Size matters : le ministre et la taille des classes

Xavier Darcos prononçait le 29 août son premier discours de rentrée en tant que ministre de l'Education nationale. Exercice assez convenu, où il importe d'imposer son style et d'annoncer les priorités de l'année, tout en n'en disant pas trop, mais en disant quelque chose quand même. Périlleux, donc, surtout en cette année postélectorale, le candidat Sarkozy n'ayant pas été avare de vues tranchées sur les questions de politique éducative.

Si l'on s'attend légitimement à ce que l'exercice soit parfaitement maîtrisé, c'est évidemment là où il l'est un peu moins qu'il se révèle intéressant. Ainsi lorsque le ministre, évoquant les conséquences pour certains établissements de l'augmentation du nombre de dérogations à la carte scolaire, précise (c'est moi qui souligne) :

« Comme je l'avais annoncé, les établissements qui perdent des élèves conservent cette année les moyens dont ils disposaient précédemment. J'ai demandé aux chefs d'établissement de consacrer ces moyens non pas à la réduction du nombre d'élèves par classe, dont on sait qu'elle est sans effet sur les résultats des élèves, mais à l'amélioration de leur projet d'établissement et au renforcement des actions pédagogiques en direction des élèves. Moins nombreux, mieux encadrés, les élèves de ces établissements devraient ainsi renouer avec la réussite scolaire et rendre à leur établissement son attractivité perdue. »

On peut s'amuser de la contradiction : la réduction du nombre d'élèves par classe est sans effet sur les résultats, mais moins nombreux, ils réussiront mieux. En fait, loin d'être fortuit, le caractère paradoxal de cette phrase vient de ce que ce retrouvent juxtaposés deux niveaux de discours, qui suggèrent des conclusions opposées : un « bon sens » qui pousse chacun, y compris le ministre, à penser que l'on réussit mieux à 15 par classe qu'à 40, et les résultats de nombreuses recherches tendant à appuyer l'idée d’une absence d'effet de la taille des classes sur la réussite scolaire. L'intuition contre la science? C'est un peu plus compliqué que cela, évidemment. Car l’impact de la taille des classes – et des ressources financières en général – est précisément un des domaines où de nouvelles méthodes empiriques sont récemment venues apporter des résultats convaincants, qui viennent assez largement contredire le scepticisme ambiant quant a l’efficacité de politiques ciblées de réduction de la taille des classes que semble reprendre a son compte le ministre dans la première partie de sa phrase. Le fond du sujet a fréquemment été évoqué dans un passé récent, y compris lors de la récente campagne présidentielle. Pour autant – et en s’excusant auprès des lecteurs familiers de ces problématiques – ce genre d’interventions montre qu’il ne semble pas inutile d'y revenir.

Taille des classes et réussite scolaire, le retour

Quelques jours auparavant, dans un chat accordé au journal Le Monde, le ministre se trouvait invité à répondre à la question suivante : « Avez-vous conscience que l'effectif d'une classe est un des facteurs qui conditionnent la motivation des élèves et des enseignants ? ». Réponse du ministre : « Ce que je sais, c'est qu'il y a une corrélation entre le nombre d'élève et le travail en classe, mais que ce n'est pas le seul critère de réussite ». La question est bien entendu de savoir si derrière cette corrélation se cache une causalité. Car s'il existe effectivement une corrélation entre les résultats scolaires des élèves et la taille de leur classe, le fait est qu'elle va dans le sens inverse de ce que pourrait suggérer l’intuition : les élèves qui sont scolarisés dans les classes les plus chargées sont ceux qui ont les meilleurs résultats. D'où la grande difficulté à évaluer rigoureusement l'impact de la taille de la classe fréquentée sur les résultats scolaires.

Le fait de fréquenter une classe peu chargée est ainsi très corrélé avec les caractéristiques des élèves. Pour le dire autrement, les élèves des grandes classes ne sont, en moyenne, pas les mêmes que ceux des petites classes, et ils ont en moyenne des caractéristiques plus favorables à la réussite scolaire. Ainsi en troisième, seuls 39% des élèves scolarisés dans les « petites » classes (23 élèves ou moins) sont d'origine sociale favorisée, contre près de 58% de ceux qui fréquentent des classes chargées (28 élèves ou plus). Ces différences, considérables, ont bien entendu une traduction directe en terme de niveau scolaire : ces mêmes élèves des petites classes de troisième avaient en moyenne obtenu un score de 65 points (sur 100) aux évaluations passées en début de sixième, contre un score de 73,5 points pour les élèves des grandes classes.

La comparaison directe des résultats des élèves des petites et des grandes classes mène donc immanquablement à des résultats biaisés, les élèves n'étant tout simplement pas comparables. En disposant de données de bonne qualité, il est possible de prendre en compte certaines des différences observables entre ces élèves (par exemple, la catégorie socioprofessionnelle ou le niveau d'éducation de leurs parents, leur passé scolaire, les différences de contexte de scolarisation...). Mais dans la mesure où il est impossible d'observer statistiquement l'ensemble des variables pertinentes pour la réussite scolaire des élèves, il subsiste toujours un biais statistique important. Et ce biais tend à réduire l'impact estimé de la taille des classes.

Il y a pour l’essentiel deux façons de sortir de ce problème :

• La première consiste à mettre en place des expériences contrôlées, où des élèves comparables sont placés dans des classes de tailles différentes, de sorte que si l’expérience est bien menée, il devientpossible d’observer de manière directe l'impact de la taille des classes sur la réussite et le destin scolaire des élèves concernés, en comparant les résultats des élèves des deux groupes. Diverses expériences de cet ordre ont été mise en place. La plus convaincante, le projet STAR, a été mené dans les années 1980 dans le Tennessee, et son ampleur (l'expérience portait sur près de 12000 élèves) a permis d'en tirer des conclusions solides. L'analyse, plus récente, des données fournies par cette expérience a conduit l’économiste Alan Krueger à montrer que non seulement l'impact sur les résultats d'une taille de classe réduite était important, mais en outre qu'il était durable. Autre élément d'importance, l'impact estimé est plus fort pour les élèves des minorités ethniques ainsi que pour les plus pauvres d'entre eux, que pour les élèves les plus favorisés.
• Une seconde piste consiste à identifier, dans un contexte institutionnel donné, des phénomènes qui ne sont pas liées aux caractéristiques individuelles des élèves mais qui les amènent à fréquenter des classes de taille différente. Dans un langage plus académique, il s'agit d'isoler une source de variation exogène de la taille des classes, qui peut être utilisée comme une « expérience naturelle » pour déterminer l'effet causal de la taille de classe fréquentée. Une méthode en particulier est devenue emblématique de cette approche et a depuis engendré une descendance fournie. Dans un article publié en 1999 dans le Quarterly Journal of Economics, Joshua Angrist et Victor Lavy utilisent une règle édictée par le théologien et philosophe juif Maïmonide selon laquelle une classe ne doit pas compter plus de quarante élèves. Les auteurs exploitent le fait que cette règle édictée au XIIe siècle est toujours appliquée de manière stricte dans les écoles israéliennes. Ainsi dans une école donnée, selon que l'effectif total d'un niveau est de 40 ou de 42 élèves, la taille de classe que connaitront les élèves sera respectivement de 40 ou de 21 élèves. Cette règle induit des variations de la taille de classes qui n'ont rien à voir avec les caractéristiques des élèves, et qui permettent d'isoler l'effet propre de la taille des classes, puisque des élèves comparables sont confrontés à des tailles de classe différentes selon les hasards de la démographie locale. De nombreuses autres stratégies empiriques ont été utilisées, en prenant avantage de l'existence de particularités institutionnelles plus ou moins similaires.

Mais revenons au cas français. Jusque très récemment, les rares études existantes pour la France concluaient pour la plupart à une absence d'effet. Un rapport remis au Haut Conseil à l'Evaluation de l'Ecole (qui a cessé ses activités fin 2005) en 2001 dressait sur la base d'une revue – certes plutôt incomplète – de la littérature existante un constat extrêmement sceptique quant à l'existence d'un effet important. Or les travaux plus récents (celui-ci, celui-là, ou encore celui-là), appliquant des méthodes qui traitent explicitement les biais évoqués ci-dessus (1), mal pris en compte par nombre d'études antérieures, apparaissent remarquablement cohérents et permettent de dresser, dans le cas français, un tableau très différent : la taille des classes a un impact important sur les jeunes élèves, il est particulièrement fort en début de primaire. Quantitativement plus réduit, cet effet reste significatif au collège et tend à disparaître au lycée. Le second résultat remarquable, et que l'on retrouve manière cohérente dans la littérature internationale, est les enfants des milieux les plus modestes sont ceux dont les résultats sont les plus sensibles à la taille des classes : ils seraient donc les principaux bénéficiaires d'une réduction du nombre d'élèves par classe.

Il ne s'agit pas de présenter le débat plus général sur l'impact des ressources financières sur la performance scolaire comme tranché : il ne l'est pas, et la littérature internationale présente des analyses tout aussi sérieuses, qui concluent quant à elles à l'absence d'effet. Pour autant, les travaux les plus convaincants dans le cas français sont assez cohérents pour qu'il soit difficile d'affirmer sans autre forme de procès que le nombre d'élèves par classe est sans effet sur la réussite scolaire. Il ne s’agit pas non plus de prôner de manière inconsidérée de nouvelles baisses de la taille des classes, la mesure étant extrêmement coûteuse. Le débat quant aux politiques à mener va bien au-delà de la simple estimation des effets de la taille des classes sur la réussite scolaire, il nécessite de définir clairement les objectifs poursuivis et d’évaluer scrupuleusement les coûts correspondants aux bénéfices attendus. Il n'est question ici que de l'estimation empirique de cet effet, question qui s’est récemment vue apporter des réponses claires. Il semble malheureusement que dans ce débat-là, au moins, les économistes manquent de pédagogie dans la diffusion leurs résultats...

NOTES :
(1) Des seuils comparables, bien que moins élevés, à ceux évoqués plus hauts existent également en France. Ils restent implicites et peuvent varier selon les académies et les caractéristiques des établissements (ainsi le seuil sera plus bas dans les établissements situés en ZEP) mais peuvent être utilisés d'une manière similaire à ceux existant en Israël.

_Mathieu_

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Montagnes russes et fertilité en Suède

Le royaume Viking est réputé en Gaule pour la suprématie de son Etat providence. Parmi les nombreux avantages dont bénéficient ses habitants, les congés parentaux en constituent un des plus emblématiques, souvent cité en exemple. Il est vrai que la Suède est le pays européen affichant la plus grande générosité sur ce point.

