rien de tout cela :


Sur longue période, il n’existe aucun signe de dégradation de la part du capital dans la valeur ajoutée qui puisse être imputé à l’augmentation des cotisations sociales. Cette étonnante stabilité a une implication irréfutable : si la part des salaires (cotisations inclues) n’a pas augmenté dans la valeur ajoutée, c’est que les cotisations sociales ont été intégralement payée par… les salariés.

Au niveau microéconomique, la thèse selon laquelle l’incidence fiscale des cotisations sociales pèse quasi-exclusivement sur les salariés est corroborée par cette étude de l’économiste américain Jonathan Guber, qui analysa les effets de la suppression des cotisations sociales qui eut lieu au Chili au moment de la privatisation de la sécurité sociale en 1981. En utilisant des micro-données d’entreprises, l’auteur montre que l’intégralité de cette suppression a été reportée sur les salariés, qui ont vu leurs salaires nets augmenter du même montant de la taxe qui venait d’être supprimée.

Il convient cependant d’ajouter un petit bémol à ce qui vient d’être dit : en toute rigueur, dire que les salariés paient l’intégralité des charges n’est valable qu’à moyen terme. Compte tenu du contexte institutionnel français (cotisations sociales exprimées en pourcentage du salaire brut) il est probable qu’à court terme, les employeurs ne parviennent pas à amortir l’intégralité des augmentations de cotisations : en cas de relèvement du taux des cotisations patronales, un patron ne pourra pas du jour au lendemain diminuer le salaire net de ses employés en réduisant leur salaire brut. Ce dernier est en effet le plus souvent négocié au niveau de la branche, ce qui permet d’assurer à court terme les salariés contre ce type d’amputation de leur pouvoir d’achat. A moyen terme cependant, les employeurs s’efforceront de se délester du poids des cotisations patronales en ralentissant la progression des salaires, rétablissant ainsi le partage de long terme de la valeur ajoutée.

IV/ Moralité

Que conclure de l’analyse qui précède ?

D’abord, que certains slogans politiques méritent qu’on leur torde définitivement le cou : imaginer qu’on puisse « faire payer les patrons » en augmentant les cotisations patronales relève de l’escroquerie intellectuelle pure et simple. Les conséquences économiques de ce genre de contre-vérités sont potentiellement désastreuses, comme nous aurons l’occasion de le constater lorsque nous reviendrons sur le débat qui déchira la Gaule au moment de l’adoption des dispositifs d’allégements de cotisations sociales sur les bas salaires.

Ensuite, pour tirer toutes les conséquences de l’absence de justification économique à la distinction administrative entre cotisations salariales et cotisations patronales, il serait sans doute judicieux de se débarrasser une fois pour toutes de cette source de malentendus sans fin. On pourrait la remplacer par un système à la fois plus lisible et plus incitatif, qui abolirait cette distinction au profit de cotisations sociales indifférenciées et calculées non plus en fonction du salaire « brut », mais en fonction du coût du travail (ou salaire superbrut). Une telle réforme aurait au moins deux vertus. D’une part, elle mettrait fin à une distinction juridique qui induit les agents économiques en erreur en les incitant à penser, à tort, que les cotisations patronales majorent systématiquement le coût du travail. D’autre part, une telle réforme permettrait d’éviter que les négociations sur les cotisations n’interfèrent de manière inefficace avec les négociations sur le niveau des salaires, comme c’est trop souvent le cas aujourd’hui. En effet, dans le système actuel, la moindre augmentation du taux des cotisations patronales (qui se traduit ipso facto par un renchérissement immédiat du coût du travail) pousse les patrons à résister pendant un certain temps à toute revendication salariale, alors que la question du niveau des salaires n’a aucune raison d’être liée à celle du financement la protection sociale. En fusionnant l’ensemble des cotisations, on donnerait enfin les bonnes incitations aux partenaires sociaux : aux syndicats et au patronat la tâche de négocier le niveau des salaires superbruts ; aux syndicats le soin de choisir la répartition optimale entre cotisations sociales et salaires nets.

Un peu de finesse dans un monde de superbrutes ?

_Julien_

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Tous des fainéants ?

La semaine dernière, une controverse s’est emparée du village d’ordinaire paisible des Gaulois d’Ecopublix. En réaction à un post qu’Olivier Bouba-Olga a consacré à la question de l’effet des allocations chômage sur l’emploi, il nous avait paru nécessaire de nuancer un peu les conclusions de l’étude empirique citée par notre collègue blogueur : celle-ci tendait à discréditer l’argument selon lequel la générosité des allocations chômage était en partie responsable du niveau de chômage élevé rencontré dans certains pays de l’OCDE, à commencer par le nôtre. Un grand banquet ayant permis d’apaiser les esprits et de faire converger les points de vue, le temps est venu pour nous de revenir sur quelques-uns des problèmes posés par l’assurance chômage.

En Gaule, il est devenu quasiment impossible de discuter de l’avenir des dispositifs d’indemnisation du chômage sans susciter cris d'orfraie et prises de positions tranchées : à un extrême, on trouve les croisés de l’antifraude qui réclament à grands cris l’organisation d’une grande battue nationale pour débusquer les faux chômeurs ; à l’autre extrême, les défenseurs autoproclamés des droits des chômeurs qui ne voient de salut que dans l’abrogation des mesures de contrôle de la recherche d'emploi et le versement à tous les chômeurs d’un revenu inconditionnel égal au Smic. À l’image du débat sur le salaire minimum, les réactions épidermiques qui accompagnent les propositions de réforme de l’assurance chômage laissent le champ libre aux idéologues de tout poil, trop heureux de confisquer le débat en jetant l’anathème sur quiconque ose émettre une opinion divergente. Et ne venez pas leur parler de statistiques et d’études empiriques ! Ils vous les jetteront à la figure en vous rappelant, au cas où vous l’auriez oublié, qu’ « on peut tout faire dire aux chiffres »…

Force est pourtant de reconnaître que les chiffres sont têtus et qu’ils cadrent mal avec la réalité tantôt apocalyptique, tantôt angélique, que décrivent les principaux acteurs du débat sur l’assurance chômage : les cas de fraude avérée aux Assédic (on se souvient de la fameuse escroquerie aux « kits Assédic ») restent ultra-minoritaires et d’un coût limité pour les finances publiques ; quant à penser qu’on atteindra le plein emploi en abolissant le contrôle des chômeurs et en rendant les allocations chômage encore plus généreuses, c’est oublier un peu vite que les chômeurs, comme tous les autres acteurs économiques, répondent aux incitations.

Imaginons un instant qu’on décide de sortir de ce schéma binaire et qu’on accepte d’examiner froidement et sans parti pris idéologique les enjeux soulevés par l’assurance-chômage. Quels enseignements peut-on tirer de l’analyse théorique et des études empiriques consacrées à ce sujet ?

On peut commencer par se demander ce qui justifie l’intervention publique en matière d’indemnisation du chômage. Cette indemnisation répond à une fonction d’assurance contre l’amputation de revenu qui résulte de la perte d'emploi, afin de permettre aux individus de lisser leur consommation tout au long du cycle de vie, où alternent périodes d’emploi et de chômage. Cette fonction d’assurance aurait pu être prise en charge par le marché si le risque de chômage ne présentait pas un certain nombre de caractéristiques qui limitent l’efficacité des mécanismes d’assurance privée : d’une part, le risque de chômage se prête mal à un calcul statistique et prévisible à long terme, dans la mesure où il est intimement lié à une conjoncture macroéconomique très incertaine ; d’autre part, la couverture privée du risque de chômage engendrerait immanquablement des phénomènes de sélection adverse qui obligerait les assureurs à exiger des primes de risque très élevées de la part individus présentant les « moins bons » risques (en l'occurrence les individus les moins qualifiés), voire à les exclure purement et simplement de la couverture, ce qui irait à l’encontre de l'objectif d’équité et de redistribution entre classes de risques qu'on fixe à la protection sociale.

