Qui paie vraiment les cotisations sociales ?

Les lecteurs d'Ecopublix ont déjà été initiés aux subtilités de l’incidence fiscale par notre Helvète préféré. Pourquoi y revenir aujourd’hui à propos des cotisations sociales ? Pour trois raisons au moins : la première est que les charges sociales représentent une fraction considérable, bien que largement méconnue, du total des prélèvements obligatoires gaulois ; la seconde est qu’elles sont, à tort nous le verrons, considérées par beaucoup comme un moyen de modifier le partage de la richesse en faveur du travail ; enfin, elles constituent sans aucun doute l’un des leviers d’action les plus efficaces dans la lutte contre le chômage. Or, pour bien comprendre l’impact économique des cotisations sociales, il est indispensable d’avoir les idées claires sur leur incidence fiscale.

I/ Les cotisations sociales : des brutes pas nettes

Commençons par quelques définitions préliminaires. Le « salaire net » correspond a la rémunération qui est versée chaque mois sur le compte bancaire d’un salarié. Ce salaire ne représente qu’une fraction de ce que ce salarié coûte réellement à son employeur, la différence entre le coût total de son travail et son salaire net étant égale à l’ensemble des « cotisations sociales ». Ces cotisations servent à financer le système de protection sociale et couvrent un certain nombre de risques (santé, retraite, chômage, etc.). Elles se subdivisent en deux catégories administratives : les cotisations sociales « patronales » d’un côté, les cotisations sociales « salariales » de l’autre. Le montant de ces deux groupes de cotisations est calculé en pourcentage du salaire dit « brut », qui est égal à la somme du salaire net et des cotisations sociales salariales. On appelle « salaire superbrut » (ou coût total du travail) la somme du salaire brut et des cotisations sociales patronales. Le salaire net est quant à lui égal au salaire brut moins les cotisations sociales salariales. Le petit schéma suivant permet de se représenter l’agencement de ces différents blocs :


Prenons un exemple simple : Doublesmix est tailleur de menhirs et travaille pour le compte de l’impitoyable Superbrutus. Son salaire brut est de 2500 sesterces par mois. Les taux de cotisations en vigueur sont de 41% pour les cotisations patronales et de 22% pour les cotisations salariales. Le salaire net de Doublesmix s’élève donc à 2500 – 2500 x 0.22 = 1950 sesterces/mois. Son salaire superbrut s’élève quant à lui à 2500 + 2500 x 0,41 = 3525 sesterces/mois. Au total, Doublesmix coûte donc 81% de plus à son employeur Superbrutus que ce qu’il ramène chez lui en espèces sonnantes et trébuchantes.

II/ Qui paie les cotisations ? En théorie

Venons-en maintenant à la question-clé : qui paie vraiment ces fameuses cotisations sociales ? A première vue, la réponse n’a rien de bien sorcier : les patrons paient les cotisations patronales et les salariés les cotisations salariales, pardi !

Erreur ! Dire cela, c’est oublier le premier principe de l’incidence fiscale énoncé par Petitsuix : celui qui paie légalement un impôt n’est pratiquement jamais celui qui le paie effectivement. Appliqué au cas des cotisations sociales, cela signifie que la distinction administrative entre cotisations salariales et cotisations patronales n’a aucune justification économique. Du point de vue de l’employeur, seul compte le salaire superbrut, qui correspond à ce que l’employé lui coûte réellement ; du point de vue du salarié, seul compte le salaire net, c’est-à-dire la somme dont il peut librement disposer chaque mois. La répartition administrative des cotisations ne change rien à l’affaire : l’objectif du patron consiste à maximiser ses profits, donc à maintenir le coût du travail de ses salariés au niveau de leur productivité marginale ; l’objectif du salarié consiste à obtenir le salaire net le plus élevé possible. Dans ces conditions, la seule question qui se pose est de savoir dans quelle proportion le patron et le salarié se répartissent l’ensemble des cotisations.

C’est là qu’intervient le second principe de l’incidence fiscale énoncé par Petitsuix : la plus grande partie de l’impôt est payée par le « côté le plus inélastique » du marché, autrement dit par l’agent qui n’a pas la faculté de « refourguer » la taxe à d’autres. Pour bien comprendre le mécanisme en jeu, imaginons un instant que les chefs du village gaulois de Doublesmix et Superbrutus décident tout à coup d’augmenter les cotisations sociales. Comment nos deux comparses vont-ils réagir à cette augmentation ? Pour ne pas trop augmenter son coût du travail, Superbrutus va s’efforcer d’amortir cette hausse en réduisant le salaire net de Doublesmix (ou en ralentissant sa progression) ; de son côté, Doublesmix va tout mettre en œuvre pour que son salaire net ne soit pas amputé par cette hausse des cotisations. Le nouvel équilibre va dépendre du « pouvoir de négociation » de l’un et l’autre : si Doublesmix décide d’arrêter de travailler dès qu’on réduit un peu son salaire, alors Superbrutus va devoir prendre à sa charge l’intégralité de l’augmentation des cotisations ; à l’inverse si Doublesmix est prêt à travailler quel que soit le salaire qu’on lui verse, alors le perfide Superbrutus va pouvoir lui refourguer la plus grande partie de l’augmentation des cotisations. Autrement dit, l’incidence fiscale des cotisations sociales va dépendre de la forme des courbes d’offre et de demande de travail. Plusieurs situations pourraient a priori se présenter.

Considérons d’abord le cas d’une offre et d’une demande de travail modérément sensibles au salaire : l’offre de travail augmente quand le salaire net augmente (parce que cela rend le travail plus attractif) et la demande de travail diminue quand le salaire augmente (parce que cela réduit le profit). Sur le graphique suivant, l’équilibre sans cotisations est représenté au point E où la quantité de travail est égale à L* et le salaire d’équilibre est égal à W*.


L’introduction de cotisations sociales, égales à une fraction du coût du travail (la distinction entre cotisations salariales/patronales n’a aucune importance, comme on vient de l’expliquer) déplace l’équilibre au point L’, inférieur à L*, où Wn désigne le salaire net et Wsb désigne le salaire superbrut. La différence entre ces deux salaires est égale au montant de cotisations prélevées sur le salaire superbrut. Ce que ce graphique permet de constater, c’est que la répartition des cotisations sociales entre patrons et salariés dépend des pentes respectives des courbes de demande et d’offre de travail. Dans cet exemple, la valeur absolue des deux pentes est comparable, si bien que chacun prendra à sa charge la moitié du montant total des cotisations.

Examinons maintenant le cas d’une offre de travail beaucoup plus sensible au salaire que la demande de travail. Dans cette situation, la plus grande partie des cotisations sociales est payée par l’employeur, ainsi qu’on peut le constater sur le graphique suivant :


Enfin, dans le cas où la demande de travail est beaucoup plus sensible au salaire que l’offre de travail, ce sont les salariés qui vont payer l’essentiel des cotisations sociales :


III/ Qui paie les cotisations ? En pratique

Laquelle de ces situations décrit le mieux la réalité gauloise ? Bien qu’il n’existe pas à ce jour de preuve empirique directe de l’incidence exacte des cotisations sociales, un certain nombre d’éléments tendent à montrer que l'on se situerait plutôt dans le troisième cas de figure, où une demande de travail relativement élastique fait face à une offre très peu élastique, si bien que l’essentiel des charges sociales est dans les faits supporté par les salariés.