Le tableau suivant fournit un résumé des caractéristiques des congés parentaux dans les deux pays :


Elles sont très simples en Suède, tandis que la France offre plusieurs options, dont les conditions varient (1). On peut cependant facilement observer les grandes différences de principe entre les deux pays. Tout d’abord, et contrairement à la perception commune, la France offre un congé potentiellement beaucoup plus long. Cependant au-delà du congé maternité sa rémunération est assez faible (530 euros par mois) et liée à la sortie totale ou partielle du marché du travail. Le retour à l’emploi n’est assuré qu’en cas de congé parental non rémunéré. Il faut donc choisir entre congés payés et retour garanti à l’emploi. De plus les congés se conforment à l’esprit général des politiques familiales en France qui sont biaisées en faveur des familles nombreuses, c’est-à-dire à partir de trois enfants. La Suède considère au contraire que les parents doivent pouvoir concilier vie professionnelle et parentale, sans perte majeure de salaire, en partie par principe d’égalité entre les sexes. L’assurance du retour à l’emploi à l’issue du congé est donc absolument indissociable du congé en lui-même. Le congé parental est extrêmement flexible, de plein temps à huitième temps et valable sur une très longue durée, pour permettre de rester en contact avec son travail. Ce couplage emploi – congé parental constitue la première différence fondamentale entre les deux pays. La deuxième vient du fait que l’allocation parentale suédoise est directement proportionnelle au salaire, tandis que la France offre une allocation fixe. En cela elle suit la majorité des pays européens. Il faut cependant avouer qu’il est difficile de faire une comparaison claire entre pays, tant les paramètres de la politique familiale sont nombreux. Mais là encore, la Suède affiche plus de simplicité, avec des bénéfices sans conditions et un souci permanent de préserver l’emploi des femmes et d’encourager les pères à prendre leurs congés parentaux, tandis que la France multiplie les différentes allocations disponibles, parfois sous conditions de ressources. Malgré ces différences, les deux pays font souvent figure d’exception en Europe pour leur générosité. Si la France peut paraître avare par rapport à la Suède, elle est pourtant dans le groupe des pays généreux en Europe en termes de bénéfices pour les nouveaux parents.

La Suède se distingue aussi de la France, ainsi que de la plupart des pays européens, par le profil de sa fertilité depuis plusieurs décennies. Le graphique suivant trace l’évolution du nombre moyen d’enfants par femme en Suède, en France et la moyenne dans le reste des pays de l’UE15 de 1960 à 2006 (le nombre moyen d’enfants par femme représente le nombre moyen d’enfants qu’une femme aurait au cours de sa vie si à chaque âge de sa vie elle avait le taux de fertilité qu’ont actuellement les femmes de cet âge) (2).


Les deux pays ont vu leur fertilité décliner au cours du temps, suivant en cela l’évolution européenne. Cependant la Suède a une fertilité très volatile alors que dans les autres pays la fertilité a chuté de manière plutôt monotone avant de se stabiliser. La France constitue là encore une exception puisque son taux de fertilité augmente régulièrement depuis 1994 (bien que lentement au vu des évolutions suédoises présentes et passées). Le profil dit « en montagnes russes » de la Suède est unique et s’explique en partie par les caractéristiques des congés parentaux que nous avons déjà relevées.

A partir du milieu des années 60, le taux d’activité des femmes a fortement augmenté passant de 65% en 1970 à plus de 80% en 1980. Les femmes ont été encouragées à travailler et plusieurs réformes ont été faites dans ce sens, avec un souci croissant d’égalité entre les sexes. En 1971 la taxation des époux sur leurs revenus joints, qui pénalisait l’entrée des femmes sur le marché du travail, a été abandonnée au profit d’une taxation individuelle. Ces changements rapides ont été accompagnés par une chute constante de la fertilité, jusqu’en 1980, de manière similaire aux autres pays développés (voir graphique). A l’époque la Suède constituait l’exemple parfait d’une société avec une forte participation des femmes sur le marché du travail, et en conséquence une natalité faible, bien inférieure au seuil de renouvellement des générations. Le nombre moyen d’enfants par femme était alors bien en dessous de la moyenne des autres pays de l’UE15. Les pouvoirs publics s’en inquiétèrent, décidèrent de financer le premier Swedish Family Survey et initièrent de nouvelles réformes.

En 1980 une réforme importante des congés parentaux était mise en place. Il était décidé que l’allocation perçue par les parents après la naissance de leur enfant de rang N devait être la même que celle perçue après la naissance de l’enfant de rang N-1, à la condition que la durée entre les deux naissances n’excédât pas 24 mois. En 1986 l’intervalle était étendu à 30 mois. Cette mesure, couplée avec le fait que l’allocation est directement proportionnelle au salaire, crée une « prime de vitesse ». Pour comprendre cela, il faut considérer que beaucoup de femmes travaillent à temps partiel à l’issue de leur congé parental pour s’occuper de leurs enfants. Elles perçoivent alors un salaire plus faible. La prime crée donc une incitation à espacer stratégiquement les naissances pour éviter une baisse de l’allocation parentale.

Peut-on expliquer la remontée soudaine du nombre moyen d’enfants par femme en Suède après 1980 par cette mesure ? Pour y répondre il est nécessaire de savoir que la descendance finale (le nombre d’enfants par femme d’une génération donnée) est restée très stable au cours des générations, comme on peut le voir ici à la page 13. Notre graphique du taux total de fertilité ne traduit donc pas une hausse de la fertilité de chaque femme mais plutôt un changement dans le profil de fertilité à chaque âge. Rappelons que le nombre moyen d’enfants par femme fait l’hypothèse que chaque femme suit la distribution actuelle du taux de fertilité par âge. Prenons un exemple très simple où toutes les femmes d’une génération ont leurs enfants exactement au même moment de leur vie et que l’âge au premier enfant est toujours 25 ans. Avant la réforme, supposons que toutes les femmes ont deux enfants au cours de leur vie, le premier à 25 ans, et le deuxième a 30 ans. Le nombre moyen d’enfants par femme est donc de 2. A l’instant de la réforme en 1980, les femmes de 25 ans ont toujours leur premier enfant, mais il devient plus intéressant d’avoir le deuxième enfant avant d’atteindre 27 ans. Les femmes de 27 ans vont donc avoir un deuxième enfant immédiatement, tandis que celles de 30 ans, ont aussi leur deuxième enfant, comme initialement prévu. Le nombre moyen d’enfants par femme est alors de 3. Cependant si les mères de 27 ans n’ont finalement que deux enfants alors la descendance finale sera de deux pour toutes les générations. Le déplacement du profil de fertilité au cours des âges a donc gonflé le nombre moyen d’enfants par femme. C’est exactement ce qui s’est passé en Suède. Il ne faut pas pour autant en conclure que cette bulle n’est qu’artificielle et ne se traduit pas par un phénomène réel. En pratique cette hausse se traduit bien par un plus grand nombre d’enfants à un instant donné puisque les naissances se rapprochent. Elle a donc des implications, notamment au niveau de la gestion des crèches et écoles, mais aussi en terme de renouvellement des générations. Une chute du nombre moyen d’enfants par femme signifie aussi que les générations futures auront des tailles plus faibles. A partir de 1980 les femmes ont donc rapproché leurs naissances, mais ont gardé le même nombre total d’enfants. Les démographes Jan M. Hoem, puis Gunnar Andersson ont bien montré ce phénomène. Les économistes Per Pettersson-Lidbom et Peter Skogman Thoursie de l’Université de Stockholm ont aussi récemment étudié ce rapprochement entre les naissances, ainsi que d’autres conséquences sur lesquelles nous allons revenir. Ce changement brusque dans le profil de la fertilité est donc le résultat direct de cette réforme et de la proportionnalité de l’allocation au salaire. Le graphique suivant est tiré d’un article de Per Pettersson-Lidbom et Peter Skogman Thoursie et trace l’intervalle moyen entre deux naissances d’une même mère par année. En aucun cas il ne prouve que la réforme a causé le rapprochement des naissances (ce qui est montré dans l’article), mais il illustre bien le changement dans la planification des naissances après 1980.


A la fin des années 90, la Suède n’illustrait plus du tout le cas du pays où les femmes travaillent et où en conséquence la natalité est basse, mais l’inverse : un pays ayant réussi à intégrer les femmes dans le marché du travail sans sacrifier sa natalité. Notez bien que la montée du nombre moyen d’enfants par femme a été spectaculaire. En 1990 la Suède avait le plus haut nombre moyen d’enfants par femme de l’UE15, juste au dessus du seuil de renouvellement. Cependant la Suède allait de nouveau expérimenter un brusque changement de sa fertilité. Les causes tiennent, là encore, aux particularités de la « prime à la vitesse » et de l’allocation parentale. Entre 1990 et 1993 la situation économique s’est brutalement dégradée, le taux de chômage passant de moins de 2% à plus de 9%. Ces plus mauvaises conditions ont entraîné une baisse des revenus des femmes et/ou les ont poussées à retarder leur entrée sur le marché du travail. Etant donnée la structure des congés parentaux qui poussent les futures mères à atteindre un niveau de revenu aussi haut que possible avant la première naissance, le ralentissement économique a entraîné une chute de la fertilité, essentiellement par son impact sur les femmes sans enfant. Dans un pays comme la France où l’allocation parentale n’est pas liée au revenu, cet effet n’existe pas. On s’attendrait même à un effet opposé puisque le congé parental constitue une assurance contre les chocs économiques négatifs. En Suède la chute a été aussi spectaculaire que la montée : du haut du classement des pays de l’UE15 en 1990, elle était juste en dessous de la moyenne de ces pays en 1998. Depuis quelques années l’économie du pays est repartie à la hausse, et la fertilité avec. Le nombre moyen d’enfants par femme était le troisième plus élevé de l’UE15 en 2006, derrière la France et l’Irlande.

Des changements apparemment marginaux de politique publique peuvent donc avoir des effets importants. Ces fluctuations ne sont pas qu’anecdotiques. Elles sont particulièrement larges et à un niveau administratif local les fortes variations de taille entre des générations proches pose un véritable problème de gestion des crèches et des écoles. Mais il existe aussi d’autres conséquences, moins évidentes. Nous avons vu que suite à la réforme de 1980 les naissances ont été rapprochées dans le temps au sein des familles. Per Pettersson-Lindbom et Peter Skogman-Thoursie ont montré que la réforme a entraîné une chute des performances scolaires des enfants à l’issue de l’école obligatoire, et aussi diminué le nombre d’enfants en études supérieures. Si les causes restent à déterminer, ils avancent l’idée d’une dilution de l’attention parentale et des ressources financières. La réforme de 1986 qui a étendu le délai maximum entre les deux naissances de 24 à 30 mois pourrait donc avoir des effets bénéfiques inattendus.