Si les particularités du risque de chômage expliquent que tous les pays développés aient opté pour l’intervention publique en matière d’assurance chômage, les modalités de cette intervention varient beaucoup d’un pays à l’autre. En France, le système de protection contre le risque de chômage, créé en 1958, combine deux régimes : le régime d’assurance chômage d’une part, financé par les cotisations salariales et patronales, géré par l’Unedic et mis en œuvre par les Assédic qui versent les allocations ; le régime de solidarité d’autre part, financé par le budget de l’Etat, qui prend le relais du régime d’assurance pour les chômeurs qui ont épuisé leurs droits.

Le hic, c’est qu’il existe de bonnes raisons de penser que la fonction d’assurance contre le risque de chômage entre en conflit avec le second objectif poursuivi par le système d’indemnisation du chômage : inciter les chômeurs à retrouver un emploi le plus rapidement possible. Ce phénomène est un exemple classique d’aléa moral. En effet, sous la triple hypothèse que le montant des allocations influence l’effort de recherche d’emploi, qu’un effort de recherche accru augmente la probabilité de retrouver un emploi et que cet effort est difficilement observable, une indemnisation plus généreuse du chômage aura tendance à retarder le retour en emploi, poussant mécaniquement le taux de chômage à la hausse. Cette prédiction est celle de la plupart des modèles dits de « search » : une allocation plus généreuse diminue l’attractivité relative de la situation d’emploi par rapport à la situation de chômage, ce qui augmente le salaire minimum qu’un chômeur est prêt à accepter pour reprendre un emploi et par conséquent allonge la durée au cours de laquelle il va rester au chômage.

L’idée selon laquelle la générosité des allocations chômage tendrait à ralentir le retour en emploi des chômeurs repose donc sur des arguments théoriques solides. Mais étrangement, les études empiriques réalisées sur données individuelles ne sont parvenues au mieux qu’à mettre en évidence un effet relativement modeste du montant des allocations sur les flux de retour en emploi.

Comment expliquer ce paradoxe ? Une analyse théorique plus attentive révèle qu'en réalité, l’impact des allocations chômage sur les flux de retour vers l’emploi est sans doute ambigu. Une caractéristique institutionnelle des allocations chômage longtemps négligée par les économistes est qu’elles ne sont versées que pour une durée limitée. Or cet aspect a priori anodin modifie substantiellement l’analyse, comme le montrèrent les économistes Dale Mortensen et Kenneth Burdett à la fin des années 1970 : dans ce cas en effet, une indemnisation du chômage plus généreuse tend certes à augmenter l’utilité associée au chômage, mais contribue également à accroître l’utilité de la reprise d’un emploi, dans la mesure où cet emploi donnera droit plus tard à des allocations plus généreuses en cas de licenciement. Le bénéfice qu’un individu retire de la reprise d’un emploi ne se limite donc pas au salaire associé à cet emploi, mais comprend également l’éligibilité aux allocations chômage. En amputant l’utilité associée à un emploi de cette seconde composante, la réduction des allocations chômage diminue les incitations à reprendre un emploi. Ce phénomène, baptisé entitlement effect (effet d’éligibilité) vient contrebalancer l’effet « désincitatif » traditionnellement attribué aux allocations chômage. Lequel de ces deux effets domine l’autre dépend du temps qui sépare un chômeur de l’extinction de ses indemnités. Pour comprendre cet argument, comparons la situation d’un salarié qui vient de perdre son emploi à celle d’un chômeur en fin de droits. Comment une diminution des allocations chômage modifiera-t-elle les comportements de ces deux individus ? Dans le cas du salarié récemment licencié, elle va réduire le flux de revenu associé à l’état de chômeur et le pousser à accroître son effort pour retrouver un emploi, cet effet dominant la réduction de l’attractivité d’un emploi futur (liée à la diminution des allocations auquel cet emploi donnera droit en cas de licenciement) ; dans le cas du chômeur en fin de droits, la situation est tout à fait différente : n’étant plus éligible pour les allocations, la réduction du flux de revenu associé au chômage ne modifiera pas son utilité présente, mais diminuera son incitation à reprendre un emploi (car celui-ci donnera droit à des allocations moins généreuses en cas de licenciement). L’existence de cet « effet d’éligibilité » est un des éléments permettant de comprendre pourquoi le taux de retour en emploi ne paraît pas empiriquement très sensible au montant (ou à la durée) des allocations chômage.

Il ne faudrait pas conclure hâtivement de ce qui précède que les allocations chômage constituent un levier d’action inefficace dans la lutte contre le chômage. L’analyse économique montre en effet que l’organisation concrète des dispositifs d’indemnisation du chômage est susceptible d’accélérer la reprise d’un emploi. Un certain nombre de réformes pourraient même permettre d’améliorer l’efficacité d’assurance chômage tout en le rendant plus équitable.

Le principal enseignement qu’on peut tirer des études empiriques réalisées en France et à l’étranger est que les systèmes d’assurance chômage les plus efficaces sont ceux qui savent adapter la structure des incitations à l’hétérogénéité de la population des chômeurs : incitations financières fortes, contrôle et sanctions pour les plus qualifiés, « profilage » et accompagnement et pour les moins qualifiés.

Commençons par nous intéresser au cas des chômeurs les plus qualifiés (les cadres en particulier). En ce qui les concerne, le système français d’indemnisation du chômage paraît franchement inadapté : les allocations chômage auxquelles ils peuvent prétendre leur procurent un revenu compris entre 60 et 70% de leur salaire antérieur et sont versées pendant une durée comprise entre 7 et 23 mois. Or un certain nombre d’indices tendent à montrer que ce système ralentit sensiblement le retour en emploi de ces chômeurs. Une comparaison rapide avec les systèmes d’assurance chômage en vigueur chez nos voisins européens montre que l’indemnisation du chômage est en France particulièrement généreuse à l’égard des salariés les plus qualifiés, parce que le montant mensuel maximum de l’allocation y est le plus élevé parmi les pays européens. Le graphique suivant indique le pafond de l'allocation chômage mensuelle dans 12 pays européens au 1er juillet 2007 (source) :


On constate que la France occupe la première place avec un montant maximal égal à 5467 euros, loin devant des pays comme le Danemark (1985 euros), l’Italie (985 euros) ou encore la Grande-Bretagne (386 euros).

Dans ces conditions, quoi de plus normal pour un chômeur qualifié que de retarder le moment où il va reprendre un emploi ? La générosité des allocations dont il bénéficie, couplée à la relative facilité avec laquelle il peut retrouver un emploi, explique que nombre d’entre eux attendent d’avoir épuisé leurs droits pour reprendre un emploi. Ce phénomène est particulièrement accentué pour les chômeurs dont le dernier salaire est supérieur à 2000 euros par mois, comme on peut le constater sur le graphique suivant, extrait d’un article de Brigitte Dormont, Denis Fougère et Ana Prieto. Ce graphique indique pour la période 1986-1992 l’évolution taux de reprise d’emploi pour différentes tranches de salaires en fonction de la durée d’indemnisation du chômage :


De manière particulièrement frappante, il apparaît que le taux de retour à l'emploi des individus à hauts salaires de référence croît de manière spectaculaire juste avant le 14e mois d’indemnisation, date qui correspondait à cette époque à la chute de l'indemnisation et au passage en allocation de fin de droits. Autrement dit, un grand nombre de chômeurs qualifiés attendent jusqu’au dernier moment avant de reprendre un emploi alors qu’ils auraient pu le faire plus tôt.