Au niveau macroéconomique, a très grande stabilité du partage de la valeur ajoutée sur longue période constitue le fait empirique le plus frappant qu’on puisse avancer à l’appui de cette thèse. Depuis le milieu des années 1970, les cotisations sociales patronales ont énormément augmenté : en pourcentage du salaire brut, leur taux est en effet passé de 26,60 à 41,03 % entre 1950 et 2005. Si les patrons avaient effectivement payé cette augmentation des cotisations, on aurait dû constater une déformation progressive du partage de la valeur ajoutée (ensemble de la richesse produite dans l’économie, égale à la somme des salaires et des profits) en faveur du travail et au détriment du capital. Dans ce cas en effet, la hausse des cotisations aurait augmenté le coût du travail (salaires nets + cotisations), ce qui aurait amputé les profits d’autant (chiffre d’affaires – coût du travail). Au total, cela aurait entraîné une diminution de la part des profits dans le total de la valeur ajoutée produite. Or, ainsi qu’on peut le constater sur le graphique ci-dessous (tiré de Piketty, Les Hauts revenus en France au XXe siècle, Grasset), on ne constate rien de tout cela :


Sur longue période, il n’existe aucun signe de dégradation de la part du capital dans la valeur ajoutée qui puisse être imputé à l’augmentation des cotisations sociales. Cette étonnante stabilité a une implication irréfutable : si la part des salaires (cotisations inclues) n’a pas augmenté dans la valeur ajoutée, c’est que les cotisations sociales ont été intégralement payée par… les salariés.

Au niveau microéconomique, la thèse selon laquelle l’incidence fiscale des cotisations sociales pèse quasi-exclusivement sur les salariés est corroborée par cette étude de l’économiste américain Jonathan Guber, qui analysa les effets de la suppression des cotisations sociales qui eut lieu au Chili au moment de la privatisation de la sécurité sociale en 1981. En utilisant des micro-données d’entreprises, l’auteur montre que l’intégralité de cette suppression a été reportée sur les salariés, qui ont vu leurs salaires nets augmenter du même montant de la taxe qui venait d’être supprimée.

Il convient cependant d’ajouter un petit bémol à ce qui vient d’être dit : en toute rigueur, dire que les salariés paient l’intégralité des charges n’est valable qu’à moyen terme. Compte tenu du contexte institutionnel français (cotisations sociales exprimées en pourcentage du salaire brut) il est probable qu’à court terme, les employeurs ne parviennent pas à amortir l’intégralité des augmentations de cotisations : en cas de relèvement du taux des cotisations patronales, un patron ne pourra pas du jour au lendemain diminuer le salaire net de ses employés en réduisant leur salaire brut. Ce dernier est en effet le plus souvent négocié au niveau de la branche, ce qui permet d’assurer à court terme les salariés contre ce type d’amputation de leur pouvoir d’achat. A moyen terme cependant, les employeurs s’efforceront de se délester du poids des cotisations patronales en ralentissant la progression des salaires, rétablissant ainsi le partage de long terme de la valeur ajoutée.

IV/ Moralité

Que conclure de l’analyse qui précède ?

D’abord, que certains slogans politiques méritent qu’on leur torde définitivement le cou : imaginer qu’on puisse « faire payer les patrons » en augmentant les cotisations patronales relève de l’escroquerie intellectuelle pure et simple. Les conséquences économiques de ce genre de contre-vérités sont potentiellement désastreuses, comme nous aurons l’occasion de le constater lorsque nous reviendrons sur le débat qui déchira la Gaule au moment de l’adoption des dispositifs d’allégements de cotisations sociales sur les bas salaires.

Ensuite, pour tirer toutes les conséquences de l’absence de justification économique à la distinction administrative entre cotisations salariales et cotisations patronales, il serait sans doute judicieux de se débarrasser une fois pour toutes de cette source de malentendus sans fin. On pourrait la remplacer par un système à la fois plus lisible et plus incitatif, qui abolirait cette distinction au profit de cotisations sociales indifférenciées et calculées non plus en fonction du salaire « brut », mais en fonction du coût du travail (ou salaire superbrut). Une telle réforme aurait au moins deux vertus. D’une part, elle mettrait fin à une distinction juridique qui induit les agents économiques en erreur en les incitant à penser, à tort, que les cotisations patronales majorent systématiquement le coût du travail. D’autre part, une telle réforme permettrait d’éviter que les négociations sur les cotisations n’interfèrent de manière inefficace avec les négociations sur le niveau des salaires, comme c’est trop souvent le cas aujourd’hui. En effet, dans le système actuel, la moindre augmentation du taux des cotisations patronales (qui se traduit ipso facto par un renchérissement immédiat du coût du travail) pousse les patrons à résister pendant un certain temps à toute revendication salariale, alors que la question du niveau des salaires n’a aucune raison d’être liée à celle du financement la protection sociale. En fusionnant l’ensemble des cotisations, on donnerait enfin les bonnes incitations aux partenaires sociaux : aux syndicats et au patronat la tâche de négocier le niveau des salaires superbruts ; aux syndicats le soin de choisir la répartition optimale entre cotisations sociales et salaires nets.

Un peu de finesse dans un monde de superbrutes ?

_Julien_

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La haine de l’impôt sur les successions

Une fois n’est pas coutume, un court billet pour inviter à quelques lectures sur l’impôt sur les successions, la fameuse « death tax » des Grands-Bretons. The Economist consacre cette semaine sa chronique économique à la défense de cet impôt, remis en cause récemment par de nombreux pays développés. C’est une bonne occasion de relire les arguments essentiels concernant cet impôt, l'un des plus vieux du monde (cf. le bas-relief de Trajan ci-contre), le plus détesté par les citoyens, mais pas tant que cela par les économistes.

Il semble qu’aujourd’hui, la réforme fiscale la plus populaire auprès des gouvernements des pays développés soit la réduction, voire la suppression pure et simple, de l’impôt sur les successions. L’Italie de Berlusconi avait lancé le mouvement, les Etats-Unis de Georges Bush ont procédé à une suppression « provisoire » de l’impôt sur les successions, la France de Nicolas Sarkozy l'a fortement réduit, la Suède l’a supprimé, la plupart des cantons suisses l’ont aboli et, dernier en date, le Royaume-Uni de Gordon Brown vient d’augmenter le plafond d’exonération à la suite d'une très populaire proposition des Conservateurs réclamant le relèvement de ce plafond de 325000 à 1 million de livres (1,45 millions d’Euros).