Pour conclure, toute la politique familiale est particulièrement populaire en Suède et n’a été modifiée vers moins de générosité que lors des difficiles années 90, avant de revenir récemment à son niveau habituel. L’administration suédoise veille à sa bonne application et va d’ailleurs jusqu’à envoyer des lettres aux parents qui utilisent moins de la moitié de leurs 480 jours de congés parentaux pour les encourager à en profiter ! Le seul souci qui semble préoccuper les gouvernements suédois sur ce sujet est la toujours forte inégalité en pratique des congés parentaux entre le père et la mère. Seuls 2.6% des couples partagent également leurs congés ce qui ne satisfait pas du tout l’idéal scandinave d’égalité entre les sexes. Pour contrer cela 60 jours des 480 de congés sont réservés au « co-parent » (en pratique le père puisqu’il prend moins de congés). Devant l’inefficacité de la mesure, le gouvernement actuel envisage d’octroyer un bonus financier aux couples qui partageraient leurs congés équitablement.

Et tout ça à seulement 2h de drakkar de Lutèce…


NOTES :
(1) Quelques précisions : le congé parental en Suède a un plancher de 20 euros par jour qui concerne aussi les parents qui n’ont jamais travaillé. Par ailleurs le plafond varie selon les conventions d’entreprise, il peut être plus élevé, voire supprimé. C’est également vrai en France pour le congé maternité. Il faudrait aussi ajouter que les pères suédois ont droit à 10 jours de congés en plus et qui leur sont réservés, rémunérés à 80% de leur salaire.

(2) L’ UE15 est constituée des pays membres de l’Union Européenne avant le 1^er janvier 2004.

_Emmanuel_

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Tous des fainéants ?

La semaine dernière, une controverse s’est emparée du village d’ordinaire paisible des Gaulois d’Ecopublix. En réaction à un post qu’Olivier Bouba-Olga a consacré à la question de l’effet des allocations chômage sur l’emploi, il nous avait paru nécessaire de nuancer un peu les conclusions de l’étude empirique citée par notre collègue blogueur : celle-ci tendait à discréditer l’argument selon lequel la générosité des allocations chômage était en partie responsable du niveau de chômage élevé rencontré dans certains pays de l’OCDE, à commencer par le nôtre. Un grand banquet ayant permis d’apaiser les esprits et de faire converger les points de vue, le temps est venu pour nous de revenir sur quelques-uns des problèmes posés par l’assurance chômage.

En Gaule, il est devenu quasiment impossible de discuter de l’avenir des dispositifs d’indemnisation du chômage sans susciter cris d'orfraie et prises de positions tranchées : à un extrême, on trouve les croisés de l’antifraude qui réclament à grands cris l’organisation d’une grande battue nationale pour débusquer les faux chômeurs ; à l’autre extrême, les défenseurs autoproclamés des droits des chômeurs qui ne voient de salut que dans l’abrogation des mesures de contrôle de la recherche d'emploi et le versement à tous les chômeurs d’un revenu inconditionnel égal au Smic. À l’image du débat sur le salaire minimum, les réactions épidermiques qui accompagnent les propositions de réforme de l’assurance chômage laissent le champ libre aux idéologues de tout poil, trop heureux de confisquer le débat en jetant l’anathème sur quiconque ose émettre une opinion divergente. Et ne venez pas leur parler de statistiques et d’études empiriques ! Ils vous les jetteront à la figure en vous rappelant, au cas où vous l’auriez oublié, qu’ « on peut tout faire dire aux chiffres »…

Force est pourtant de reconnaître que les chiffres sont têtus et qu’ils cadrent mal avec la réalité tantôt apocalyptique, tantôt angélique, que décrivent les principaux acteurs du débat sur l’assurance chômage : les cas de fraude avérée aux Assédic (on se souvient de la fameuse escroquerie aux « kits Assédic ») restent ultra-minoritaires et d’un coût limité pour les finances publiques ; quant à penser qu’on atteindra le plein emploi en abolissant le contrôle des chômeurs et en rendant les allocations chômage encore plus généreuses, c’est oublier un peu vite que les chômeurs, comme tous les autres acteurs économiques, répondent aux incitations.

Imaginons un instant qu’on décide de sortir de ce schéma binaire et qu’on accepte d’examiner froidement et sans parti pris idéologique les enjeux soulevés par l’assurance-chômage. Quels enseignements peut-on tirer de l’analyse théorique et des études empiriques consacrées à ce sujet ?

On peut commencer par se demander ce qui justifie l’intervention publique en matière d’indemnisation du chômage. Cette indemnisation répond à une fonction d’assurance contre l’amputation de revenu qui résulte de la perte d'emploi, afin de permettre aux individus de lisser leur consommation tout au long du cycle de vie, où alternent périodes d’emploi et de chômage. Cette fonction d’assurance aurait pu être prise en charge par le marché si le risque de chômage ne présentait pas un certain nombre de caractéristiques qui limitent l’efficacité des mécanismes d’assurance privée : d’une part, le risque de chômage se prête mal à un calcul statistique et prévisible à long terme, dans la mesure où il est intimement lié à une conjoncture macroéconomique très incertaine ; d’autre part, la couverture privée du risque de chômage engendrerait immanquablement des phénomènes de sélection adverse qui obligerait les assureurs à exiger des primes de risque très élevées de la part individus présentant les « moins bons » risques (en l'occurrence les individus les moins qualifiés), voire à les exclure purement et simplement de la couverture, ce qui irait à l’encontre de l'objectif d’équité et de redistribution entre classes de risques qu'on fixe à la protection sociale.

Si les particularités du risque de chômage expliquent que tous les pays développés aient opté pour l’intervention publique en matière d’assurance chômage, les modalités de cette intervention varient beaucoup d’un pays à l’autre. En France, le système de protection contre le risque de chômage, créé en 1958, combine deux régimes : le régime d’assurance chômage d’une part, financé par les cotisations salariales et patronales, géré par l’Unedic et mis en œuvre par les Assédic qui versent les allocations ; le régime de solidarité d’autre part, financé par le budget de l’Etat, qui prend le relais du régime d’assurance pour les chômeurs qui ont épuisé leurs droits.

Le hic, c’est qu’il existe de bonnes raisons de penser que la fonction d’assurance contre le risque de chômage entre en conflit avec le second objectif poursuivi par le système d’indemnisation du chômage : inciter les chômeurs à retrouver un emploi le plus rapidement possible. Ce phénomène est un exemple classique d’aléa moral. En effet, sous la triple hypothèse que le montant des allocations influence l’effort de recherche d’emploi, qu’un effort de recherche accru augmente la probabilité de retrouver un emploi et que cet effort est difficilement observable, une indemnisation plus généreuse du chômage aura tendance à retarder le retour en emploi, poussant mécaniquement le taux de chômage à la hausse. Cette prédiction est celle de la plupart des modèles dits de « search » : une allocation plus généreuse diminue l’attractivité relative de la situation d’emploi par rapport à la situation de chômage, ce qui augmente le salaire minimum qu’un chômeur est prêt à accepter pour reprendre un emploi et par conséquent allonge la durée au cours de laquelle il va rester au chômage.

L’idée selon laquelle la générosité des allocations chômage tendrait à ralentir le retour en emploi des chômeurs repose donc sur des arguments théoriques solides. Mais étrangement, les études empiriques réalisées sur données individuelles ne sont parvenues au mieux qu’à mettre en évidence un effet relativement modeste du montant des allocations sur les flux de retour en emploi.

Comment expliquer ce paradoxe ? Une analyse théorique plus attentive révèle qu'en réalité, l’impact des allocations chômage sur les flux de retour vers l’emploi est sans doute ambigu. Une caractéristique institutionnelle des allocations chômage longtemps négligée par les économistes est qu’elles ne sont versées que pour une durée limitée. Or cet aspect a priori anodin modifie substantiellement l’analyse, comme le montrèrent les économistes Dale Mortensen et Kenneth Burdett à la fin des années 1970 : dans ce cas en effet, une indemnisation du chômage plus généreuse tend certes à augmenter l’utilité associée au chômage, mais contribue également à accroître l’utilité de la reprise d’un emploi, dans la mesure où cet emploi donnera droit plus tard à des allocations plus généreuses en cas de licenciement. Le bénéfice qu’un individu retire de la reprise d’un emploi ne se limite donc pas au salaire associé à cet emploi, mais comprend également l’éligibilité aux allocations chômage. En amputant l’utilité associée à un emploi de cette seconde composante, la réduction des allocations chômage diminue les incitations à reprendre un emploi. Ce phénomène, baptisé entitlement effect (effet d’éligibilité) vient contrebalancer l’effet « désincitatif » traditionnellement attribué aux allocations chômage. Lequel de ces deux effets domine l’autre dépend du temps qui sépare un chômeur de l’extinction de ses indemnités. Pour comprendre cet argument, comparons la situation d’un salarié qui vient de perdre son emploi à celle d’un chômeur en fin de droits. Comment une diminution des allocations chômage modifiera-t-elle les comportements de ces deux individus ? Dans le cas du salarié récemment licencié, elle va réduire le flux de revenu associé à l’état de chômeur et le pousser à accroître son effort pour retrouver un emploi, cet effet dominant la réduction de l’attractivité d’un emploi futur (liée à la diminution des allocations auquel cet emploi donnera droit en cas de licenciement) ; dans le cas du chômeur en fin de droits, la situation est tout à fait différente : n’étant plus éligible pour les allocations, la réduction du flux de revenu associé au chômage ne modifiera pas son utilité présente, mais diminuera son incitation à reprendre un emploi (car celui-ci donnera droit à des allocations moins généreuses en cas de licenciement). L’existence de cet « effet d’éligibilité » est un des éléments permettant de comprendre pourquoi le taux de retour en emploi ne paraît pas empiriquement très sensible au montant (ou à la durée) des allocations chômage.

Il ne faudrait pas conclure hâtivement de ce qui précède que les allocations chômage constituent un levier d’action inefficace dans la lutte contre le chômage. L’analyse économique montre en effet que l’organisation concrète des dispositifs d’indemnisation du chômage est susceptible d’accélérer la reprise d’un emploi. Un certain nombre de réformes pourraient même permettre d’améliorer l’efficacité d’assurance chômage tout en le rendant plus équitable.

Le principal enseignement qu’on peut tirer des études empiriques réalisées en France et à l’étranger est que les systèmes d’assurance chômage les plus efficaces sont ceux qui savent adapter la structure des incitations à l’hétérogénéité de la population des chômeurs : incitations financières fortes, contrôle et sanctions pour les plus qualifiés, « profilage » et accompagnement et pour les moins qualifiés.