Une telle situation apparaît à la fois inefficace et inéquitable : elle prolonge inutilement l’indemnisation de certains chômeurs et coûte très cher à l’assurance chômage. Dans le rapport qu'il consacra à l'aide au retour à l'emploi, le Cerc indiquait qu'une réduction du plafond maximal de l'allocation à 1500 euros (c'est-à-dire pratiquement comme en Allemagne) concernerait 14,6% des allocataires et entraînerait un gain pour l'Unedic de 2,75 milliards d'euros par an. Or une telle somme pourrait permettre d'améliorer considérablement l'accompagnement des chômeurs les moins qualifiés, ceux-là mêmes qui éprouvent de réelles difficultés à retrouver un emploi. De nombreuses études empiriques montrent que le suivi personnalisé des chômeurs constitue une méthode efficace pour favoriser leur réinsertion durable sur le marché du travail, à condition d'aller de pair avec un système de contrôle assorti de sanctions. Les systèmes suisse et britannique ont de ce point de vue fait l’objet d’évaluations positives : les sorties de chômage sont d’autant plus élevées que la crédibilité des sanctions est forte.

En matière de réforme de l’assurance chômage, il semblerait donc que l’avenir soit aux solutions différenciées : plafonnement du montant des allocations chômage, dégressivité importante, définition précise d’un emploi convenable et sanctions immédiates (suspension des allocations pour une période déterminée) en cas de refus injustifié pour les chômeurs qualifiés, mise en place d’un accompagnement personnalisé (autrement plus ambitieux que ce qui en tient lieu aujourd'hui) combinant bilan de compétences et aides à la recherche d’emploi pour les chômeurs les moins qualifiés, pour lesquels les sanctions et réductions d’allocations ne sont que d’une efficacité limitée. Inutile de dire qu’une telle réforme n’a aucune chance d’aboutir tant que l’Unedic (qui verse les allocations chômage) et l’ANPE (qui contrôle la recherche d’emploi) continueront à fonctionner comme deux entités séparées.

Quant à savoir si on pourra convaincre un jour ceux qui défendent bec et ongles l’assurance chômage à la française qu’un système qui taxe les pauvres pour financer les vacances des traders n’est pas forcément le plus juste qui soit, c’est une autre paire de manches.

Pardonnez-leur, ils ne savent pas ce qu’ils font.

_Julien_

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Carte scolaire : les pistes alternatives (3/3)

Le précédent post consacré à la carte scolaire a montré qu’il ne fallait sans doute pas attendre grand-chose de la suppression de la sectorisation, si ce n’est un creusement des inégalités scolaires entre les établissements. Pour autant, les objectifs mis en avant par les partisans de cette suppression ne sont ni vains, ni totalement hors de portée : diversification de l’offre éducative, plus grande mixité sociale à l’école, amélioration du sort des plus défavorisés, gains d’efficacité du système éducatif. Seulement, on ne peut compter sur un seul outil – en l’occurrence le mode d’affectation des élèves aux différents établissements scolaires – pour espérer les atteindre simultanément. La solution aux problèmes soulevés par les dysfonctionnements de la sectorisation passent plutôt par l’activation de différents leviers, que le débat actuel a tendance à occulter, alors qu’il y a des bonnes raisons de penser qu’ils pourraient contribuer à rendre l’école à la fois plus juste et plus efficace.

Pourquoi faut-il encourager la mixité sociale à l’école ?

Le débat sur la carte scolaire doit sortir du schéma binaire dans lequel on tend trop souvent à l’enfermer : il s’agit moins de se prononcer pour ou contre la sectorisation que de s’interroger sur les modalités concrètes qui pourraient permettre au système éducatif français de garantir une plus forte mixité sociale à l’école.

Encore faut-il s’entendre sur les raisons pour lesquelles on pense que la mixité sociale dans les établissements scolaires devrait constituer un objectif prioritaire de la politique éducative. Rien ne garantit en effet a priori que cette mixité sociale soit globalement bénéfique aux élèves et, plus largement, au système éducatif pris dans son ensemble. Et si les performances d’un élève étaient déterminées avant tout par son environnement familial et dépendaient finalement assez peu du contexte scolaire dans lequel il évolue ? Dans ce cas, introduire davantage de mixité sociale à l’école n’aurait pour ainsi dire aucun effet sur les résultats scolaires des uns et des autres. Les élèves les plus en difficulté pourraient même pâtir de cette mixité, si elle a pour effet de les reléguer encore davantage en queue de classe, avec tous les effets de stigmatisation que cela peut comporter.

C’est là qu’interviennent les enseignements des études empiriques consacrées aux « effets de pairs ». Par ce terme, les économistes désignent le fait que les résultats scolaires d’un élève ne dépendent pas uniquement de ses efforts individuels, mais aussi des efforts fournis par les autres élèves : autrement dit, je réussirai mieux à l’école si mes camarades sont meilleurs et je serai « tiré vers le bas » s’ils ont de mauvais résultats. Un certain nombre de travaux ont permis de mettre en évidence l’existence de ces effets de pairs : dans un article célèbre, l’économiste américaine Caroline Hoxby a par exemple utilisé les modifications exogènes introduites par la répartition aléatoire des élèves dans les différentes classes des écoles primaires texanes pour quantifier ces effets. Le résultat est frappant : un accroissement exogène d’un point dans la moyenne d’une classe améliorerait de 0,15 à 0,4 point le niveau individuel d’un élève donné.

L’existence de ces « effets de pairs » modifie radicalement le jugement qu’on peut porter sur la ségrégation sociale à l’école. En présence de tels effets, la concentration géographique des groupes sociaux ne se limite pas en effet à figer à l’école les inégalités sociales de départ : elle tend à les augmenter. Dès lors, lutter contre la ségrégation éducative apparaît comme une condition essentielle de la réduction des inégalités scolaires.

Certaines études suggèrent même qu’on peut aller plus loin et considérer la promotion de la mixité sociale à l’école comme une mesure efficace au sens où elle améliorerait davantage les performances des élèves socialement défavorisés qu’elles ne réduirait celles des élèves issus des milieux sociaux aisés. Dans un article récent, Joshua Angrist et Kevin Lang ont par exemple observé que les élèves noirs d’origine modestes envoyés, dans le cadre d’un programme de busing mis en place à Boston, dans des écoles situées dans des quartiers à dominante blanche amélioraient considérablement leurs performances scolaires, sans pénaliser celles des élèves blancs scolarisés dans les écoles d’accueil.

L’existence de ces effets de pairs semble donc plaider en faveur d’une plus grande mixité sociale dans les établissements scolaires. En même temps, on peut rétorquer qu’une trop grande hétérogénéité dans les performances scolaires n’est pas forcément bénéfique, soit qu’elle conduise à ralentir l’apprentissage de la tête de classe, soit qu’elle aboutisse à « larguer » les moins bons élèves. Si je veux apprendre à jouer au tennis, j’ai intérêt à choisir un partenaire un peu plus expérimenté ; en même temps, si ce partenaire s’appelle Roger Federer, je risque de ne pas toucher une balle… Un article récent de Caroline Hoxby et Gretchen Weingarth apporte un éclairage intéressant sur cet arbitrage entre homogénéité et hétérogénéité des classes : leurs résultats montrent en effet que pour profiter au mieux des effets de pairs sans pénaliser les meilleurs et les moins bons élèves, il faut impérativement éviter toute « bipolarisation » au sein d’une même classe (que des bons d’un côté et que des mauvais sans élèves de niveau intermédiaire) et au contraire privilégier une composition « continue », qui associe des élèves de tous niveaux, dans un éventail de performances pas trop large.