La popularité de la baisse de l’impôt sur les successions est d’autant plus surprenante que seule une faible minorité de ménages l'acquitte effectivement : moins de 6% des ménages britanniques, moins de 10% des ménages français avant la réforme de 2007. En plus du faible nombre de bénéficiaires, les différentes philosophies politiques concourent à voir dans l’impôt sur les successions un impôt efficace : l’approche marxiste pour ses vertus redistributives, l’approche libérale pour favoriser la remise en cause des situations de rente (on peut à ce sujet se reporter à l'article sur la taxation du patrimoine paru dans le premier numéro de la revue Regards croisés sur l’économie). Les économistes, quant à eux, sont pratiquement unanimes pour souligner que l’impôt sur les successions a peu d’effets négatifs sur les incitations à travailler, alors que les effets négatifs de l'héritage sur l’offre de travail sont avérés (les héritiers travaillent moins) et qu’une baisse de cet impôt conduit en général à augmenter d’autres impôts dont les impacts incitatifs sont beaucoup plus mauvais (impôts sur les revenus du travail par exemple). On pourrait ainsi relire la présentation que le professeur américain Alan Auerbach a donné à l'occasion de la lecture inaugurale de l’IFS en 2006 (cité par The Economist), cet article de Bernard Salanié (qui a voté Sarkozy) ou encore celui-ci, par Thomas Piketty (qui a voté Royal).

Le contraste entre cette unanimité académique et l'unanimité inverse des citoyens de par le monde est pour le moins frappante et invite à réfléchir aux raisons d’une telle haine. L’explication proposée le plus souvent est que les individus considèrent moins l’héritage comme un transfert de richesses que comme la transmission de quelque chose d’intime, agrémenté de souvenirs des parents dont on est en train de faire le deuil. L’autre explication souvent entendue est que d’une façon générale les individus détestent les impôts qu'ils doivent régler par chèque : les impôts que l’on ne voit pas (la TVA ou les cotisations sociales), alors qu'ils représentent 10 fois le montants de l'impôt sur les successions, ne suscitent pas d’opposition car personne ne se rend compte du montant important qu’il paie vraiment. Dans le même ordre d’idées, l’impôt sur les successions est pénible car il est payé en une seule fois dans sa vie au lieu d’être payé progressivement chaque année. Pour cette raison, certains plaident pour un transfert de l’impôt sur les successions vers un impôt annuel sur le patrimoine. Cela éviterait les multiples fuites qu'entraînent les donations exonérées et rendrait moins douloureux le paiement de cet impôt. C'est d'ailleurs ce qu’on fait les Suédois en 2005.

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Qui connait Hartz ? (1/3)

Depuis quelques mois, la Gaule a redécouvert l’existence de ses voisins germains. Alexandre d’Econoclaste avait lancé la discussion a propos des commentaires de Munchau dans le Financial Times et les économistes gaulois restent divisés sur l’opportunité de réformer le marché du travail. Pendant ce temps, les Goths accumulent les sesterces depuis que leurs chars de luxe se vendent comme des petits pains aux quatre coins de l’Empire. Certains bardes à Lutèce prétendent que la réorganisation du travail chez les Goths est à l’origine de leur récent essor, d’autres au contraire y voient une politique de Barbares que la Gaule civilisée devrait éviter a tout prix, qu’en est-il exactement?

Les réformes du marché du travail en Allemagne surnommées Hartz, du nom de leur promoteur, ont donné lieu à quatre lois mises en œuvre entre 2003 et 2005, qui rassemblent une dizaine de mesures différentes (voir ici pour un bon papier récapitulatif en anglais). Stricto-sensu, les réformes Hartz ne concernent que les « services sur le marché du travail » i.e. toutes les mesures d’aide au retour à l’emploi. La limitation en 2004 de la durée des allocations à 12 mois (18 pour les plus de 55 ans à partir de 2006) ne fait par exemple pas partie de ces lois, mais relève de la même philosophie. En effet, les lois Hartz ne constituent qu'un aspect de l' « Agenda 2010 », nom de la stratégie mise en place par le gouvernement rouge-vert pour redresser l'économie allemande. Il est intéressant au passage de noter que le nom de la stratégie indiquait dès le départ le fait que ses promoteurs étaient lucides sur le fait que de telles réformes ne portent leurs fruits qu'à moyen terme (ses détracteurs prétendent avec humour que 2010 est la date de péremption du concept…). L' « Agenda 2010 » comprenait notamment la plus grande réforme fiscale réalisée en Allemagne depuis la guerre, ce qui n'a pas facilité la tâche des évaluateurs. Les réformes Hartz sont adossées à la philosophie du « fördern und fordern » (littéralement, encourager et exiger, approche connue en anglais sous le nom welfare to work). L'idée était d' « activer » les bénéficiaires de prestations sociales : de les aider à retrouver un emploi sans les conforter dans leur éloignement du marché du travail. Ces politiques s’opposent aux politiques de l’emploi dites passives (compensation des chômeurs, préretraites, partage du temps de travail) qui ont dominé en Europe pendant les décennies 70 et 80.

Les réformes ont constitué principalement à réorganiser de fond en comble les méthodes d'accueil, de placement et de contrôle des chômeurs, suivant l'idée que les chômeurs, en échange d'un contrôle plus strict, seraient mieux aiguillés, se verraient proposer des formations mieux adaptées et retrouveraient finalement plus rapidement un emploi. Parallèlement à cette réorganisation profonde des ANPE allemandes, un certain nombre de mesures nouvelles ont été introduites, notamment l'Ich-AG (littéralement « société anonyme à moi tout seul »), subvention à la création d'entreprise par les chômeurs.

Ces réformes du marché du travail ont constitué la substance des lois Hartz I à III. Il est à noter que les contrats de travail (notamment la période d’essai) et le système de financement de la protection sociale (le coin socialo-fiscal) n’ont pas été massivement modifiés par ces lois, qui ont finalement remodelé le monde du chômage plus que celui du travail. Une exception importante cependant : les conditions de recours au travail intérimaire ont été largement assouplies. La dernière étape (Hartz IV) de la réforme a, quant à elle, engagé une refonte des minima sociaux en Allemagne. Elle consisté à fusionner le RMI allemand de l'époque (Sozialhilfe) et l'allocation chômage de solidarité (Arbeitslosenhilfe) que les chômeurs de longue durée recevaient après avoir épuisé leurs droits dans le régime assuranciel : cette mesure visait à rassembler en une unique catégorie toutes les personnes éloignées durablement du marché du travail (« second » voir « troisième » marché du travail).

Cette dernière réforme, décidée en 2004 et mise en place début 2005 a conduit à de nombreuses manifestations à l'Est, à une désorganisation massive des ANPE début 2005, à une augmentation vertigineuse des chômeurs inscrits à l'hiver 2005 (et pour cause il fallait s'inscrire au chômage pour bénéficier de la nouvelle allocation unique) et à une dérive brutale des comptes publics, la réforme ayant coûté plus de 10 milliards d'euros de plus que prévu. Finalement, le SPD de Schröder perdit les élections régionales de Rhénanie au printemps (la Rhénanie, dont le PIB est comparable à celui de la Hollande, est le premier Land allemand et un bastion traditionnel du parti social démocrate), ce qui précipita la chute du gouvernement rouge-vert. Au total les lois Hartz se caractérisent, même avant évaluation, par un certain nombre de traits qui méritent d’être médités quand on voit ce que nous avons l’habitude de faire en France : les réformes Hartz ont constitué une étape décisive dans la modernisation des politiques publiques en Allemagne : vision globale, simplification, évaluation :

• il s’agit d’un véritable train de mesures, qui s’appuie sur un diagnostic simple (le problème du chômage est un problème d’offre de travail) et met en œuvre une série de mesure cohérentes avec ce diagnostic, dans un champ très large puisque finalement même les minima sociaux sont touchés (ils constituent en effet, qui plus est dans un pays sans salaire minimum, un paramètre important sur le segment des bas salaires, qui est évidemment le segment cible des réformes);


• l’ensemble des mesures ont pour objectif annexe une simplification de l’ensemble des dispositifs et une réduction des coûts ;


• l’évaluation de la réforme est prévue ex ante (sinon le design, du moins le financement).