Commençons par nous intéresser au cas des chômeurs les plus qualifiés (les cadres en particulier). En ce qui les concerne, le système français d’indemnisation du chômage paraît franchement inadapté : les allocations chômage auxquelles ils peuvent prétendre leur procurent un revenu compris entre 60 et 70% de leur salaire antérieur et sont versées pendant une durée comprise entre 7 et 23 mois. Or un certain nombre d’indices tendent à montrer que ce système ralentit sensiblement le retour en emploi de ces chômeurs. Une comparaison rapide avec les systèmes d’assurance chômage en vigueur chez nos voisins européens montre que l’indemnisation du chômage est en France particulièrement généreuse à l’égard des salariés les plus qualifiés, parce que le montant mensuel maximum de l’allocation y est le plus élevé parmi les pays européens. Le graphique suivant indique le pafond de l'allocation chômage mensuelle dans 12 pays européens au 1er juillet 2007 (source) :


On constate que la France occupe la première place avec un montant maximal égal à 5467 euros, loin devant des pays comme le Danemark (1985 euros), l’Italie (985 euros) ou encore la Grande-Bretagne (386 euros).

Dans ces conditions, quoi de plus normal pour un chômeur qualifié que de retarder le moment où il va reprendre un emploi ? La générosité des allocations dont il bénéficie, couplée à la relative facilité avec laquelle il peut retrouver un emploi, explique que nombre d’entre eux attendent d’avoir épuisé leurs droits pour reprendre un emploi. Ce phénomène est particulièrement accentué pour les chômeurs dont le dernier salaire est supérieur à 2000 euros par mois, comme on peut le constater sur le graphique suivant, extrait d’un article de Brigitte Dormont, Denis Fougère et Ana Prieto. Ce graphique indique pour la période 1986-1992 l’évolution taux de reprise d’emploi pour différentes tranches de salaires en fonction de la durée d’indemnisation du chômage :


De manière particulièrement frappante, il apparaît que le taux de retour à l'emploi des individus à hauts salaires de référence croît de manière spectaculaire juste avant le 14e mois d’indemnisation, date qui correspondait à cette époque à la chute de l'indemnisation et au passage en allocation de fin de droits. Autrement dit, un grand nombre de chômeurs qualifiés attendent jusqu’au dernier moment avant de reprendre un emploi alors qu’ils auraient pu le faire plus tôt.

Une telle situation apparaît à la fois inefficace et inéquitable : elle prolonge inutilement l’indemnisation de certains chômeurs et coûte très cher à l’assurance chômage. Dans le rapport qu'il consacra à l'aide au retour à l'emploi, le Cerc indiquait qu'une réduction du plafond maximal de l'allocation à 1500 euros (c'est-à-dire pratiquement comme en Allemagne) concernerait 14,6% des allocataires et entraînerait un gain pour l'Unedic de 2,75 milliards d'euros par an. Or une telle somme pourrait permettre d'améliorer considérablement l'accompagnement des chômeurs les moins qualifiés, ceux-là mêmes qui éprouvent de réelles difficultés à retrouver un emploi. De nombreuses études empiriques montrent que le suivi personnalisé des chômeurs constitue une méthode efficace pour favoriser leur réinsertion durable sur le marché du travail, à condition d'aller de pair avec un système de contrôle assorti de sanctions. Les systèmes suisse et britannique ont de ce point de vue fait l’objet d’évaluations positives : les sorties de chômage sont d’autant plus élevées que la crédibilité des sanctions est forte.

En matière de réforme de l’assurance chômage, il semblerait donc que l’avenir soit aux solutions différenciées : plafonnement du montant des allocations chômage, dégressivité importante, définition précise d’un emploi convenable et sanctions immédiates (suspension des allocations pour une période déterminée) en cas de refus injustifié pour les chômeurs qualifiés, mise en place d’un accompagnement personnalisé (autrement plus ambitieux que ce qui en tient lieu aujourd'hui) combinant bilan de compétences et aides à la recherche d’emploi pour les chômeurs les moins qualifiés, pour lesquels les sanctions et réductions d’allocations ne sont que d’une efficacité limitée. Inutile de dire qu’une telle réforme n’a aucune chance d’aboutir tant que l’Unedic (qui verse les allocations chômage) et l’ANPE (qui contrôle la recherche d’emploi) continueront à fonctionner comme deux entités séparées.

Quant à savoir si on pourra convaincre un jour ceux qui défendent bec et ongles l’assurance chômage à la française qu’un système qui taxe les pauvres pour financer les vacances des traders n’est pas forcément le plus juste qui soit, c’est une autre paire de manches.

Pardonnez-leur, ils ne savent pas ce qu’ils font.

_Julien_

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Qui paie les impôts?

L'incidence fiscale (= qui paie réellement les impôts) figure en bonne place sur le podium des concepts économiques les moins bien compris par les hommes politiques, les journalistes, les juristes, voire par certains économistes plus ou moins autoproclamés. Il y a quelques mois de cela, Markss de Libertés réelles avait rédigé un très bon post qui reprenait le cours d’économie de base à ce sujet. La répétition étant la meilleure des pédagogies, nous avons souhaité nous joindre au choeur des autres économistes gaulois pour combattre une méconnaissance aux conséquences dévastatrices pour la qualité du débat public ! Ne pas comprendre l’incidence fiscale, c'est se condamner à passer totalement à côté des enjeux de la TVA sociale, des déductions d’intérêts d'emprunt immobilier, des baisses ciblées de cotisations sociales… et plus généralement de tout ce qui touche à la fiscalité ! Nous continuerons à taper jusqu’à que cela rentre dans la tête des Gaulois!

A première vue, le titre de ce post (« Qui paie les impôts ? ») paraît bien naïf. Pour beaucoup en effet, la réponse à une telle question frise la lapalissade : le consommateur paie les impôts sur la consommation, les ménages paient l’impôt sur le revenu, les sociétés paient l’impôt sur les sociétés, les salariés paient les cotisations salariales et les patrons les cotisations patronales ! Voilà encore un bel exemple de la parfaite inutilité des économistes qui pensent avoir réinventé le fil à couper le beurre pour nous expliquer des évidences !

Vraiment ? Prenons un exemple très simple : les cotisations salariales. Légalement, elles sont payées par les salariés. Mais imaginons qu’à chaque augmentation de cotisations, les salariés parviennent au cours des négociations salariales à obtenir des augmentations de salaire. Qui finira alors par payer ces cotisations salariales ? Réponse : l’employeur. Prenons l’exemple inverse avec les cotisations patronales : si lorsque les cotisations sont augmentées, les salaires nets sont réduits, qui paie en réalité ces cotisations patronales ? Réponse : les salariés. Ce que les économistes appellent l’incidence fiscale, c’est l'analyse de la répartition de la charge d'un impôt, autrement dit : qui paie vraiment telle ou telle taxe? Et cette réalité ne dépend pas du nom de l’impôt ou de son détail juridique. Elle ne dépend que trois éléments : l’offre, la demande et le niveau de concurrence. Trois concepts que les économistes passent leur temps à étudier.

Pour être sûr de bien comprendre, prenons un contre-exemple cité par Greg Mankiw : il y a quelques mois, le gouverneur de l’Illinois a décidé d’introduire une cotisation patronale pour financer des dépenses de santé (une très bonne politique en soi) mais, pour être sûr que les cotisations seraient bien payées par les employeurs, il a fait figurer dans la loi la disposition suivante : « les cotisations patronales ne peuvent être déduites du salaire net ou des autres avantages des salariés ». Est-ce qu’une telle loi a des chances d’atteindre son but ? Vraisemblablement pas. Car ce qui compte, ce n’est pas la loi, mais bien la négociation des salaires entre employés et salariés. Sans ces cotisations sociales nouvelles, les employés et les employeurs auraient pu s’accorder sur une augmentation de salaire plus importante. Pour déterminer qui paie réellement l’impôt, il faut pouvoir comparer la situation qui prévaut en présence de l'impôt à un contrefactuel fictif (« quel aurait été le salaire brut sans impôt ? ») et celui-ci dépend du pouvoir de négociation des employés et des employeurs en matière de fixation du niveau du salaire ou, pour utiliser le jargon des économistes, de « l’élasticité de la demande et de l’offre de travail ». A ce titre, la distinction administrative entre cotisations patronales et cotisations salariales n’a aucun fondement économique (l’effet peut être différent à court ou moyen terme). Selon l’offre, la demande ou le degré de concurrence, ce seront les salariés ou les employeurs qui paieront les cotisations patronales et salariales. Le nom de l’impôt n’y changera rien, pas plus que la répartition légale entre cotisations salariales et patronales ! Pour citer Paul Krugman « aucune politique ne peut aller à l’encontre de la loi de l’offre et de la demande ». Cela ne signifie nullement que la politique soit par nature impuissante, mais qu'on ne peut rédiger des lois efficaces en ignorant les principes économiques.

Reprenons. Le premier concept fondamental de l’incidence fiscale est que celui qui paie légalement une taxe n’est pratiquement jamais celui qui la paie réellement. Les erreurs de raisonnement associées à la méconnaissance de cette règle sont innombrables.

On ignore ainsi souvent que les entreprises ne paient pas en général l’impôt sur les sociétés : la charge de cette impôt est transmise à ceux qui possèdent ces entreprises (les actionnaires), à ceux qui travaillent pour elles (les salariés, sous la forme de diminutions de salaires) ou encore à ceux qui achètent les produits de ces entreprises (les consommateurs, sous la forme d'augmentations de prix).

Un autre exemple est celui de l’impôt sur le revenu. Il est essentiellement payé par les ménages car ceux-ci ont peu de moyens pour transférer cet impôt sur d’autres groupes de l’économie (seuls les salariés dont les qualifications sont extrêmement rares – chanteurs, footballeurs, traders, etc. – peuvent annuler en partie une augmentation de leurs impôts en obtenant un accroissement de leur rémunération). Mais même à ce niveau très simple, certains indices révèlent que l’impôt sur le revenu n'est pas acquitté uniquement par les ménages. Par exemple, le fait que les banques proposent des comptes d’épargne fiscalisés avec un taux d’intérêt brut plus élevé que celui des comptes d’épargne défiscalisés est un signe qu’une partie de l’impôt (ou plutôt de la déduction d’impôt) est reporté sur (capturé par) les banques.

De manière encore plus flagrante, les différences de prix pratiquées entre les tarifs déclarés et les tarifs "au noir" des entrepreneurs en bâtiment indiquent qu'une partie des impôts nominalement payés par les entrepreneurs sont transférés sur le consommateur lorsqu'il choisit de déclarer les travaux qu'il souhaite effectuer.