Ainsi, une plus grande mixité sociale dans les établissements scolaires n’aura de chance de faire profiter le plus grand nombre des « effets de pairs » positifs que si elle s’accompagne d’un dosage subtil des publics scolaires dans les classes d’un même établissement. Deux écueils sont à éviter : la mise en place de classes de niveau qui empêchent les élèves les moins bons d’être « tirés vers le haut » pas les meilleurs d’une part ; la juxtaposition de groupes très hétérogènes d’autre part, qui rend la tâche impossible aux enseignants. La meilleure solution passe sans doute par la constitution de classes avec des élèves de niveaux différents, mais sans effets de « grappes », ce qui n’exclut pas de faire varier le niveau moyen d’une classe à l’autre pour éviter une trop grande disparité de performances au sein d’une même classe.

La promotion de la mixité sociale à l’école peut donc être justifiée tant du point de vue de l’équité que de l’efficacité du système éducatif, à condition de faire en sorte que cette mixité n’aboutisse pas à créer des « discontinuités » de performances dans les classes. Reste à savoir comment on s'y prend pour combattre la ségrégation sociale qui caractérise aujourd’hui le système éducatif.

I/ Comment réduire la ségrégation éducative ?

Dans le post précédent, j’expliquais les raisons pour lesquelles une simple suppression de la carte scolaire avait peu de chance de modifier seule la composition sociale des établissements scolaires, alors qu'elle risquait d'augmentant leur stratification par niveau. D’autres moyens ne seraient-ils pas plus efficaces pour renforcer la mixité sociale à l’école ?

On ne peut espérer y parvenir sans s’attaquer à la considérable ségrégation résidentielle qui caractérise les grandes agglomérations urbaines. La réalisation de cet objectif passe en priorité par la diversification géographique du parc de logements sociaux que permettrait une application stricte de la loi SRU, qui oblige les communes de plus de 3500 habitants (1500 en Ile-de-France) situées dans une agglomération de plus de 50000 habitants à posséder au moins 20% de logements sociaux, à moins de payer une taxe qui ne peut dépasser 5% du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune. Compte tenu de la modicité d’une telle sanction, de nombreuses communes (suivez mon regard…) ont préféré se mettre dans l’illégalité : en région parisienne, il faudrait construire 160000 logements sociaux supplémentaires pour être en conformité avec la loi, soit au minimum 8000 par an. Or, depuis trois ans, seuls 18000 logements ont été construits, dont plus de 10000 dans la seule ville de Paris, qui compte 14,3 % de logements sociaux.

D’autres instruments devront également être mobilisés pour que la composition sociale des établissements scolaires échappe en partie au déterminisme géographique. Deux options sont envisageables :

On peut d’abord choisir de maintenir le principe de la sectorisation, en modifiant son fonctionnement de trois manières :

1/ En revoyant le découpage de la carte scolaire, afin d’associer des quartiers socialement hétérogènes. Certains établissements scolaires pratiquent déjà ce type de sectorisation, à l’image du collège Bergson, situé dans le XIXe arrondissement de Paris, qui recrute ses élèves à la fois dans les beaux quartiers de Belleville et dans les quartiers plus défavorisés qui jouxtent la place Stalingrad. Une autre possibilité consisterait à calquer la sectorisation des collèges sur le plan des lignes de transport collectif, afin que la proximité d’un établissement puisse aller de pair avec une plus grande mixité sociale dans le recrutement. Enfin, pour éviter que cette forme de sectorisation ne recrée de la ségrégation en modifiant les stratégies résidentielles des parents, il faudrait que les secteurs soient redéfinis périodiquement.

2/ En limitant drastiquement les possibilités de dérogations accordées pour des motifs douteux tels que le choix d’une langue rare et en croisant les informations sur la résidence principale issues de la déclaration de revenus avec les renseignements fournis par les familles lors des demandes d’inscription au collège afin de détecter les fausses domiciliations.

3/ En incluant dans le contrat des établissements scolaires du secteur privé le respect d’un minimum de mixité sociale dans le recrutement de leurs élèves, afin que la liberté de choisir une éducation religieuse ne constitue pas le prétexte à la sauvegarde d’un « entre soi » protecteur. Dans la mesure où l’Etat fournit au secteur privé sous contrat (qui représente la très grande majorité des établissements privés) l'essentiel de ses ressources (à commencer par les salaires des enseignants), il ne paraîtrait pas choquant qu’il ait son mot à dire sur la manière dont ces établissements recrutent leurs élèves.

L’objectif de mixité sociale pourrait aussi être réalisé dans le cadre d’une carte scolaire assouplie, voire abolie, à condition que les procédures de sélection permettent aux élèves les plus modestes d’accéder effectivement à l’ensemble des collèges publics. Pour cela, et quoi qu’en dise le ministre Darcos qui se refuse à employer le mot de quota, « parce qu’il est horrible » (plus horrible que le mot de « ségrégation » ?), il faudrait au minimum que la liberté de choix des parents soit tempérée par l’obligation faite aux établissements publics et privés d’accueillir un pourcentage donné d’élèves présentant des difficultés scolaires, sur la base d’un tirage au sort parmi les postulants. Un tel système présenterait néanmoins un inconvénient de taille : outre sa complexité proche du casse-tête chinois, il ne manquerait pas d’engendrer frustrations et mécontentements chez les parents qui n’auraient pas décroché l’établissement de leurs rêves.

Il ne faut pas toutefois se bercer d’illusions : compte tenu de l’extrême sensibilité politique de la question scolaire, la ségrégation éducative ne pourra jamais être atténuée qu’à la marge par ce type de mesures. Car jamais aucune politique publique n’empêchera la conjonction des facteurs sociaux de la réussite scolaire et la volonté des parents d’assurer la meilleure éducation possible pour leurs enfants d’engendrer une importante segmentation sociale des établissements scolaires (ce phénomène expliquant en grande partie que les politiques de busing mises en place aux Etats-Unis à partir des années 1970 aient été progressivement supprimées au début des années 1990).

Changer le mode d’affectation des élèves ne suffira pas à créer les conditions d’une véritable égalité des chances à l’école. Pour en approcher, d’autres instruments doivent être mobilisés.

II/ Comment améliorer le sort des élèves issus de milieux défavorisés ?

On a vu que si elle permettait sans doute d’améliorer les perspectives scolaires des meilleurs élèves issus de milieux sociaux modestes en leur ouvrant les portes des établissements cotés, la suppression de la carte scolaire aurait vraisemblablement pour effet de dégrader la situation de tous ceux qui n’auront pas la possibilité d’échapper aux collèges où se concentre l’échec scolaire.

Pour améliorer le sort de ces élèves et rendre l’école plus juste, il faut s’efforcer de cibler réellement les moyens sur les publics scolaires qui en on le plus besoin. Dans sa forme actuelle, la politique d’éducation prioritaire est inefficace : en travaillant sur des panels d’élèves suivis au cours de toute leur scolarité, Bénabou, Kramarz et Prost ont montré que le traitement « ZEP » n’a eu aucun effet significatif sur la réussite des élèves. Il y a cela deux raisons principales : d’une part, l’existence d’un fort effet de stigmatisation associé au classement en ZEP, qui tend à accentuer les écarts de composition sociale entre ces établissements et les autres et à faire fuir les enseignants expérimentés au profit des jeunes recrues de l’Éducation nationale ; d’autre part, l’insuffisant ciblage de la politique d’éducation prioritaire : aujourd’hui, un élève scolarisé en ZEP mobilise un effort financier supérieur de seulement 5 % à la moyenne des élèves hors ZEP ! Ce n’est donc pas pas parce qu’elle serait par principe inefficace que cette politique ne fonctionne pas, mais bien parce que le saupoudrage des moyens la condamne à l’impuissance. L’exemple britannique, où a été développé un programme d’éducation compensatoire baptisé Excellence in Cities montre qu’il est possible d’améliorer considérablement les performances éducatives des enfants de milieux défavorisés, à condition d’y mettre le prix et de réellement cibler les efforts.