Au total, l’approche qui a sous-tendu la conception et la mise en œuvre des réformes Hartz devrait nous inspirer. Nous verrons dans le prochain post qu’elles se sont avérées pour partie inefficaces voire nuisibles, pour partie réussies ; nous verrons aussi que pour certains dispositifs, il est trop tôt pour véritablement porter un jugement. Mais elles ont inauguré une nouvelle manière d’envisager les politiques publiques de l’emploi en Allemagne, que les hommes politiques et le grand public, via une presse de qualité, se sont appropriée et constituent, à ce titre, un progrès indéniable.

_Fabien_

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Vélib', le vélo (presque) gratuit ?

Quelques mois après sa mise en service, le succès du Vélib' est maintenant incontesté (même si certains économistes réfléchissent déjà aux moyens d’améliorer le système). Le consul de la cité se félicite d’avoir réussi son pari de faire rouler les (bobos) lutéciens à bicyclette, et sans même débourser un sesterce ! La ville a en effet inclus la fourniture d’un service de vélo dans l’appel d’offre pour la concession d’affichage publicitaire, finalement remporté par JC Decaux, à l'issue d'un combat des chefs épique avec Clearchannel. Mais cette analyse comptable conduit à conclure bien trop facilement à la bonne affaire pour la Ville. Une analyse économique plus approfondie invite à remettre en cause non seulement l’idée des vélos (presque) gratuits, mais aussi à s’interroger sur la nature bien particulière d’un contrat liant fourniture d’un service public de bicyclettes à la concession d’affichage publicitaire.

D’abord, tordons le cou à l’idée selon laquelle JC Decaux aurait fourni gratuitement à la ville quelque 20600 vélos dans 1451 stations, supportant gracieusement les coûts fixes comme les coûts d’entretien (les premiers représentant, d’après le magazine Challenges, 90 millions d’euros). Certes, d’un point de vue comptable (c’est-à-dire en prenant en compte uniquement les dépenses réellement engagées), l’affaire semble bonne pour la mairie. En effet, le contrat antérieur fixait à 2 millions d’euros la redevance annuelle payée à la ville pour l’exploitation de l’affichage publicitaire, alors que le nouveau contrat prévoit un versement annuel de 3,5 millions d’euros, auquel s’ajouteront les recettes liées à l’exploitation du système Vélib' (qui seront en partie reversées à JC Decaux si l’entreprise remplit certaines conditions sur l’entretien du système). Cependant, si on adopte une approche économique et qu'on considère les coûts d’opportunité (c’est-à-dire les coûts par rapport aux autres opportunités non réalisées), il apparaît que Vélib' n’est pas fourni gratuitement aux lutéciens : en effet, si la Ville avait séparé fourniture de vélos et affichage publicitaire, elle aurait probablement obtenu le paiement d’une redevance plus élevée pour la concession de ce dernier (sachant que les revenus annuels de publicité pour la Ville sont estimés à 60 millions d’euros pour 2009), qui lui auraient permis par ailleurs de financer un service de vélos. La ville paie donc la fourniture de Vélib', en acceptant une redevance publicitaire moindre de la part de JC Decaux, et c’est le contrat couplé de concession publicitaire, fourniture de mobilier urbain et fourniture de vélo qui rend le véritable coût du Vélib' relativement peu transparent.

D’où la question à mille sesterces : mais pourquoi donc, par Toutatis, coupler fourniture de Vélib' et concession publicitaire ? Est-ce plus efficace que de faire deux appels d’offre séparés ? Certes, ce type de contrat couplé est déjà en place pour le mobilier urbain, mais le lien avec l'affichage publicitaire paraît plus évident d'un point de vue économique, dans la mesure où le mobilier urbain sert aussi de support publicitaire et que le design de ce dernier est probablement un élément important pour maximiser les recettes publicitaires (une petite analyse sur le terrain permet notamment de constater l’importance de l’image de marque des abribus, qui sont particulièrement prisées par les marques de luxe, grandes consommatrices de publicité, au détriment des affichages grand format ou dans le métro). Mais ni les vélos, ni les stations Vélib' ne supportent de la publicité, et la nécessité de coupler les deux ne semble pas évidente. Une autre justification possible de ce type de contrat est que la gestion simultanée d'un système de vélos et de l’affichage publicitaire engendre d'importantes économies d'échelles. Mais l'entretien des vélos requiert des compétences propres, et les économies d’échelle entre les deux activités n’ont jamais vraiment été mises en avant.

Ce type de contrat couplé présente néanmoins un inconvénient de taille : il a clairement pour effet de réduire la concurrence pour la fourniture de Vélib', puisqu’il exclut de fait les entreprises qui ne sont pas des afficheurs publicitaires. Or, la fourniture d’un service vélos est un marché encore nouveau, en plein développement, alors que le secteur de l’affichage publicitaire est relativement concentré, avec deux ou trois acteurs mondiaux. Le couplage de la fourniture de vélos et de l’affichage publicitaire réduit donc de fait la concurrence : ainsi, alors que pour l’appel d’offre toulousain, concernant la fourniture de vélos uniquement, quatre candidats étaient en lice (dont deux, Véolia et la coopérative Movimento ne sont pas des afficheurs) ils n’étaient finalement que deux pour Lutèce (Clearchannel et Decaux). Au passage, la bataille entre les deux afficheurs pour la capitale a permis de lever un coin du voile sur les taux de marge habituellement pratiqués par ces derniers. L’offre initiale de JC Decaux pour Lutèce était en effet beaucoup moins généreuse, avec 7500 vélos, 600 stations et 2 millions de redevance annuelle à la mairie pour les recettes, contre une offre concurrente de Clearchannel de 14000 vélos, 850 stations et 3 millions de redevance. Après avoir perdu ce premier appel d’offre, JC Decaux a su trouver un détail juridique permettant de casser la procédure et, connaissant l’offre de son concurrent, il a pu faire une nouvelle offre beaucoup plus généreuse, afin de remporter le marché. Et le retour sur investissement envisagé est encore de 15 à 20 % d’ici à cinq ans (contre, certes, en moyenne 40 % de marge pour l’entreprise dans le secteur du mobilier urbain). Dans ce contexte, il paraît clair qu'en réduisant la concurrence, un contrat couplé affichage publicitaire-vélos ne constitue pas le meilleur moyen pour les collectivités d'obtenir la fourniture d'un service au meilleur coût…

Le contrat couplé permet donc aux spécialistes de l’affichage d’étendre leur pouvoir de marché sur le secteur du service de vélo, non seulement pour Lutèce, mais aussi pour les contrats à venir (après avoir remporté les contrats couplés de Lugdunum et Lutèce, JC Decaux a acquis une expertise qui lui confère un avantage important par rapport aux autres concurrents, et a remporté les contrats non couplés de Tolosa et Massilia…). D’ailleurs, même si la bataille entre Clearchannel et JC Decaux a in fine plutôt profité à la Ville, cette dernière paie maintenant au prix fort l’extension du réseau (en s’engageant à payer 7 millions d’euros par an pour 300 stations en banlieue et 4500 vélos supplémentaires).