Dès lors, comment savoir qui paie in fine l'impôt ? C’est là la deuxième règle de l’incidence fiscale : finira par payer la taxe celui qui ne peut la faire porter sur d’autres acteurs de l’économie. Dans le jargon des économistes, c’est le côté « le plus inélastique du marché » qui paie l’impôt.

Prenons des exemples simples. Imaginons qu'un impôt sur les canettes de Coca-Cola soit instauré. Les consommateurs pourront alors choisir de boire du Pepsi qui n’est pas taxé. Si Coca continue à vendre sa canette au même prix qu’avant (hors taxe), personne ne va acheter du Coca (sauf les fans de la marque qui sont prêts à payer du Coca plus cher que payer moins cher du Pepsi). S'il y a beaucoup de consommateurs prêts à changer pour Pepsi, on dira que la demande est élastique (sensible au prix). Dans ce cas, qui paiera la taxe sur le Coca? Réponse : le producteur de Coca, à moins de perdre une bonne partie de ses clients.

Imaginons maintenant qu'on augmente brutalement le taux de taxation de tous les produits de consommation : les consommateurs auraient-ils les moyens de ne pas payer entièrement cette augmentation ? Il ne pourraient y parvenir qu'en réduisant leur consommation pour accroître leur épargne, mais comme l'épargne n'est que de la consommation différée, cette stratégie ne changerait rien à l'affaire : ils finiraient quand même par régler l'addition. La demande de consommation étant peu élastique au niveau général des prix, on considère généralement que la TVA est payée en grande partie par les consommateurs (pas totalement car l'incidence fiscale de la TVA dépend également du niveau de concurrence sur le marché des biens et services, un aspect sur lesquel nous reviendrons dans un prochain post).

L'analyse économique de l'incidence fiscale produit donc des résultats pour le moins contre-intuitifs : les entreprises ne paient pas l’impôt sur les sociétés, il n'existe aucune différence entre cotisations patronales ou salariales, la TVA est en général payée par les consommateurs bien qu'elle soit formellement acquittée par les entreprises, etc. Le point fondamental est que l’effet distributif des impôts dépend de façon essentielle de l’incidence fiscale. Des impôts perçus par le public comme redistributifs (cotisations patronales) peuvent être antiredistributifs en réalité. Et quoi de plus agaçant pour un économiste que d’entendre des partis politiques, des syndicats ou même des universitaires se déclarer au nom de la justice sociale favorables à des dispositions fiscales dont l'analyse économique révèle qu'elle pèse en réalité sur les plus pauvres ! Pour connaître l’impact de chaque impôt, il faut connaître la sensibilité des prix à la demande et à l’offre, le degré de concurrence sur différents marchés. Des études empiriques sérieuses sont donc nécessaires. Nous nous intéresserons aux différents impôts pour voir de quelle manière les mécanismes discutés dans ce post peuvent orienter des propositions de réforme de la fiscalité française. Gabrielle a déjà évoqué la déduction des emprunts immobiliers. Clément prépare une analyse gauloise de la TVA sociale… ainsi que les autres politiques à venir de nos chefs gaulois pas toujours très bien inspirés...

Et par pitié, FAITES TAIRE LE BARDE ATTALIX !

_Antoine_

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Traductor traditor ?

Dans son dernier post, Olivier Bouba-Olga revient sur le débat autour de l'effet des allocations-chômage sur l'emploi, en relayant une critique récente des travaux empiriques consacrés à cette question. La critique peut se résumer en une phrase : ce n'est pas parce que les allocations-chômage sont importantes qu'il y a du chômage, c'est parce qu'il y a du chômage qu'elles sont importantes. A Ecopublix, nous avons trouvé cette présentation un peu rapide et partielle. C'est pourquoi il nous a paru utile d'effectuer un petit retour aux sources.

Le reproche que l’on peut adresser à Olivier Bouba-Olga est de n’avoir pas fait la traduction complète de la discussion que l’on trouve sur le post de Dani Rodrik. Celle-ci présente l’article au cœur de ce débat et un commentaire critique du prix Nobel d'économie James Heckman. Derrière ce débat, il y a pratiquement une cinquantaine d’articles de qualité qui ont été consacrés ces dernières années à cette question. La fin du post se termine par une phrase qui laisse à penser que la recherche la plus récente met en évidence une causalité inverse, ce qui est tout à fait faux à la lecture de l’article et de sa critique.

Ce qui nous a également gêné dans le post d’OBO est la traduction de l’expression « the OECD, the IMF and the conventional view among many academics » par « L’OCDE, le FMI, en France le Medef… ». N’est-ce pas disqualifier un peu facilement les analyses consacrées aux rigidités du marché du travail ? Ne peut-on parler de la manière dont fonctionne l’assurance chômage sans passer nécessairement pour un vilain-économiste-ultralibéral-agent-du-grand-capital ? La phrase de Heckman, citée par Rodrik, qui devrait figurer dans un post francophone est celle-ci: "This is not as much about dogmatism or conspiracy as it is about good science".

Le fond du débat – sur lequel Ecopublix reviendra plus tard – est le suivant : théoriquement, on a des raisons de penser que l'incitation des chômeurs à retrouver un emploi dépend négativement du niveau des allocations-chômage mais, en même temps, il existe des pays (Danemark, Pays-Bas, Suède) où une forte indemnisation du chômage va de pair avec un taux de chômage faible. Confrontées à ce paradoxe, les études empiriques ont contribué à faire évoluer le débat en montrant que ce qui compte n'est tant sur le niveau des allocations-chômage que la manière dont elles sont organisées (profil d'indemnisation, accompagnement des chômeurs, contrôle et sanctions…). Bref, tout cela est plus compliqué qu’il n’y paraît, mais n'enlève rien au talent de blogueur d'OBO !

_Ecopublix_

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C'est la rentrée !

Après un mois et demi de sieste, Ecopublix est de retour, avec des provisions de potion magique pour redoubler de force dans le débat ! Il était temps car en cette rentrée, l'analyse économique, claire, précise et bien documentée est à nouveau attaquée (si on prend au sérieux les récentes déclamations du barde Attalix).

En même temps, les débats économiques continuent à envahir le débat politique et la demande sociale pour une analyse rigoureuse et honnête des politiques économiques n'en devient que plus importante. A propos de la question de l'enseignement de l'économie, nous avions souligné que les économistes avaient des choses à se reprocher, qu'un fossé s'était créé entre une discipline de plus en plus technique et de moins en moins lisible par le grand public. Il est absolument impératif de changer cet état de fait.

C'est dans ce contexte que nous allons insister dès que possible sur des concepts économiques basiques. N'hésitez pas à nous adresser vos questions, ou vos critiques sur les points peu clairs de nos explications. Le défi est bien sûr de ne pas tomber dans la leçon de chose et de garder notre bonne humeur ! Pour cette rentrée l'équipe d'Ecopublix continuera son travail des quatre coins de l'empire romain : Overzelus est rentré à Lutèce, Noblabla part chez les Indiens d'Amérique, Dyslexix s'exile dans la campagne gallo-romaine du côté de Cergix, Aïvix a fini par fuir les Goths et revenir chez les questeurs de Lutèce et Effefix part pour un village de pêche au bord de l'Amstel. Manix et Capitalrix, quant à eux, restent à Lutèce et Petitsuix chez les Bretons. Nous accueillons enfin Kanelbullix, jeune professeur en expédition chez les Vikings. Spécialiste de l'économie du développement, il va aussi pouvoir apporter son expertise sur ces modèles nordiques dont on parle tant et que l'on connaît si peu.

_Ecopublix_

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La ségrégation sociale dans les écoles françaises : le grand fossé ?

Il est des questions qui provoquent des débats interminables et dont on a l’impression que personne ne souhaite les trancher un jour. Les discussions autour de la mixité sociale dans les écoles françaises semblent faire partie de celles-là. Une des raisons évoquées pour motiver l'assouplissement de la sectorisation scolaire, largement évoqué ici, était la supposée incapacité de la carte scolaire à garantir la mixité sociale dans les établissements scolaires. Quelques chiffres suffisent à de nombreux commentateurs pour dresser le tableau d'un "apartheid scolaire" ou d'une ghettoïsation massive, évoquant souvent un paradis perdu de mixité sociale, dont on peut légitimement se demander où et quand il a bien pu exister. Que sait-on au juste sur le niveau de cette ségrégation sociale dans les établissements scolaires français ?

La préoccupation pour la mixité sociale dans les écoles n’est pas nouvelle. On ne compte plus les rapports publics, les colloques et autres analyses de chercheurs sur le sujet. A vrai dire, rares sont les contributions au débat sur l’éducation qui ne s'intéressent pas à cette question, en l'inscrivant dans la problématique de la recherche de l'égalité des chances réelle à l'école. La question de la mixité sociale dans les écoles semble donc centrale dans la façon dont s’articule le débat sur l’éducation en France.

Ces travaux permettent d’illustrer de manière souvent spectaculaire le supposé manque de mixité sociale des écoles françaises. Marie Duru-Bellat, par exemple, avance le fait qu'alors que la part des élèves d'origine défavorisée est d’environ 44 % au niveau national, les 10 % des collèges les plus huppés accueillent 22,2 % d'élèves d'origine défavorisée, tandis que les 10 % des collèges les moins huppés en accueillent au moins 68 %. Dans une étude largement commentée portant sur la ségrégation ethnique dans les collèges de l'académie de Bordeaux, le sociologue Georges Felouzis montrait que 10% des collèges bordelais scolarisent plus de 40% des élèves immigrés ou "issus de l'immigration" :


Ces chiffres sont évidemment parlants. Ils illustrent de manière spectaculaire le fait que la situation réelle des écoles françaises dévie considérablement d’un idéal de mixité sociale parfaite.

Pour autant, il est surprenant de constater que l’état des connaissances sur la question permet difficilement de répondre à quelques questions simples : ce niveau doit-il être considéré comme élevé ? La mixité sociale a-t-elle eu tendance à augmenter ou à diminuer sur la période récente? Pour y répondre, il est impératif de construire une mesure plus complète et moins ponctuelle de la ségrégtion sociale en milieu scolaire. Alors qu’une vaste littérature internationale s’est développée depuis plusieurs décennies, notamment aux Etats-Unis et au Royaume-Uni, sur la difficile question de la mesure du niveau de ségrégation, le nombre d’études permettant d’apporter des éléments de réponse convaincants à ces questions, en France, est remarquablement faible. En fait, alors qu’on parle souvent de ségrégation scolaire, il semble qu'on n’ait jamais vraiment pris le soin de la mesurer de manière convaincante et systématique.