L’idée qu’il faille redistribuer les moyens entre établissements ne semble pas d’ailleurs avoir complètement échappé au nouveau ministre de l’Education nationale. Seulement, la manière dont il compte organiser cette redistribution apparaît franchement inadaptée, pour ne pas dire totalement foireuse. Xavier Darcos propose en effet de maintenir les moyens dans les établissements qui perdront des élèves après la suppression de la carte scolaire, afin d’y augmenter ex post la dépense par élève. Outre qu’une telle redistribution serait très insuffisante par son ampleur, elle donnerait de très mauvaises incitations aux chefs d’établissements, qui n’auraient nullement intérêt à faire les efforts nécessaires pour juguler l’hémorragie des élèves frappant leurs collèges.

Une solution plus efficace consisterait sans doute à accorder un soutien proportionnel aux difficultés objectives, définies à partir de critères socio-économiques précis, plutôt que de conditionner les aides forfaitaires à une définition statutaire (type ZEP) qui disperse les ressources et stigmatise le public ciblé ou encore, à la Darcos, de maintenir une dotation indépendante du nombre d’élèves. Il faut faire en sorte que les « prestations compensatoires » soient conséquentes et aillent aux zones où se concentrent réellement les difficultés. Ce n’est qu’à cette condition que l’effort accru d’encadrement et d’accompagnement des élèves pourra porter ses fruits. Quatre objectifs sont prioritaires :

1/ Une diminution drastique de la taille des classes dans les établissements où se concentre l’échec scolaire : dans un article abondamment commenté, Thomas Piketty a mis en évidence l’existence d’un impact positif important des tailles de classes réduites sur la réussite scolaire à l’école primaire. Ses résultats indiquent que des politiques réalistes de ciblage des moyens peuvent avoir un effet considérable sur la réduction des inégalités scolaires et qu’elles gagneraient probablement à se concentrer sur les plus jeunes élèves : d’après ses estimations, en réduisant de 5 élèves la taille moyenne des classes des écoles primaires en ZEP (ce qui se traduirait, à moyens constants, par une augmentation de 1,3 élève par classe hors ZEP), on pourrait réduire de près de moitié l’écart entre les scores moyens obtenus en ZEP et hors ZEP aux évaluations de mathématiques de début de CE2.

2/ La promotion de politiques ciblées d’accompagnement scolaire, incluant l’organisation d’un système de tutorat, afin d’assurer le suivi personnalisé des élèves et l’aménagement de classes réduites et de cours supplémentaires pour les élèves les plus en difficulté. Pour être réellement efficaces, de telles mesures devraient être complétées par la mise en place de dispositifs d’accompagnement périscolaire : une étude très sérieuse menée sur les réseaux de tuteurs pour enfants créés aux Etats-Unis par l’association Big Brothers Big Sisters montre que ces derniers on permis de réduire significativement le taux d’absentéisme scolaire tout en améliorant les résultats et les relations avec leur familles des jeunes qui en ont bénéficié.

3/ Enfin, pour empêcher la fuite des enseignants les plus expérimentés vers des collèges ou des lycées situés dans des zones moins défavorisées, il faudrait mettre en place des primes substantielles en faveur des personnels de l’Education nationale qui choisissent de travailler dans les établissements scolaires les plus sensibles.

4/ Afin de renforcer l’attractivité des établissements difficiles et de remobiliser leurs élèves, il serait sans doute nécessaire d’y offrir le même choix d’options que dans les établissements huppés, et d’y développer des dispositifs d’accès privilégié aux classes préparatoires. Une solution originale a été récemment proposée par l’historien Patrick Weil : il s’agirait de réserver, à côté des admissions sur dossier, une fraction importante des places en classes préparatoires et en instituts d’études politiques aux 5% des meilleurs bacheliers de chaque lycée. Une telle mesure aurait l’avantage de réduire la ségrégation scolaire à la source, en réduisant les incitations des élèves les plus doués des quartiers sensibles à fuir leur collège ou leur lycée de secteur tout en créant une émulation positive dans des établissements où trop d’élèves ont aujourd’hui tendance à censurer leurs ambitions scolaires.

III/ Pour augmenter la productivité du système éducatif et donner plus de choix aux parents d’élèves

Il existe aujourd’hui de réelles marges de manœuvre pour augmenter la productivité du système éducatif et donner plus de choix aux parents d’élèves sans avoir à passer forcément par une mise en concurrence des établissements dont on a vu qu’elle risquait de creuser les inégalités de niveau entre collèges. Pour cela, il est impératif de développer un système d’incitations susceptible de rendre plus efficace l’action de tous ceux qui, avec les élèves, font vivre l’école : chefs d’établissements, enseignants et parents d’élèves.

1/ Il paraît indispensable de commencer par augmenter les marges de manœuvre budgétaires et organisationnelles des établissements scolaires (ce qui devrait inclure la liberté de recrutement des enseignants) et de récompenser les meilleures pratiques (sous la forme de bonus financiers, par exemple) à l’issue d’évaluations publiques systématiques. En favorisant l’initiative pédagogique et en permettant aux chefs d’établissement de devenir les véritables animateurs des équipes placées sous leur direction, ce type de démarche pourrait contribuer promouvoir une meilleure utilisation des ressources mises à disposition des écoles, comme semble l’indiquer les évaluations globalement positives des politiques de school accountability dans les Etats américains où elles ont été mises en œuvre.

2/ Du côté des enseignants, il faut commencer par réformer en profondeur la manière dont ils sont formés. La suppression des IUFM, que certains réclament à grands cris, ne résoudra pas le problème. Mieux vaudrait sans doute en modifier le fonctionnement, en rééquilibrant le contenu des enseignements vers les savoirs pratiques, acquis grâce à des modules de « mise en situation » des stagiaires face à de vrais élèves. Surtout, il est indispensable que la formation des enseignants se prolonge sous la forme de stages tout au long de leur carrière. L’efficacité de tels stages est attestée par un certain nombre d’évaluations empiriques : Joshua Angrist et Victor Lavy ont par exemple montré qu’un programme de formation continue des enseignants mis en place dans une dizaine d’écoles de Jérusalem a contribué à améliorer significativement les résultats aux tests de lecture et de mathématiques des élèves concernés, par comparaison avec ceux des écoles n’ayant pas bénéficié du programme. Plus généralement, il serait temps que les notions d’évaluation et de reconnaissance du mérite ne soient pas réservées aux seuls élèves. En France, s’il est admis qu’il existe de « bons » et de « moins bons » enseignants, cette distinction n’a dans les faits presque aucun impact ni sur la rémunération, ni sur les carrières de ces derniers. Or, un certain nombre de travaux empiriques, à l’image de cet article de Jonah Rockoff, ont conclu à l’existence d’un « effet maître » important. Il serait sans doute utile que cet effet soit stimulé par le truchement de mécanismes incitatifs organisé au niveau des établissements scolaires. On pourrait notamment s’inspirer d’une formule expérimentée en Israël en 2001 : elle consistait à récompenser financièrement les enseignants dont les étudiants obtenaient des résultats aux examens nationaux supérieurs à ceux prédits par leurs performances scolaires antérieures, les caractéristiques socio-professionnelles de leurs parents et la valeur ajoutée de leur école. Pour éviter toute manipulation des notes ou de la composition des classes, un certain nombre de garde-fous avaient été prévus par le programme. Les résultats, analysés par Victor Lavy, furent spectaculaires, les notes moyennes en mathématiques et en anglais augmentant d’environ 10 % par rapport à celles du groupe témoin. Il ne s’agit évidemment pas de surestimer l’efficacité de tels dispositifs, car même en se limitant à la dimension quantitative de l’efficacité scolaire, il est toujours difficile d’attribuer avec certitude la performance de tel étudiant à tel ou tel enseignant, mais la récompense de la performance pédagogique peut très bien être conçue comme un complément aux mécanismes incitatifs gérés au niveau des établissements scolaires, et doit être réservée aux enseignants dont les élèves obtiennent les meilleurs résultats année après année.