Au total, si la mairie de Lutèce a choisi de renégocier prématurément le contrat sur les concessions publicitaires, qui courrait jusqu’en 2010, et d’y coupler la fourniture de Vélib', c’est probablement davantage pour des raisons d’économie politique que par souci d’efficacité économique : sans renégociation du contrat publicitaire, le coût comptable pour la ville de la mise en place d’un service de vélos aurait été probablement élevé, alors que la stratégie choisie donne l’illusion d’une bonne affaire pour la mairie, très appréciable avant les élections ! De plus, comme le contrat court sur 10 ans, le coût réel de Vélib' sera essentiellement supporté lors du prochain mandat...

_Gabrielle_

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Réforme fiscale #2 : taxons les stocks-options ?

Le populisme n’a donc ni bornes, ni décence. Après quelques largesses à nos amis bien possessionnés, après ces clabauderies joyeusement poujadistes contre notre fiscalité « confiscatoire », voilà que le spectre d’une quasi-« faillite » de l’Etat repousse l’aiguille de la balance en sens inverse : on voue les déficits publics aux gémonies, et l’on réclame la tête des patrons-voyous. Et l’on ne parle désormais que de taxer les stocks-options, ces infâmes rapines de patrons-Gripsou, qui sont responsables, comme chacun sait, du déficit de la sécurité sociale!

La proposition est alléchante : les stock-options, paraît-il, ne sont pas taxées, ou si peu, elles sont exonérées de cotisations sociales, et elles représenteraient un manque à gagner de près de 4 milliards d’euros pour la Sécu (et hop, en un clin d’œil, on comblerait un tiers du déficit de la Sécu). Banco ! Et c’est Seguin qui propose, en plus ! Avec certification en béton pré-contraint de la Cour des Comptes ! Super banco ! Chez Ecopublix, malheureusement, nous la jouons « Show me the graph ! ». Et les faits, j’en suis bien désolé, sont loin de faire espérer un miracle. Disons, pour faire court que les stocks-options pour sauver la Sécu, c’est un peu comme si Seguin partait chasser la baleine blanche à la fourchette. Ce qui suit permettra j’espère de calmer les ardeurs de notre capitaine Achab.

Il n’est pas inutile d’abord d’expliquer comment fonctionnent ces options de souscriptions et d’achats d’actions, et de faire un peu la lumière sur les prélèvements qu’elles supportent actuellement. En gros, l’entreprise donne à un certain nombre de ses salariés l’opportunité d’acheter des actions à un prix donné : le principe c’est que le prix fixé est le plus souvent le prix actuel de l’action (modulo un rabais qui ne peut excéder 5% dans la plupart des cas, sous peine d’être considéré comme un salaire, les règles habituelles du régime salarial (cotisations etc.) s’appliquant alors à l’avantage consenti). L’opportunité d’achat des actions est assortie d’un délai d’indisponibilité : je ne peux pas acheter les actions tout de suite, je dois attendre un peu. En moyenne, c’est deux ans. Comme au bout de deux ans, il peut arriver que le cours du titre s’apprécie (et c’est bien ce que l’actionnaire souhaite, c’est pourquoi il incite l’équipe dirigeante à intégrer cet objectif), il devient avantageux d’acheter les fameuses actions promises au prix prévu initialement. En « levant » l’option, (c’est-à-dire en acquérant les titres au prix prévu dans le contrat), je réalise une plus-value dite d’acquisition, égale à la différence entre le prix actuel de l’action et le prix auquel je l’achète effectivement. Le cœur du système des stocks-options, c’est bien cette étape d’acquisition. Et c’est cette plus-value qui pose théoriquement problème, nous allons le voir. Car après cela, l’histoire est entendue : je détiens des titres de mon entreprise, et je suis libre de les vendre comme n’importe quel autre actif, réalisant ainsi une plus-value (dite plus-value de cession), ou une moins value le cas échéant.

Une fois passé en revue le fonctionnement, jetons un œil aux prélèvements. Est-il vrai que les stocks-options bénéficient d’un régime avantageux et ne participent pas au financement de notre protection sociale, comme le répètent en cœur notre président et notre premier ministre ? Bah comme toujours : le raccourci est un peu rapide. En ce qui concerne la fiscalité des revenus, les plus-values d’acquisition et de cession sont taxables à un taux proportionnel de 16, 30 ou 40% en fonction du délai d’exercice de l’option, du délai de détention de l’action, et du montant total des plus-values effectuées (je vous la fais en court !). Du point de vue des prélèvements sociaux, la plus value d’acquisition comme la plus value de cession sont assujetties, comme tout revenu de placement à la CSG-CRDS (11%) : les plans d’options contribuent bien à financer la Sécu. Arrêtons donc de faire semblant de croire que ces revenus vivent en parfaite exonération de tout prélèvement. Car le vrai débat est ailleurs : c’est que les stocks-options ne contribuent pas à la protection sociale comme les salaires, qui supportent en plus de la CSG-CRDS les cotisations sociales, legs historique de notre régime de protection sociale. L’enjeu c’est donc de savoir dans quelle mesure la plus-value d’acquisition peut ne pas être considérée comme un élément de salaire. Le législateur, pour préserver le caractère fortement incitatif de ces compléments de rémunération avait adopté une définition bien lâche : si l’acquisition n’est pas effectuée dans les 4 ans suivant l’attribution de l’option, alors elle est bien exonérée de cotisations sociales. Si elle est exercée avant ce délai d’indisponibilité, alors les cotisations classiques sont exigibles, l’avantage étant considéré comme un élément de salaire. A ce propos, il faut bien noter que le problème, une fois de plus, vient de notre système de cotisations sociales assises sur les salaires : des cotisations sociales assises sur la valeur ajoutée évacuerait de fait, et une bonne fois pour toutes, cette question du traitement spécial de certains éléments de rémunération, selon qu’ils sont considérés comme des rémunérations salariales ou non.