Savoir si ce niveau est élevé nécessite de réfléchir non par rapport à une illusoire mixité parfaite que chacun a en tête lorsqu’il prend connaissance des chiffres évoqués plus haut, mais en cherchant ailleurs une situation de référence. Celle-ci peut être trouvée en comparant la situation actuelle avec le passé, ou en se référant à d’autres systèmes scolaires (avec les limites que cet exercice comporte). En l'absence de séries longues cohérentes sur la composition sociale des établissements scolaires, peu d’éléments permettent de documenter de manière détaillée l’évolution du niveau de ségrégation dans les écoles françaises sur longue période. Ce manque de profondeur historique dans de nombreux travaux s’explique pour part par l’absence de données adéquates et par la difficulté d’accès à ces données.

Une autre façon de porter un jugement sur le niveau de ségrégation dans les écoles françaises est de comparer ce niveau de ségrégation avec celui que connaissent d'autres pays de niveau de développement comparable, avec toutes les limites qu'un tel exercice comporte. Une étude récente permet d’apporter une première réponse, nécessairement incomplète, à cette question. L'objet et la précision de cette étude sont limités par la nature des données : issues de l’enquête PISA, qui concerne les enfants âgés de 15 ans dans 27 pays de l’OCDE, elles ne concernent que les enfants scolarisés dans les collèges français et dans leurs équivalents étrangers. On ne peut donc pas exclure que la même mesure de ségrégation prise à un moment différent de la scolarité (dans l’enseignement primaire, par exemple) produise un classement différent. Ainsi les pays ayant mis en place une orientation précoce des élèves vers les filières techniques ou professionnelles, comme l’Allemagne, voient mécaniquement le niveau de ségrégation ainsi mesuré augmenter, dès lors que cette orientation tend à concentrer dans les mêmes établissements des élèves de milieu social similaire.

Malgré ses limites, cette étude est l'une des seules du genre, et fournit des informations importantes. Globalement, les collèges français apparaissent comme présentant un degré de ségrégation sociale assez élevé, mais qui reste dans une position intermédiaire par rapport aux pays développés. Le niveau de ségrégation sociale est ici mesuré à l'aide de plusieurs indices, qui présentent les avantages et les inconvénients d'une mesure très agrégée. Le premier indice - l'indice de dissimilarité - s'interprète comme le pourcentage d'élèves d'origine défavorisée qui devraient changer d'école pour atteindre une situation de mixité sociale parfaite.


La France n'appartient pas au groupe des pays qui présentent les plus faibles niveaux de ségrégation et qui comprend pour l'essentiel les pays du Nord de l'Europe ainsi que le Japon. Elle n'appartient pas non plus au groupe des pays les plus ségrégués : l'Allemagne, l'Autriche ou la Belgique présentent des indices de ségrégation sensiblement supérieurs à la France. Au final, le système scolaire qui présente le niveau de ségrégation le plus comparable à la France est… l'Angleterre, dont le système scolaire est pourtant organisé de manière radicalement différente (sectorisation souple, grande différenciation des écoles dans leur statut et mode de gouvernance, existence d’écoles publiques sélectionnant leurs élèves, d'écoles publiques religieuses etc…).

Par ailleurs et contrairement à une idée reçue, le niveau de ségrégation entre établissements apparaît en moyenne moins élevé aux Etats-Unis qu’en France (ce qui n’exclut pas qu’il existe aux Etats-Unis des « ghettos de riches » ou des « ghettos de pauvres » plus ségrégués que leurs équivalents en France – le fait de recourir à des moyennes masque par construction ce genre d’information). Le second indice utilisé par les auteurs, l’indice de Hutchens (dont je vous épargnerai ici l’exposé des propriétés axiomatiques) produit un classement légèrement différent entre pays, mais confirme le constat établi précédemment.

Une autre information importante est que ce degré de ségrégation relativement élevé dans les collèges français n’est pas le fait des établissements privés. La grande majorité de la ségrégation sociale observée s’explique par des différences entre établissements publics et entre établissements privés respectivement, non par une différence entre établissements publics et privés pris en bloc.

Cette étude comporte un certain nombre de limites du fait de la méthode employée. Par ailleurs, si les comparaisons entre pays sont éclairantes, elles permettent difficilement d'appréhender de manière convaincante les causes du niveau de ségrégation observé. Le niveau de ségrégation sociale dans les écoles dépend essentiellement de trois facteurs :
1/ L’école étant un bien public local, elle dépend avant tout de l’endroit où habitent les ménages de différents milieux sociaux, et donc du niveau de ségrégation résidentielle. Mais ce n’est bien entendu pas une correspondance parfaite.
2/ Au-delà, elle dépend de la façon dont les parents de différents milieux sociaux choisissent l’école de leurs enfants, que ce choix soit prévu explicitement entre établissements publics ou qu’il soit le fait de recours au secteur privé ou de contournement de la carte scolaire.
3/ Le niveau de ségrégation scolaire dépend enfin de la latitude qu’ont les établissements pour choisir leurs élèves et de la façon dont cette sélection affecte les enfants de milieux sociaux différents.

Chaque politique publique modifiant un de ces trois paramètres a potentiellement un impact sur la mixité sociale dans les écoles. Pour reprendre le plaidoyer d'Ecopublix en faveur de l’évaluation des politiques publiques, le débat autour de la mixité sociale dans les écoles gagnerait beaucoup à s'appuyer sur la mise en place d'un éventail de mesures du niveau de ségrégation dans les établissements.

Si l’un des objectifs de la réforme de la sectorisation scolaire qui est débattue aujourd’hui est de promouvoir la mixité sociale à l'école, il serait bon de mettre en place les conditions d'une évaluation de ses effets. La réforme du système éducatif anglais, qui date de 1988, fait ainsi aujourd'hui l'objet d'intenses polémiques quant à la mesure de ses effets sur le niveau de ségrégation dans établissements scolaires. Cette évaluation ouverte permet à la discussion, si elle est particulièrement vive, de s'établir sur la base d'éléments factuels précis, où les croyances des uns et des autres peuvent se voir opposer des arguments objectifs, et non uniquement sur des présupposés idéologiques qu'aucun fait ne pourra venir démentir.

_Mathieu_

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Retour vers le futur : Autisme économie revisited

Dans Le 18 Brumaire de Louis-Napoléon Bonaparte, Marx écrivait que « l’histoire se répète toujours deux fois. La première comme une tragédie, la seconde comme une farce ». Ces derniers jours ont vu paraître une pétition de jeunes étudiants en économie, évoquée par Etienne Wasmer (à gauche sur la photo), discutée par Mathieu P. (à droite sur la photo), exaspérant SM et suscitant une belle et longue lettre d'Alexandre Delaigue. Cette pétition reprend les termes d’un débat très vif ayant eu lieu il y a 7 ans, au même endroit, dans les murs de la future Ecole d’Economie de Paris, entre jeunes étudiants et professeurs. C’était une époque, que nos jeunes lecteurs n’ont pas connue, où les auteurs d’Econoclaste bataillaient pour se distinguer des Econoclastes (le blog n’existait pas encore) et enrageaient d’être pris pour ceux là…
Il se trouve que l’auteur de ces lignes avait participé à l’époque à ce « mouvement », baptisé « Autisme-économie », qui dénonçait pêle-mêle l’enseignement abstrait de la science économique, son manque de pluralisme et l’absence de relation à la vie économique réelle. Ce post vous propose un petit retour en arrière sur les causes de cette réaction épidermique des étudiants en économie, les raisons pour lesquelles je me suis détaché de cette contestation et les leçons que j'en tire, pour les étudiants comme pour les professeurs.

I/ Souvenirs, souvenirs....

Nous sommes en l’an 2000 après J.-C. et toute la Gaule se croit occupée par la pensée néoclassique néolibérale. Un petit village d’irréductibles normaliens, troublés par l’enseignement qu’ils reçoivent, décide de faire part publiquement de son scepticisme sur l'enseignement de cette discipline, la science économique. Ils rédigent une pétition, la font publier dans la presse et boum, un débat national est suscité. Les professeurs s’inquiètent, le gouvernement mandate une commission, un rapport est rédigé (voir par exemple le compte-rendu d'E. Wasmer ici)… A l’époque, le jeune provincial que j’étais (que je suis encore d’ailleurs), était fasciné par cette ambiance parisienne : on discute un jour à midi de nos cours, de l’économie telle qu’elle est enseignée, et deux jours plus tard, Le Monde accepte de publier nos réflexions et les hautes sphères de l’Etat de s’en inquiéter. Il y avait pour moi un parfum balzacien de « à nous deux Paris », qui était particulièrement excitant. Ce que nos professeurs de l’époque n’avaient peut-être pas saisi, c’est l’état d’excitation intellectuelle que ce mouvement avait suscité : des réunions, des conférences, des discussions à n’en plus finir sur ce qu’était la science économique, sur ce qu’elle pourrait être, sur ses présupposés, ses méthodes, la manière dont elle était enseignée…

Il ne s’agissait pas cependant uniquement d’un débat intellectuel : c’était également un engagement dans un mouvement à caractère politique, avec toutes les ambiguïtés que cela comporte : des motivations diverses avaient rassemblé un petit groupe d’étudiants autour d’un texte commun, avant que la contestation ne prenne de l’ampleur et que sa nature ne change au point de me mettre complètement en porte-à-faux avec elle. Quelles étaient à l’époque les motivations des participants ?

II/ Les motivations

Parmi les tous premiers signataires de la pétition, je me suis aperçu assez vite que les motivations des uns et des autres étaient très hétérogènes. J'en distinguerais quatre, se recoupant plus ou moins, et dont l’importance respective a varié au cours de l’évolution du mouvement. Pour une vision alternative de la part d’un des membres actifs du mouvement, voir ici.

1/ Une critique de l’enseignement des sciences économiques

C’était la raison profonde de la contestation : nous avions l’impression de ne pas apprendre grand-chose pendant les cours d’économie, qui semblaient à des années-lumière de l’économie réelle. Pendant un cours d’un semestre de macroéconomie, pas une seule référence au PIB, à l’inflation, à la balance commerciale. Une anecdote que je raconte souvent est celle d’un professeur, se retournant au milieu de son cours (par ailleurs brillant) et, l’air visiblement gêné, s’excuse d’interrompre la description de son équation 73-b pour faire une remarque sur l’actualité : « c’est intéressant, la trappe à liquidité, c’est proche de la situation japonaise ! » et d’enchaîner assez vite sur l’équation 73-c pour ne pas tomber dans le vulgaire… la construction du cursus d’économie engendrait aussi un certain scepticisme : micro, macro, micro II, macro II, micro III, macro III (ce qui inspira du reste le titre d’une des feuilles du mouvement : « Micro, Macro, Mes crocs »). L’impression générale était celle d’une construction intellectuelle brillante, mais dont la finalité n’apparaissait pas clairement : pas une seule fois la question du chômage n’était évoquée en cours, pas plus que les marchés financiers, le rôle des administrations, des entreprises, etc. Quel était donc l’objectif de ces enseignements ? La Sorbonne avait-elle de nouveau cédé à ses vieux démons, dénoncés en son temps par Rabelais qui raillait les doctes savants discutant du sexe des anges ?