3/ Si notre système éducatif ne fonctionne pas de manière parfaitement efficace, c’est sans doute en partie parce qu’il ne prend pas suffisamment en compte le point de vue de ceux qui, tout en ne faisant pas partie intégrante de l’institution scolaire, n’en demeurent pas moins des observateurs avisés et critiques de son fonctionnement : les parents d’élèves. En France, leur rôle dans la vie scolaire des établissements scolaires reste extrêmement limité : sur le plan institutionnel, il se borne à la désignation de représentants élus des parents d’élèves qui n’ont guère les moyens d’influencer la vie de l’établissement : s’ils bénéficient d’une voix délibérative dans les instances participatives que sont le conseil de l’école pour le premier degré et le conseil d’administration pour le second degré (organes où sont votés le règlement intérieur et le projet d’école), ils n’ont en revanche qu’un rôle consultatif dans les conseils de classe. Ils ne disposent, en particulier, d’aucun pouvoir d’influence en matière de gestion des ressources matérielles et humaines. Or chez la plupart de nos voisins, les parents occupent une place centrale dans les établissements scolaires et sont capables de peser sur les choix qui y sont opérés, sans que la qualité pédagogique des enseignements en pâtisse d’une quelconque manière. Au Royaume-Uni, par exemple, les représentants élus des parents d’élèves (appelés school governors) qui siègent au conseil d’administration des écoles peuvent fixer les orientations stratégiques du projet d’établissement, voter le budget, en contrôler l’exécution et, surtout, participent à la désignation du chef d’établissement. Leur pouvoir est donc considérable et la plupart des observateurs s’accordent à considérer qu’ils ont contribué de manière significative à améliorer l’efficience de la dépense éducative au Royaume-Uni. L’adaptation d’un tel modèle de gouvernance en France permettrait sans doute d’améliorer l’efficacité du système éducatif tout donnant aux parents la possibilité de réellement peser sur les choix qui orientent l’éducation de leurs enfants.


Que conclure au terme de long feuilleton ? Eh bien qu’en définitive, la question de la carte scolaire ne saurait constituer l’alpha et l’oméga de la politique éducative française. N’en déplaise à certains, sa suppression ne permettra pas à elle seule de relever les nombreux défis qui se dressent devant l'institution scolaire. Pis, on peut craindre que la cristallisation du débat autour de cette aspect n’ait pour conséquence fâcheuse d’occulter des questions autrement plus importantes pour l’avenir de l’école : comment augmenter la mixité sociale à l’école ? Comment et jusqu’où redistribuer les moyens en direction des élèves les plus défavorisés ? Comment améliorer l’efficience de la dépense éducative ?

Or sur toutes ces questions, la réflexion a beaucoup progressé et on dispose aujourd’hui, sinon de recettes miracles, du moins de pistes de réformes intéressantes qui pourraient faire l’objet d’expérimentations locales, évaluées de manière indépendante. Une analyse comparée des coûts et bénéfices de ces réformes permettrait ensuite de déterminer lesquelles mériteraient d’être étendues à l’ensemble du territoire.

On peut toujours rêver…

_Julien_

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Carte scolaire : faut-il la supprimer ? (2/3)

La solution aux problèmes posés par la carte scolaire passe-t-elle par la suppression pure et simple du principe de sectorisation ? Même si les modalités de cette suppression restent encore assez floues, tel semble bien être l’objectif du nouveau ministre de l’Education nationale Xavier Darcos : aux dernières nouvelles, il semblerait qu’après une expérience d’assouplissement menée au cours de l’année 2007-2008 (à travers un doublement du nombre de dérogations, dont le taux passerait de 10 à 20%), le gouvernement pourrait procéder à une suppression progressive de la carte scolaire à partir de la rentrée 2008 et accorder la liberté totale de choix aux familles au plus tard en 2010. Une majorité de Français en seraient d’ailleurs très satisfaits, puisque d’après un sondage CSA pour Le Parisien, ils sont 72% à estimer que la suppression de la carte scolaire est « plutôt une bonne chose ». Faut-il partager leur enthousiasme et applaudir des deux mains cette mesure « révolutionnaire » ?

Pas sûr…

Pour ses avocats, l’abandon de la carte scolaire serait une mesure à la fois juste et efficace, dans la mesure où elle permettrait d’atteindre simultanément les quatre objectifs suivants :

1/ une plus grande liberté de choix pour les familles
2/ une plus grande mixité sociale à l’école
3/ de meilleures perspectives scolaires pour les élèves issus des quartiers défavorisés
4/ une stimulation des gains de productivité grâce à la mise en concurrence des établissements scolaires

Idéalement, on aimerait évaluer la pertinence de ces différents arguments à la lumière des expériences d’assouplissement de la carte scolaire qui ont été menées un peu partout en France entre 1983 et 1997. Malheureusement, il n’existe à l’heure actuelle aucune évaluation de ce type, en grande partie parce que les académies se montrent très rétives à communiquer leurs fichiers statistiques sur un dossier aussi explosif que celui-ci.

A défaut d’une telle évaluation, l’opportunité de la suppression de la carte scolaire peut être discutée d’un point de vue théorique, mais aussi en s’appuyant sur les enseignements d’un certain nombre d'expériences réalisées chez nos voisins. Il en ressort que si aucun des quatre arguments énoncés ci-dessus ne peut être écarté de manière définitive, l'abandon de la sectorisation n’a rien cependant de la potion magique dont certains semblent rêver.

1/ La suppression de la carte scolaire donnera-t-elle davantage de choix aux familles ?

Cette affirmation semble aller de soi, dans la mesure où, par définition, le choix n’existe pas sous le régime actuel de la sectorisation. Tout le problème vient de ce qu’on entend par le mot « choix », que certains semblent interpréter à tort comme le choix effectif de son collège, alors qu’il ne s’agira au mieux que de la possibilité donnée aux parents d’émettre des souhaits pour l’affectation de leur enfant (cette confusion n’étant sans doute pas pour rien dans le fait que 72% des personnes interrogées déclarent être favorables à la suppression de la carte scolaire). Or, à moins de décupler la taille des établissements scolaires situés dans les centres-villes et de fermer tous les établissements classés en ZEP, les vœux de tous les parents ne pourront pas être exaucés. D’une manière ou d’une autre, il faudra bien que l’allocation des élèves soit compatible avec la capacité d’accueil des différents établissements scolaires.

Dès lors, comment cette allocation fonctionnera-t-elle ? En l’absence de tout mécanisme correcteur (sous la forme, par exemple, d’une obligation faite aux établissements de respecter des quotas sociaux dans leur recrutement) elle sera déterminée par les forces à l'oeuvre sur le marché scolaire qui se mettra alors en place. Les modèles théoriques consacrés au fonctionnement de ce marché particulier indiquent que le seul équilibre stable qui puisse émerger est celui d’une stratification des établissements par niveau scolaire, synonyme d'une plus grande inégalité de performance scolaire entre les différents collèges.