A priori, l’idée de revenir sur cette exonération de cotisations sociales n’est pas absurde en soi. Elle paraît même de bon sens. Evidemment, cela alourdirait un peu nos prélèvements sur les stocks-options, ce qui rendrait le tout moins attractif, eu égard à ce qui se fait à l’étranger. Aux Etats-Unis, par exemple, les plus-values d’acquisition et les plus-values de cession sont toutes deux taxées en même temps comme « long term capital gains », et ne paient pas de prélèvements sociaux, parce que la CSG n’existe pas outre-atlantique. Mais après tout, notre marché des grands patrons n’est pas du tout international : en France, grâce à nos amis X-Mines et X-ENA, nous avons un petit pool de patrons bien peu ouvert sur le monde. La question de la compétition en rémunération pour attirer les meilleurs ne semble pas trop se poser pour l’instant. Et au contraire, la fermeture quasi-institutionnelle de ce marché des grands patrons au monde extérieur est plutôt un élément qui semble favoriser l’explosion des rémunérations des top-CEO français. Taxer un peu plus les stock-options ne risque donc pas de détériorer la qualité moyenne des managers français : nous pourrons encore longtemps admirer les moustaches fleuries de Margerie et la barbe-collier de Zacharias. L’idée donc est plutôt bonne, ou disons pas plus bête que la paix. Ce qui rend perplexe c’est son chiffrage, qui a fait l’objet d’un bout de rapport de la Cour des Comptes cette année. En voyant les chiffres, au départ, on a vraiment envie d’y croire. Selon la Cour, les stocks-options distribuées en 2005 représenteraient un total de rémunération d’environ 8.6 milliards d’euros, soit un manque à gagner de 3.3 milliards d’euros pour la Sécurité sociale.

Malheureusement, en rentrant dans le détail, on est un peu ébahi du travail de la Cour des Comptes.

Ce qu’a fait la Cour, c’est grosso modo la chose suivante : ils ont demandé à l’Autorité des Marchés financiers de leur transmettre les données sur toutes les stocks-options consenties en 2005. Et ensuite, ils ont tâché d’établir combien ces stocks-options vont rapporter à leur détenteur au moment de leur choix d’exercer cette option. Il a bien fallu faire des hypothèses sur le comportement de base des détenteurs d’options. L’hypothèse centrale est que la durée moyenne avant l’exercice de l’option est de 6 ans. Ce qui se discute. Mais passons, le problème vient après. Pour savoir ce que vaudra l’option dans 6 ans, la Cour fait cette étrange remarque :

«Pour ce qui concerne la performance des options, la Cour a considéré la performance de l’indice CAC 40 hors dividendes depuis sa création pour un horizon de placement donné. La performance du portefeuille de stock-options est supérieure à celle de l’indice boursier. En effet, l’option est asymétrique : si le cours de l’action est inférieur au prix d’exercice, le détenteur les conservera jusqu’à ce qu’il puisse réaliser un gain. C’est donc la moyenne des seules performances positives de l’indice pour un horizon de temps donné qui a été prise en compte. »

Erreur profonde ! Pourquoi ? Parce que les options ne sont pas valables indéfiniment : elles ont un terme, défini dans le plan de souscription, et en moyenne, égal à 8 ans. Elles sont également annulées quand le salarié quitte l’entreprise. Du coup, les baisses de l’indice comptent : car si au terme du délai, le prix de l’action se situe en-dessous du prix d’achat stipulé dans mon contrat, je ne vais pas exercer l’option, qui va disparaître. Donc les zéros sont importants dans notre affaire ! Donner à toutes les options une valeur positive conduit à gonfler très fortement et très artificiellement la valeur des avantages distribués. Un rapide coup d’œil à quelques rapports annuels de grosses entreprises du CAC, section « options sur actions », suffit pour se convaincre que la durée de validité de l’option compte. En moyenne, plus de 20% des options émises par plans de souscriptions d’EADS finissent par être annulées au terme du délai de validité, idem pour Total, etc. Du coup, le chiffrage opéré par la Cour des Comptes aboutit à des ordres de grandeur qui sont fantaisistes, et que quelques rapides comparaisons suffisent à les démystifier. Selon les chiffres de la DGI, les plus-values enregistrées en 2005 représentent un peu plus de 12 milliards d’euros. Ces plus-values comprennent les plus-values classiques de cession de titres et aussi les plus-values d’acquisition d’options. Si les options réalisaient chaque année, comme l’indique la Cour des Comptes, 8 milliards d’euros de plus-values, elles représenteraient les ¾ de l’ensemble des plus-values sur titre. Or juridiquement, l’ensemble des options distribuées ne peut dépasser 10% de la capitalisation totale, et dans les faits représente environ 5% (d’après ce que l’on peut inférer des chiffres des plus grosses boîtes du CAC 40). On voit donc mal comment 5% des titres peuvent représenter ¾ des plus-values, même s’ils sur-performent nettement par nature les titres détenus de manière classique.

Ça, c’est pour le chiffrage de la valeur des stocks distribués. Après, bien sûr, vient l’évaluation de la perte pour les finances publiques de l’exonération de cotisations sociales. La Cour des Comptes retient une approche comptable. Elle mentionne bien pourtant dans une note de bas de page l’épineuse question de l’élasticité de la distribution des stocks-options au taux de prélèvement (en un mot, si les stocks-options sont plus taxées, il y a de fortes chances pour que la distribution de ce type de rémunérations, devenues relativement moins avantageuses, diminue). Et a priori, tout laisse à penser que c’est typiquement le genre d’assiette fiscale très élastique. Du coup, faire l’hypothèse d’une élasticité nulle fait inévitablement apparaître les gains potentiels pour la Sécu comme prodigieux. Je passe également sur l’hypothèse étrange que la modification de la structure des prélèvements ne modifie pas le timing optimal d’exercice des options : si les stocks-options ne sont plus exonérées de cotisations sociales, il n’y a plus de raisons de respecter le délai d’indisponibilité de 4 ans fixé par le législateur pour être considéré comme un revenu de placement et non comme un salaire. Dans les faits, le délai optimal risque donc dans bien des cas d’être raccourci, et ne sera plus de 6 ans comme cela est imaginé par la Cour des Comptes, ce qui diminuera sensiblement la valeur actualisée des stocks-options distribuées…

Tout ça pour dire que si l’idée de revenir sur l’exonération des stocks-options de cotisations sociales paraît plutôt une bonne idée, imaginer qu’on va ainsi boucher le trou de la Sécu semble assez présomptueux. Alors, bien sûr, c’est bien populiste, et ça fonctionne à pleins tubes, le coup de « on va faire payer ces vilains patrons qui s’en mettent pleins les fouilles ». Mais ça fait sans doute passer à côté de l’essentiel. Car le problème des stocks-options n’est pas tant un problème de fiscalité qu’un problème de gouvernement d’entreprise. Bien sûr, le manque de transparence concernant ces types de rémunérations et leur exercice s’estompe peu à peu, grâce aux obligations déclaratives de plus en plus strictes (merci, une fois de plus, aux directives européennes ; ce qui va créer, soit dit en passant, des sources inédites et d’une grande richesse à exploiter sur les rémunérations des top-CEOs). Mais si les actionnaires ne font pas leur travail de contrôle, et de monitoring, la curée pourra continuer. Et ceci vaut en particulier pour l’Etat, qui a beau taper sur les vilains patrons-voyous, mais n'en demeure pas moins le premier des voyous dans l’affaire des stocks-options d’EADS…

_Camille_

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Size matters : le ministre et la taille des classes

Xavier Darcos prononçait le 29 août son premier discours de rentrée en tant que ministre de l'Education nationale. Exercice assez convenu, où il importe d'imposer son style et d'annoncer les priorités de l'année, tout en n'en disant pas trop, mais en disant quelque chose quand même. Périlleux, donc, surtout en cette année postélectorale, le candidat Sarkozy n'ayant pas été avare de vues tranchées sur les questions de politique éducative.