Cette insatisfaction nourrie par les défauts inhérents à l’enseignement de l’économie à l’université résulte de la conjonction de plusieurs facteurs. Le premier est le privilège donné dans l’enseignement français à la théorie, avec pour corolaire un mépris souverain pour tout ce qui touche aux applications (sous-entendu, de second rang, pas pour les Brahmanes). Cette vision de la science économique conduit à dédaigner toute approche empirique, tout travail sur les données et érige en modèle les mathématiques comme discipline reine vers laquelle l’économie devrait tendre : théorèmes, démonstrations, lemmes, scolies… Le second facteur explicatif est la situation dégradée des universités françaises et le contraste qu’elles offrent avec le milieu des classes préparatoires et des Grandes écoles. La contestation était en partie celle de jeunes normaliens, passés par un système ultra-sélectif et qui se retrouvaient soudain confrontés à l’ampleur de la paupérisation des universités françaises. L’état de démotivation des enseignants, le manque d’incitation à s’investir dans l’enseignement, considéré le plus souvent comme une corvée nécessaire dans la carrière d’un enseignant-chercheur, combinés à l’absence d’évaluation par les étudiants produisaient un enseignement souvent de piètre qualité. Le succès de la pétition s’explique aussi par un troisième facteur : l’écart entre les objectifs que se fixe l’université (former des chercheurs) et les attentes de la majorité des étudiants (obtenir une formation pour trouver un emploi qualifié et bien payé). Les étudiants qui choisissent la filière économie le font souvent parce elle est un gage de sérieux sur un CV, mais très peu sont intéressés par la recherche en tant que telle. Ils subissent pour la plupart sans broncher le cursus économique, avec l’espoir d’atteindre le DESS ou ils pourront enfin apprendre quelque chose de concret. A l’inverse, la majorité des enseignants ne vise qu’à former le 1% des étudiants qui se destinent à la recherche. Les cours de licence sont donc souvent formatés pour cette minorité. D’une façon assez paradoxale, le succès de la pétition parmi les étudiants s'explique pour des raisons diamétralement opposées à celles des signataires issus des Grandes écoles .

2/ Le rôle des mathématiques

L’impression que j’avais à l’époque en signant la pétition, c’était que les mathématiques fonctionnaient avant tout comme un instrument de sélection au sein des cursus universitaires d’économie, mais qu’elles n’étaient pas utilisées comme un outil au service de la compréhension des mécanismes économiques. Bien des fois, j’avais le sentiment que sans avoir RIEN compris à l’économie, je pouvais obtenir une bonne note en dérivant correctement telle fonction ou en inversant telle matrice sans me planter. Néanmoins, d’autres étudiants qui avaient rallié le mouvement se sont mis à défendre l’idée qu’il fallait s’opposer par principe à l’usage des mathématiques en économie et leur préférer la dissertation et l’analyse littéraire. Ce n’était le cas d’aucun des rédacteurs de la pétition d’origine. Ce que nous souhaitions en dénonçant le rôle excessif des mathématiques dans l’enseignement de l’économie, c’était rappeler que l’usage des mathématiques ne dispense pas de comprendre le mécanisme économique que le modèle est censé décrire. Je dois avouer que j’ai mis des années avant de comprendre une grande partie des intuitions que j’aurais aimé qu’on m’explique lors de ces premiers cours. Le mouvement ayant acquis une certaine autonomie, j’ai commencé à ne plus me sentir en phase avec lui lorsque la presse a repris la pétition en la présentant comme une opposition pure et simple à l’usage des mathématiques en économie : dès la publication de cet article dans Le Monde, le message auquel je souscrivais était déjà dévoyé.

3/ Questions épistémologiques

Plus profondément, ce qui nous tracassait dans la façon dont on nous présentait la science économique, c’était l’usage plus ou moins rigoureux de la modélisation, indépendamment du débat portant sur l’usage des mathématiques dans l’enseignement. Ce que nous avions retenu de nos cours, c’était que l’économiste rédigeait des modèles, avec un certain nombre d’hypothèses, et finissait par une conclusion de politique économique. Ce qui nous frappait dans ce type de démarche, c’était son caractère éminemment non scientifique : on change les hypothèses, on obtient d’autres résultats, donc d’autres politiques. Aujourd’hui, alors que je suis plus que jamais conscient de l’intérêt de la modélisation, je reste très critique vis-à-vis d’un certain mésusage de celle-ci : sans test empirique sérieux, sans une compréhension des mécanismes institutionnels, elle manque souvent de pertinence. A l’époque, moins convaincu par la démarche, je me demandais si la science économique n’était pas un simple déguisement destiné à donner du crédit à une idéologie particulière.

4/ Pluralisme et place de l’idéologie

Ce que j’entendais par le dernier paragraphe de la pétition d’origine, c’était justement le refus de se limiter à une seule explication, à un seul modèle : si il y a plusieurs modèles concurrents, alors il faut essayer de comprendre pourquoi ils donnent des conclusions différentes et voir si on peut les confronter, les tester.

Mais pour nombre des participants au mouvement, il s’agissait en fait d’une réaction idéologique : les conclusions de la science économique apparaissaient en France proche de l’idéologie libérale, donc ces étudiants souhaitaient qu’on leur enseigne d’autres idéologies concurrentes. Ce n’était pas mon cas et c’est ce qui m’a finalement poussé à me retirer de cette contestation : ce que je critiquais, c’était justement l’approche idéologique, non scientifique, de l’enseignement. Remplacer une idéologie par une autre n’avait à mes yeux aucun sens.

III/ La dérive idéologique et le choix de la recherche

A partir de là, le mouvement a dérivé vers une contestation idéologique, plus ou moins marquée à l’extrême gauche : si la science économique ne visait qu’à remettre en question les fondements de la lutte anticapitaliste, antilibérale et antifasciste, alors il fallait saper les fondements-mêmes de cette discipline. Très vite, dans les réunions du mouvement, j’ai pu entendre des réflexes sectaires du type « eux et nous » ou « t’es dans quel camp ? ». J’ai fait là mon premier apprentissage du sectarisme d’extrême gauche : « si tu n’es pas d’accord avec moi, t’es un facho ». Il n’était plus question de discuter de méthode, d’épistémologie ou d’enseignement, mais de lutte à mener contre un ennemi puissant, ayant infiltré tous les pouvoirs.

Le Bréviaire des idées reçues en économie, ouvrage publié au Seuil par une partie des étudiants du mouvement, et qui a été un formidable succès de librairie, n’est guère autre chose qu’une succession de petits essais présentant des idées reçues d’un autre type que celles que l’ouvrage prétend dénoncer. Ayant de nombreux amis parmi les auteurs, je ne voudrais pas les blesser, mais je ne peux pas m’empêcher de penser que l’ouvrage se situe aux antipodes d’une démarche honnête et de qualité. Les principes de base de l’économie ne sont pas critiqués, ils ne sont tout simplement pas compris. Un chapitre qui discute des charges patronales n’a visiblement pas saisi l’incidence fiscale (contrairement aux plus jeunes générations), un chapitre sur les retraites par répartition confond mode de financement, redistribution et caractère public ou privé du système. Ironie de l’histoire, le chapitre sur la protection des salariés et les coûts de licenciement se retrouve remis en cause par les recherches de l’auteur-même de ce chapitre, aujourd’hui maître de conférences à l’Université de Chicago. Les analyses empiriques sont totalement absentes et aucun mécanisme économique n’est mis en avant : il y a beaucoup de préjugés, beaucoup de réponses et fort peu de questions.

Après avoir définitivement quitté l’aventure, j’ai longuement hésité à continuer à faire de l’économie. Ni les uns ni les autres ne m’avaient convaincus et j’ai commencé à regretter de n’avoir pas choisi de m’être orienté plus tôt vers les sciences « dures ». Pour autant, je n’arrivais pas à me convaincre que la voie de l’économie était sans issue. J’ai donc continué le cursus en DEA et là, avec l’aide de professeurs extrêmement stimulants, j’ai commencé à comprendre quelque chose et à percevoir la richesse de la discipline. Le véritable tournant intellectuel n’est pourtant pas venu en France, mais aux Etats-Unis ou j’étais parti pour un séjour d’un an. C’est là-bas que j’ai entrevu ce que pouvaient être des cours de qualité, une démarche scientifique sans a priori, la critique féroce des hypothèses utilisées et un recours systématique à l’analyse empirique. Pour donner une idée aux jeunes générations, jusqu’en DEA, je n’avais jamais utilisé réellement un logiciel d’économétrie ! J’ai eu l’impression d’apprendre en un an davantage qu’au cours des trois années passées précédemment en France.

De retour à Paris pour une thèse, je n’ai eu de cesse de me féliciter d’avoir choisi la voie de la recherche. J’ai tous les jours l’impression de comprendre des choses fondamentales de la vie économique, alors que nombre de mes concitoyens semble passer à côté (y compris des ministres, des journalistes et tout un tas d’experts) et j’ai le sentiment d’avoir acquis des compétences en termes d’analyse quantitative que mes camarades qui ont choisi la voie de la haute administration ne pourront jamais rattraper. Le plaisir de faire un métier utile, honnêtement, où la recherche de la vérité n’est pas tributaire des idéologies des uns et des autres reste pour moi le principe fondamental de mon choix pour le métier de chercheur. Je ne le regrette pas une minute, malgré le caractère peu attractif des perspectives de carrières en France.