Dans ces conditions, qui pourra véritablement exercer sa liberté de choix en matière scolaire ? Incontestablement les parents des élèves obtenant les meilleurs résultats scolaires. Or ces derniers se trouvent aussi être les plus socialement favorisés, comme le montre sans suprise le tableau suivant (source), où sont reportés les scores obtenus aux évaluations réalisées à l’entrée en sixième en fonction de la catégorie socio-professionnelle du chef de famille :


La « liberté de choix » accordée aux familles a donc toutes les chances d'être directement proportionnelle à leur position sociale.

Ce phénomène risque d’être encore plus marqué si aucun effort n’est fait pour fournir aux parents d’élèves une information statistique à la fois fiable et facilement accessible sur les performances des différents établissements scolaires. A l’heure actuelle, en effet, le ministère de l’Education nationale ne diffuse aucune mesure standardisée permettant de comparer les résultats scolaires moyens des différents collèges publics, le ministre Darcos restant d’ailleurs étonnamment silencieux sur le sujet. Si cette situation devait perdurer, on peut redouter que la désectorisation ne profite davantage encore aux catégories sociales les plus aisées, qui sont aussi les mieux informées des subtilités du système éducatif. Le peu que l’on sait de l’expérience d’assouplissement de la carte scolaire qui a concerné 17 collèges à Paris entre 1987 et 1997 semble d’ailleurs aller dans ce sens : d’après cet article du Monde, une note publiée en mai 1993 par le ministère de l’Education nationale indiquait que l'assouplissement de la carte scolaire avait alors surtout profité aux familles socialement les mieux dotées.

Il y a donc de fortes chances pour qu’ex post, le mirage du « libre choix » de son école se transforme en vaste entourloupe pour les familles qui n’obtiendront pas le collège souhaité, avec une bonne dose d’incompréhension et de frustration à la clé.

2/ la suppression de la carte scolaire augmentera-t-elle la mixité sociale à l’école ?

Là encore, cette affirmation est loin d’être évidente. En raison de la très forte corrélation qui unit l’origine sociale des élèves à leurs performances scolaires (cf. tableau ci-dessus), il est fort probable que le remplacement du critère géographique par le critère des résultats scolaires ne modifie guère la composition sociale des établissements scolaires.

Un exemple volontairement trivial permet de s’en rendre compte. Supposons que dans une ville imaginaire coexistent deux collèges de même taille et scolarisant chacun 100 élèves. Dans le premier collège, situé en centre-ville, 60 élèves sont issus de milieux sociaux aisés et 40 de milieux défavorisés ; dans le second collège, situé en périphérie, c’est l’inverse : 40 élèves viennent de milieux favorisés et 60 de milieux modestes. Admettons que la population des élèves se divise à parts égales en « bons » et en « mauvais » (en termes de résultats scolaires, bien entendu…) et que la proportion de « bons » parmi les élèves de milieu favorisé soit de 60% contre 40% pour les élèves de milieu défavorisé. Avec la sectorisation, voici à quoi ressemblerait la composition des deux collèges :


Imaginons maintenant qu’on décide brutalement de supprimer la sectorisation dans cette ville et qu’on laisse aux parents le libre choix du collège pour leurs enfants. Que va-t-il se passer ? Le seul équilibre stable est celui où les parents des « bons » élèves inscrivent leurs enfants dans l’établissement le plus réputé (situé en centre-ville), les parents des « mauvais » élèves n’ayant d’autre choix que d’inscrire les leurs dans le collège de périphérie. Résultat des courses ?


Eh bien…. pas grand-chose du côté de la mixité sociale : dans cet exemple, la composition sociale des deux collèges ne change pas du tout à la suite de la suppression de la carte scolaire : le collège de centre-ville continue à accueillir 60% d’élèves favorisés contre 40% pour le collège situé en périphérie. Ce qui change en revanche, c’est le niveau moyen dans les deux établissements, le collège de centre-ville n’accueillant désormais que des « bons », le collège de périphérie que des « mauvais ». Cette polarisation illustre la segmentation des collèges par niveau évoquée plus haut. Le fait que dans cet exemple très schématique, la mixité sociale ne change pas à la suite de la suppression de la carte scolaire tient évidemment à l’hypothèse que la proportion de « bons » élèves parmi les élèves de milieu défavorisé est ici égale à la proportion d’élèves de milieu défavorisé résidant en centre-ville (40%). En réalité, c’est la valeur relative de ces deux paramètres qui va déterminer l’impact total de la désectorisation sur la mixité sociale au collège : grosso modo, plus le lien entre origine sociale et performances scolaires est fort par rapport à la ségrégation résidentielle, plus la suppression de la carte scolaire risque d’augmenter la polarisation sociale des établissements scolaires.

Par ailleurs, ce petit exemple sous-estime sans doute la ségrégation sociale qui prévaudrait dans un monde sans sectorisation, dans la mesure où il néglige le phénomène de « fuite vers le privé » qui risque de se produire pour un certain nombre d’élèves : il est fort probable en effet que parmi les parents des 24 élèves favorisés du centre-ville qui se retrouvent envoyés dans le collège de périphérie parce qu’ils sont « mauvais », il s'en trouvent beaucoup pour décider d’inscrire leurs enfants dans le privé, alors qu’ils ne l’auraient pas fait sous le régime de la sectorisation. Un tel phénomène tendra à renforcer la « ghettoïsation » du collège de périphérie.

Enfin, rappelons que même si elle relâche la contrainte géographique, la suppression de la carte scolaire ne l’annule pas complètement : toutes choses égales par ailleurs, plus un élève résidera loin d’un collège donné, moins il aura de chance d’y postuler. Et il est hautement probable que la distance au domicile figurera en bonne place parmi les critères qui détermineront l’acceptation ou le rejet d’une candidature dans un établissement, car on imagine difficilement que certains élèves soient contraints de s'inscrire dans un collège situé à l'autre bout de la ville simplement parce que celui qui est situé juste en face de chez eux affiche « complet ». Les élèves scolarisés dans les collèges de centre-ville continueront donc à être recrutés préférentiellement dans les quartiers cossus situés à proximité.

Au total, il n’est pas du tout garanti que la suppression de la carte scolaire favorise un plus grand brassage social au collège. Ce qui est certain, en revanche, c’est que cette suppression accentuera les inégalités de performance scolaire entre les établissements.

3/ L’abandon de la carte scolaire bénéficiera-t-il aux élèves issus des quartiers défavorisés ?

Un des arguments fréquemment avancés à l’appui de la thèse des « abolitionnistes » est que la suppression de la carte scolaire s’effectuera d’abord au profit des élèves issus des couches sociales les plus modestes, aujourd’hui enfermés dans de véritables ghettos scolaires qui hypothèquent sérieusement leurs chances de réussite. Sans sectorisation, ces élèves ne se verraient plus fermer la porte des établissements les plus réputés au seul motif que leurs parents n’ont pas les moyens d’acheter ou de louer un appartement situé à proximité d’un bon collège.