Si l'on s'attend légitimement à ce que l'exercice soit parfaitement maîtrisé, c'est évidemment là où il l'est un peu moins qu'il se révèle intéressant. Ainsi lorsque le ministre, évoquant les conséquences pour certains établissements de l'augmentation du nombre de dérogations à la carte scolaire, précise (c'est moi qui souligne) :

« Comme je l'avais annoncé, les établissements qui perdent des élèves conservent cette année les moyens dont ils disposaient précédemment. J'ai demandé aux chefs d'établissement de consacrer ces moyens non pas à la réduction du nombre d'élèves par classe, dont on sait qu'elle est sans effet sur les résultats des élèves, mais à l'amélioration de leur projet d'établissement et au renforcement des actions pédagogiques en direction des élèves. Moins nombreux, mieux encadrés, les élèves de ces établissements devraient ainsi renouer avec la réussite scolaire et rendre à leur établissement son attractivité perdue. »

On peut s'amuser de la contradiction : la réduction du nombre d'élèves par classe est sans effet sur les résultats, mais moins nombreux, ils réussiront mieux. En fait, loin d'être fortuit, le caractère paradoxal de cette phrase vient de ce que ce retrouvent juxtaposés deux niveaux de discours, qui suggèrent des conclusions opposées : un « bon sens » qui pousse chacun, y compris le ministre, à penser que l'on réussit mieux à 15 par classe qu'à 40, et les résultats de nombreuses recherches tendant à appuyer l'idée d’une absence d'effet de la taille des classes sur la réussite scolaire. L'intuition contre la science? C'est un peu plus compliqué que cela, évidemment. Car l’impact de la taille des classes – et des ressources financières en général – est précisément un des domaines où de nouvelles méthodes empiriques sont récemment venues apporter des résultats convaincants, qui viennent assez largement contredire le scepticisme ambiant quant a l’efficacité de politiques ciblées de réduction de la taille des classes que semble reprendre a son compte le ministre dans la première partie de sa phrase. Le fond du sujet a fréquemment été évoqué dans un passé récent, y compris lors de la récente campagne présidentielle. Pour autant – et en s’excusant auprès des lecteurs familiers de ces problématiques – ce genre d’interventions montre qu’il ne semble pas inutile d'y revenir.

Taille des classes et réussite scolaire, le retour

Quelques jours auparavant, dans un chat accordé au journal Le Monde, le ministre se trouvait invité à répondre à la question suivante : « Avez-vous conscience que l'effectif d'une classe est un des facteurs qui conditionnent la motivation des élèves et des enseignants ? ». Réponse du ministre : « Ce que je sais, c'est qu'il y a une corrélation entre le nombre d'élève et le travail en classe, mais que ce n'est pas le seul critère de réussite ». La question est bien entendu de savoir si derrière cette corrélation se cache une causalité. Car s'il existe effectivement une corrélation entre les résultats scolaires des élèves et la taille de leur classe, le fait est qu'elle va dans le sens inverse de ce que pourrait suggérer l’intuition : les élèves qui sont scolarisés dans les classes les plus chargées sont ceux qui ont les meilleurs résultats. D'où la grande difficulté à évaluer rigoureusement l'impact de la taille de la classe fréquentée sur les résultats scolaires.

Le fait de fréquenter une classe peu chargée est ainsi très corrélé avec les caractéristiques des élèves. Pour le dire autrement, les élèves des grandes classes ne sont, en moyenne, pas les mêmes que ceux des petites classes, et ils ont en moyenne des caractéristiques plus favorables à la réussite scolaire. Ainsi en troisième, seuls 39% des élèves scolarisés dans les « petites » classes (23 élèves ou moins) sont d'origine sociale favorisée, contre près de 58% de ceux qui fréquentent des classes chargées (28 élèves ou plus). Ces différences, considérables, ont bien entendu une traduction directe en terme de niveau scolaire : ces mêmes élèves des petites classes de troisième avaient en moyenne obtenu un score de 65 points (sur 100) aux évaluations passées en début de sixième, contre un score de 73,5 points pour les élèves des grandes classes.

La comparaison directe des résultats des élèves des petites et des grandes classes mène donc immanquablement à des résultats biaisés, les élèves n'étant tout simplement pas comparables. En disposant de données de bonne qualité, il est possible de prendre en compte certaines des différences observables entre ces élèves (par exemple, la catégorie socioprofessionnelle ou le niveau d'éducation de leurs parents, leur passé scolaire, les différences de contexte de scolarisation...). Mais dans la mesure où il est impossible d'observer statistiquement l'ensemble des variables pertinentes pour la réussite scolaire des élèves, il subsiste toujours un biais statistique important. Et ce biais tend à réduire l'impact estimé de la taille des classes.

Il y a pour l’essentiel deux façons de sortir de ce problème :

• La première consiste à mettre en place des expériences contrôlées, où des élèves comparables sont placés dans des classes de tailles différentes, de sorte que si l’expérience est bien menée, il devientpossible d’observer de manière directe l'impact de la taille des classes sur la réussite et le destin scolaire des élèves concernés, en comparant les résultats des élèves des deux groupes. Diverses expériences de cet ordre ont été mise en place. La plus convaincante, le projet STAR, a été mené dans les années 1980 dans le Tennessee, et son ampleur (l'expérience portait sur près de 12000 élèves) a permis d'en tirer des conclusions solides. L'analyse, plus récente, des données fournies par cette expérience a conduit l’économiste Alan Krueger à montrer que non seulement l'impact sur les résultats d'une taille de classe réduite était important, mais en outre qu'il était durable. Autre élément d'importance, l'impact estimé est plus fort pour les élèves des minorités ethniques ainsi que pour les plus pauvres d'entre eux, que pour les élèves les plus favorisés.
• Une seconde piste consiste à identifier, dans un contexte institutionnel donné, des phénomènes qui ne sont pas liées aux caractéristiques individuelles des élèves mais qui les amènent à fréquenter des classes de taille différente. Dans un langage plus académique, il s'agit d'isoler une source de variation exogène de la taille des classes, qui peut être utilisée comme une « expérience naturelle » pour déterminer l'effet causal de la taille de classe fréquentée. Une méthode en particulier est devenue emblématique de cette approche et a depuis engendré une descendance fournie. Dans un article publié en 1999 dans le Quarterly Journal of Economics, Joshua Angrist et Victor Lavy utilisent une règle édictée par le théologien et philosophe juif Maïmonide selon laquelle une classe ne doit pas compter plus de quarante élèves. Les auteurs exploitent le fait que cette règle édictée au XIIe siècle est toujours appliquée de manière stricte dans les écoles israéliennes. Ainsi dans une école donnée, selon que l'effectif total d'un niveau est de 40 ou de 42 élèves, la taille de classe que connaitront les élèves sera respectivement de 40 ou de 21 élèves. Cette règle induit des variations de la taille de classes qui n'ont rien à voir avec les caractéristiques des élèves, et qui permettent d'isoler l'effet propre de la taille des classes, puisque des élèves comparables sont confrontés à des tailles de classe différentes selon les hasards de la démographie locale. De nombreuses autres stratégies empiriques ont été utilisées, en prenant avantage de l'existence de particularités institutionnelles plus ou moins similaires.