IV/ L’économie et son enseignement

Quelles leçons peut-on tirer de ces contestations périodiques de l’enseignement des sciences économiques ? J’en retiens essentiellement trois :
1/ L’université française a besoin d’une réforme profonde qui vise à clarifier sa finalité : recherche ou formation pour des emplois qualifiés. Les professeurs doivent recevoir des incitations à faire des cours de qualité, qui répondent aux attentes de leur public. Ils doivent être évalués. Des moyens supplémentaires doivent être débloqués pour financer un minimum d’équipements indispensables à la production d’un enseignement de qualité : salles informatiques, logiciels économétriques disponibles, site web systématique…
2/ L’économie doit être enseignée comme une discipline appliquée : cela impose plus de travail pour les enseignants mais c’est indispensable.
3/ Un travail de fond doit être entrepris par les économistes pour convaincre que la discipline n’est pas affaire d’idéologie. A ce titre, la démarche d’Ecopublix, qui milite pour le développement d’une culture de l’évaluation des politiques publiques, correspond à une défense de la légitimité de la discipline. A l’inverse, les prises de position militantes de nos aînés pendant la campagne présidentielle me paraissent totalement contre-productives et finalement néfastes pour la crédibilité de la recherche. Selon moi, les économistes n'ont pas à utiliser leur expertise pour leurs propres préférences politiques. La science économique ne dit pas pour qui il faut voter, mais donne des indications sur les politiques publiques à mettre en place pour atteindre tel ou tel objectif. Le role des économistes est d'aider leurs concitoyens à faire un choix informé, pas d'être les nouveaux philosophes-rois. Ils doivent se contenter d’essayer de se mettre d’accord sur des faits et des causalités. En suivant cette voie, je pense qu'ils seront aussi plus écoutés. L’objectif de la politique économique appartient aux citoyens, pas aux scientifiques. Toute entorse à cette position d'honneteté scientifique est susceptible de renforcer ceux qui croient que l'économie n'est qu'idéologie.

Enfin, il serait temps qu’on pense aux effets néfastes du système des Grandes Écoles : on produit de jeunes arrogants de 20 ans qui croient avoir tout compris et passent leur temps à se regarder le nombril. Peu disposés à se remettre en question, peu disposés à douter, au seul motif qu’ils ont ingurgités des connaissances prémâchées en quantité astronomique, ils ont du mal à reconnaître qu’il leur arrive parfois de faire fausse route…

_Antoine_

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Evaluation des politiques publiques (6/7): chez les Bretons

Le lecteur de ce blog est sûrement lassé par l’apologie de l’évaluation des politiques publiques que nous menons tambour battant depuis la naissance d'Ecopublix (épidose 1, épidose 2, épisode 3, épisode 4, épisode 5). Mais tant pis : nous avons décidé de continuer le matraquage (Etienne Wasmer semble nous y encourager). Après le panorama du système français actuel, vient le temps des exemples étrangers. Aujourd’hui, voici le cas du pays du sanglier bouilli à sauce à la menthe et de la cervoise tiède.

L’histoire de l’évaluation des politiques publiques en Grande-Bretagne est relativement récente. Même si des institutions indépendantes existent depuis longtemps pour proposer une expertise économique indépendante, 1997 a été un tournant dans la façon d’aborder l’évaluation des politiques économiques. L’équipe menée par Tony Blair et Gordon Brown a mis en place plusieurs dispositions visant à l’évaluation systématique et indépendante de leurs politiques (la LOLF avec 10 ans d’avance). Pour résumer rapidement, chaque ministère dispose d’un budget conséquent pour évaluer les nouvelles réformes. Des institutions académiques, mi-centre de recherche, mi-think-tank sont mis en concurrence pour proposer des études sur les réformes, plusieurs sont choisis afin de confronter les résultats. Le ministère doit participer avec ces institutions de recherche à la démarche d’évaluation : la réforme est mise en oeuvre de façon progressive avec des expériences d’une à deux ans sur des localités tirées au hasard afin d’évaluer son effet de façon convaincante (des groupes test et de contrôle peuvent être utilisés par les chercheurs et la littérature empirique sur les expériences naturelles peut être mise à profit), les données sont collectées avant la mise en place de la réforme et longtemps après afin d'en tirer tous les enseignements.

Prenons l'exemple de la mise en place des réformes des politiques de l’emploi, les New deal. Le New Deal for Young People (NDYP), par exemple, visait à aider les jeunes de moins de 25 ans au chômage à retrouver rapidement un emploi. En octobre 1997, juste après l’élection de Blair, des « pilots » sont lancés dans certaines municipalités, les chercheurs invités à estimer les effets sur l’emploi, le chômage, la durée et la qualité des emplois retrouvés. Le fait de choisir de façon aléatoire des groupes tests et des groupes de contrôle rend le travail des chercheurs plus facile et, surtout, leurs résultats plus convainquants. La réforme consiste à obliger tous les jeunes de moins de 25 ans au chômage depuis plus de 6 mois à suivre un encadrement intensif pendant 4 mois pour retrouver un emploi (non subventionné). En cas de manquement à ce programme, les allocations chômage sont suspendues. Si au bout de 4 mois, le jeune n’a pas réussi à trouver un emploi, plusieurs options lui sont proposées : emploi subventionné ou formation. Les études sur ce programme ont été légion (les données ont été rendues disponibles à tous les chercheurs) et l’image des différents effets de cette réforme s’est progressivement précisée dans un consensus académique : le New Deal for Young People a été un succès pour faire revenir à l’emploi les jeunes chômeurs anglais, la première phase de conseil de 4 mois a permis d’augmenter le taux d’emploi de près de 5 points, la seconde phase a surtout été efficace avec l’option des emplois subventionnés (l’effet des formations étant plus mitigé). Aucun effet de substitution ne semble avoir été détecté. Au vu de ces résultats encourageants, le programme a été étendu à tout le pays en avril 1998 et demeure comme l'un des grands succès du premier gouvernement Blair. Cette démarche de test des réformes a ensuite été systématiquement mise en place pour les réformes du gouvernement travailliste, suscitant l’approbation des économistes anglais qui militaient depuis longtemps en faveur de telles expériences naturelles. Ce qui reste encore difficile pour le gouvernement actuel est de mettre un terme à une réforme si elle s’est avérée inefficace : la démarche d’évaluation implique le courage de reconnaître que l’on s’est trompé…

Le deuxième pilier des politiques publiques anglaises sous le gouvernement Blair a été de favoriser l’émergence de conseils d’experts au pouvoir exécutif. Ainsi, la mise en place du salaire minimum en avril 1999 s’est fait en parallèle de la création de la Low Pay Commission qui décide des augmentations du salaire minimum, avec la reconnaissance implicite qu'une trop forte augmentation du salaire minimum peut avoir des effets négatifs sur l’emploi. Pour éviter les tentations démagogiques de son gouvernement, Brown a visiblement choisi de rendre la décision indépendante du pouvoir politique. La commission a donc commandé des dizaines d’études sur les effets du salaire minimum (évoquées par Eric Maurin dans son blog). Sans cette démarche pragmatique et d’évaluation, ce genre d’études n’aurait jamais vu le jour.

Enfin il reste à apprécier les instituts de recherche et think-tank qui participent au débat économique en proposant leur propre expertise à une presse avide d’analyses rigoureuses. On peut distinguer deux types d’institutions : des think-tanks politiques qui emploient des experts des politiques publiques pour développer des propositions et analyser les propositions concurrentes. Ces think-tank sont liés plus ou moins étroitement aux différents partis politiques britanniques et, même s’ils gardent une certaine indépendance critique, ils n’en défendent pas moins une certaine ligne idéologique (dans le bon sens du terme) : l'Institute for Public Policy Research qui est proche du Labour défend la politique du gouvernement en insistant sur les succès du gouvernement Blair (emploi, baisse de la pauvreté), Center Forum qui est proche des Lib Dem insiste sur les inégalités que n’a pas sur résorber l’actuel gouvernement et Policy Exchange qui est proche des Conservateurs va souligner les atouts du nouveau candidat du parti.

A côté de ce genre de think-tank (beaucoup plus nombreux que les trois cités ici), il existe de nombreux centres de recherche indépendant, liés à des universités, qui font un travail de vulgarisation des résultats de la recherche académique. On peut citer ainsi pèle-mèle le Policy Studies Institute (PSI), le Center Economic Performance (CEP) lié à la célèbre London School for Economics (LSE), ou The Institute for Fiscal Studies (IFS) proche d’University College London (UCL). Ces centres de recherche consacrent l’essentiel de leurs ressources à la recherche académique de haut niveau, mais réalisent aussi des évaluations de grande qualité à la demande des ministères ou des administrations publiques, utilisant ainsi les dernières avancées économétriques ou de traitement statistique des données. A côté de cette activité de recherche académique, ces instituts participent de près au débat public.

L’exemple de l’IFS est à ce titre exemplaire. En plus de son activité de recherche de très haut niveau (en particulier en économétrie ; avec des universitaires reconnus et respectés), l’institut occupe une place de choix dans la vie politique anglaise. Avant la publication du budget du Chancelier, l’IFS publie son propre Green Budget pour détailler les choix du gouvernement, les possibilités de réforme. La publication annuelle de cette analyse est un événement important, suivi par toute la presse et par les partis politiques : l’opposition y cherche des armes, le parti au pouvoir cherche à y trouver de l’inspiration ou une confirmation de ses positions. Chaque programme politique est passé au crible de l’analyse économique, les chercheurs de l’IFS mettant un point d’honneur à présenter une analyse honnête et politiquement indépendante (un chercheur qui part travailler pour un parti doit quitter l’institut et ne peut jamais y retourner). L’institut ne prend jamais position, mais cherche à déterminer le coût et les effets des mesures proposées, en terme d’inégalités, en terme d’emploi, sans hésiter à souligner les incertitudes. Il suit l’actualité et publie des press releases dès qu’une mesure ou proposition apparaît dans le débat public. Les analyses sont simplifiées pour être compréhensible par un public large, les concepts économiques reprécisés à chaque fois. Tout est fait pour faciliter le travail des journalistes et leur permettre d’alimenter leurs colonnes avec des graphiques et des analyses qui ont fait l’objet d’un consensus au sein de la communauté scientifique. Enfin, un véritable travail de communication est réalisé, avec l’organisation de conférences où la presse est invitée, avec l’organisation de débats économiques avec les partis politiques. Les chercheurs reçoivent une formation pour savoir s’exprimer avec les outils audio et télévisuels : la contrainte de s’exprimer dans un temps très court pour expliquer des effets complexes de façon simple exige une véritable préparation. Cette démarche a permis d’établir l’IFS comme un des think-tanks les plus respectés dans le débat économique anglais. En même temps, le souci de vulgarisation est très présent pour les chercheurs de l’IFS : ainsi un outil pour aider à comprendre la distribution des revenus a été mis en place, un outil pour comprendre le fonctionnement du budget a été aussi réalisé il y a quelques années et de façon mensuelle, les informations sur le système fiscalo-social anglais sont actualisées sur le site de l’institut.

Cela contraste singulièrement avec la situation française. Au vu des ressources de qualité dont on dispose en France ici ou là, on se demande vraiment ce qui nous empêche de faire au moins aussi bien que nos voisins Bretons !

_Antoine_

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