Là encore, les choses sont loin d’être aussi simples. Car s’il ne fait pas de doute que le nouveau système bénéficiera à une minorité d’élèves doués des quartiers défavorisés en leur donnant accès aux meilleurs collèges publics, il est probable que la majorité de leurs camarades se retrouveront relégués dans des collèges encore plus « pourris » que ceux qu’ils fréquentent aujourd’hui, car privés de leurs « locomotives de classes ». Dans le petit exemple donné plus haut, si la désectorisation permet à 40% des élèves de milieu défavorisé du collège de périphérie d’accéder au collège de centre-ville, 60% d’entre eux restent dans un collège dont le niveau a baissé. En langage d’économiste, cela signifie que la suppression de la carte scolaire n’est pas « Pareto-améliorante » pour les élèves issus des couches sociales les plus modestes, puisqu’elle ne peut améliorer le bien-être des uns (ceux qui partent) qu’en détériorant le bien-être des autres (ceux qui restent). Le problème est qu’à partir du moment où l’échec scolaire est corrélé à l’origine sociale, les « perdants » de la désectorisation seront toujours plus nombreux parmi les élèves de milieu modeste que les « gagnants » de la réforme.

Par conséquent, à moins d’arguer que le bénéfice total de la désectorisation pour la minorité d’élèves défavorisés accédant aux collèges réputés est supérieur à la détérioration de la situation de la majorité reléguée dans les collèges les moins bons, rien ne permet d’affirmer que la suppression de la carte scolaire est en elle-même avantageuse pour l’ensemble des élèves de condition modeste.

4/ La suppression de la carte scolaire engendrera-t-elle des gains d’efficacité pour les collèges publics ?

Bien que moins souvent mise en avant, l’idée selon laquelle le libre choix du collège constitue la meilleure manière d’inciter les établissements à réaliser des gains d’efficacité est pourtant clairement présente dans l’esprit des tenants de l’abolition de la carte scolaire. Nicolas Sarkozy ne disait pas autre chose lorsque, dans le discours qu’il prononça le 22 février 2006 devant la convention de l’UMP sur l’éducation, il déclarait : « Je pense que le libre choix crée de l’émulation entre les établissements et incite chacun d’entre eux à améliorer ses performances ».

Disons-le clairement : la suspicion instinctive qui s’attache à tout ce qui touche de près ou de loin à la notion de concurrence dans le débat public français est exaspérante. Car s’il y a un pays où l’introduction d’une dose de concurrence dans des secteurs aussi divers que la grande distribution, la banque ou certaines professions réglementées (taxis, notaires, kinés, etc.) serait la bienvenue, c’est bien le nôtre ! A fortiori, au nom de quel principe l’idée de concurrence devrait-elle être bannie du système éducatif ? Car après tout, n’est-il pas souhaitable de libérer les forces susceptibles de renforcer la motivation des enseignants et de stimuler l’innovation des équipes pédagogiques ?

Tout le problème est de savoir si les bénéfices concurrentiels que l’on peut attendre de la suppression de la carte scolaire sont suffisamment importants pour contrebalancer les coûts qui lui sont associés. Dans une chronique consacrée à cette question, Thomas Piketty indiquait les raisons qui, selon lui, plaident contre cette idée: du côté des bénéfices, les vertus de la concurrence seraient relativement limitées dans la mesure où le service éducatif, du moins dans le primaire et le secondaire, est un bien relativement homogène et uniforme pour lequel les marges de différenciations sont étroites ; en revanche, les coûts de la mise en concurrence seraient immédiats et importants, sous la forme d'un approfondissement des inégalités de niveau entre les établissements scolaires, dont on peut craindre qu’il ne bouche davantage encore l’horizon éducatif des élèves qui auront la malchance de se retrouver dans les collèges situés en queue de peloton.

Bien que séduisante, la thèse de l'homogénéité du service éducatif n'est pas entièrement convaincante, comme le soulignait très justement Alexandre Delaigue en faisant remarquer que d'une part, la faible différenciation de l'enseignement primaire et secondaire en France était sans doute davantage une conséquence qu'une cause de la faible concurrence qui prévaut en matière éducative ; d'autre part, que l'unformité des programmes n'empêchait pas l'existence d'une grande variété pédagogique d'un établissement scolaire à un autre.

Les bénéfices de la concurrence en matière scolaire pourraient donc être plus importants que ne le laisse entendre Piketty dans sa chronique. La très abondante littérature américaine consacrée à cette question montre que la thèse selon laquelle la compétition scolaire pourrait bien être une « marée qui lève tous les bateaux », au sens où elle engendrerait des gains de productivité suffisants pour que tous les élèves en bénéficient, a de solides appuis théoriques. Le débat se concentre donc surtout sur l'importance empirique de ces gains. Et là, il faut bien avouer que la question est loin d'être tranchée : si certaines études, comme celle que Joshua Angrist et al. ont consacrée à l'expérience colombienne de généralisation des chèques-éducations permettant aux familles d'inscrire leurs enfants dans le privé, indiquent que la mise en concurrence des écoles peut avoir un impact significatif sur les performances scolaires des élèves, ce n'est pas le cas de toutes. Chang-Tai sieh et Miguel Urquiola se sont par exemple intéressés à une réforme chilienne qui entraîna à partir de 1981 la création de plus d’un millier d’écoles privées, si bien que la part de ce secteur dans le total des effectifs scolarisés au Chili augmenta de près de 20%. En utilisant trois indicateurs (les notes obtenues aux examens, le niveau d’études atteint et le taux de redoublement), les auteurs montrent que la réforme n’a eu aucun impact significatif sur le niveau moyen des élèves chiliens, leurs résultats aux tests internationaux ne s'étant pas améliorés entre 1970 et 1999. Si la mise en concurrence des écoles n’a pas eu pour effet d’améliorer l’efficacité globale du système scolaire chilien, elle a en revanche considérablement renforcé la ségrégation scolaire, en incitant les parents appartenant aux classes moyennes supérieures à inscrire massivement leurs enfants dans le privé. Les écoles publiques, privées de leurs meilleurs élèves, ont vu leurs résultats diminuer fortement. Les auteurs en concluent que cette réforme aura surtout contribué à accentuer les inégalités scolaires.

A la lumière de ces résultats en demi-teinte, la question de savoir si la suppression de la carte scolaire est de nature à entraîner d'importants gains d'efficacité reste largement ouverte. Deux questions méritent toutefois d'être posées :
1/ d'abord, peut-on vraiment considérer que la carte scolaire anesthésie toute forme de concurrence au sein de l'enseignement primaire et secondaire français ? Ce serait oublier le rôle central joué par le secteur privé, qui constitue pour l'enseignement public un concurrent de poids dans la mesure où il n'est pas très coûteux d'y inscrire son enfant (les très fortes subventions dont bénéficie le privé en France étant en partie assimilables aux « chèques éducation » évoqués plus haut).
2/ ensuite, est-il sûr que la mise en concurrence des établissements scolaires soit la seule manière d'améliorer l'efficacité du système éducatif ? Un certain nombre d'expériences menées à l'étranger semblent indiquer au contraire que la suppression de la carte scolaire ne constitue pas le seul moyen de motiver les équipes éducatives, de différencier l'offre pédagogique, ni d'améliorer la productivité des établissements. J'y reviendrai dans le dernier épisode de ce feuilleton.


À l’issue de ce tour d’horizon des conséquences prévisibles de la suppression de la carte scolaire, il semble qu’au minimum, le libre choix de son établissement scolaire ne soit pas ce remède miracle dont on nous assure qu'il rendra le système éducatif français à la fois plus juste et plus efficace. Faut-il du reste s’en étonner ? Sans doute pas, car après tout, peut-on raisonnablement croire qu’il est possible d’atteindre simultanément des objectifs aussi différents que ceux énoncés plus haut à l’aide d’un seul instrument ? Ne vaudrait-il pas mieux chercher à répondre à ces différents défis en utilisant des outils à la fois différenciés et adaptés à chacun des enjeux, sans qu’il soit forcément nécessaire de jeter la carte scolaire aux orties ?

Suite (et fin) au prochain post…

_Julien_

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