Mais revenons au cas français. Jusque très récemment, les rares études existantes pour la France concluaient pour la plupart à une absence d'effet. Un rapport remis au Haut Conseil à l'Evaluation de l'Ecole (qui a cessé ses activités fin 2005) en 2001 dressait sur la base d'une revue – certes plutôt incomplète – de la littérature existante un constat extrêmement sceptique quant à l'existence d'un effet important. Or les travaux plus récents (celui-ci, celui-là, ou encore celui-là), appliquant des méthodes qui traitent explicitement les biais évoqués ci-dessus (1), mal pris en compte par nombre d'études antérieures, apparaissent remarquablement cohérents et permettent de dresser, dans le cas français, un tableau très différent : la taille des classes a un impact important sur les jeunes élèves, il est particulièrement fort en début de primaire. Quantitativement plus réduit, cet effet reste significatif au collège et tend à disparaître au lycée. Le second résultat remarquable, et que l'on retrouve manière cohérente dans la littérature internationale, est les enfants des milieux les plus modestes sont ceux dont les résultats sont les plus sensibles à la taille des classes : ils seraient donc les principaux bénéficiaires d'une réduction du nombre d'élèves par classe.

Il ne s'agit pas de présenter le débat plus général sur l'impact des ressources financières sur la performance scolaire comme tranché : il ne l'est pas, et la littérature internationale présente des analyses tout aussi sérieuses, qui concluent quant à elles à l'absence d'effet. Pour autant, les travaux les plus convaincants dans le cas français sont assez cohérents pour qu'il soit difficile d'affirmer sans autre forme de procès que le nombre d'élèves par classe est sans effet sur la réussite scolaire. Il ne s’agit pas non plus de prôner de manière inconsidérée de nouvelles baisses de la taille des classes, la mesure étant extrêmement coûteuse. Le débat quant aux politiques à mener va bien au-delà de la simple estimation des effets de la taille des classes sur la réussite scolaire, il nécessite de définir clairement les objectifs poursuivis et d’évaluer scrupuleusement les coûts correspondants aux bénéfices attendus. Il n'est question ici que de l'estimation empirique de cet effet, question qui s’est récemment vue apporter des réponses claires. Il semble malheureusement que dans ce débat-là, au moins, les économistes manquent de pédagogie dans la diffusion leurs résultats...

NOTES :
(1) Des seuils comparables, bien que moins élevés, à ceux évoqués plus hauts existent également en France. Ils restent implicites et peuvent varier selon les académies et les caractéristiques des établissements (ainsi le seuil sera plus bas dans les établissements situés en ZEP) mais peuvent être utilisés d'une manière similaire à ceux existant en Israël.

_Mathieu_

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Montagnes russes et fertilité en Suède

Le royaume Viking est réputé en Gaule pour la suprématie de son Etat providence. Parmi les nombreux avantages dont bénéficient ses habitants, les congés parentaux en constituent un des plus emblématiques, souvent cité en exemple. Il est vrai que la Suède est le pays européen affichant la plus grande générosité sur ce point.

Le tableau suivant fournit un résumé des caractéristiques des congés parentaux dans les deux pays :


Elles sont très simples en Suède, tandis que la France offre plusieurs options, dont les conditions varient (1). On peut cependant facilement observer les grandes différences de principe entre les deux pays. Tout d’abord, et contrairement à la perception commune, la France offre un congé potentiellement beaucoup plus long. Cependant au-delà du congé maternité sa rémunération est assez faible (530 euros par mois) et liée à la sortie totale ou partielle du marché du travail. Le retour à l’emploi n’est assuré qu’en cas de congé parental non rémunéré. Il faut donc choisir entre congés payés et retour garanti à l’emploi. De plus les congés se conforment à l’esprit général des politiques familiales en France qui sont biaisées en faveur des familles nombreuses, c’est-à-dire à partir de trois enfants. La Suède considère au contraire que les parents doivent pouvoir concilier vie professionnelle et parentale, sans perte majeure de salaire, en partie par principe d’égalité entre les sexes. L’assurance du retour à l’emploi à l’issue du congé est donc absolument indissociable du congé en lui-même. Le congé parental est extrêmement flexible, de plein temps à huitième temps et valable sur une très longue durée, pour permettre de rester en contact avec son travail. Ce couplage emploi – congé parental constitue la première différence fondamentale entre les deux pays. La deuxième vient du fait que l’allocation parentale suédoise est directement proportionnelle au salaire, tandis que la France offre une allocation fixe. En cela elle suit la majorité des pays européens. Il faut cependant avouer qu’il est difficile de faire une comparaison claire entre pays, tant les paramètres de la politique familiale sont nombreux. Mais là encore, la Suède affiche plus de simplicité, avec des bénéfices sans conditions et un souci permanent de préserver l’emploi des femmes et d’encourager les pères à prendre leurs congés parentaux, tandis que la France multiplie les différentes allocations disponibles, parfois sous conditions de ressources. Malgré ces différences, les deux pays font souvent figure d’exception en Europe pour leur générosité. Si la France peut paraître avare par rapport à la Suède, elle est pourtant dans le groupe des pays généreux en Europe en termes de bénéfices pour les nouveaux parents.

La Suède se distingue aussi de la France, ainsi que de la plupart des pays européens, par le profil de sa fertilité depuis plusieurs décennies. Le graphique suivant trace l’évolution du nombre moyen d’enfants par femme en Suède, en France et la moyenne dans le reste des pays de l’UE15 de 1960 à 2006 (le nombre moyen d’enfants par femme représente le nombre moyen d’enfants qu’une femme aurait au cours de sa vie si à chaque âge de sa vie elle avait le taux de fertilité qu’ont actuellement les femmes de cet âge) (2).


Les deux pays ont vu leur fertilité décliner au cours du temps, suivant en cela l’évolution européenne. Cependant la Suède a une fertilité très volatile alors que dans les autres pays la fertilité a chuté de manière plutôt monotone avant de se stabiliser. La France constitue là encore une exception puisque son taux de fertilité augmente régulièrement depuis 1994 (bien que lentement au vu des évolutions suédoises présentes et passées). Le profil dit « en montagnes russes » de la Suède est unique et s’explique en partie par les caractéristiques des congés parentaux que nous avons déjà relevées.

A partir du milieu des années 60, le taux d’activité des femmes a fortement augmenté passant de 65% en 1970 à plus de 80% en 1980. Les femmes ont été encouragées à travailler et plusieurs réformes ont été faites dans ce sens, avec un souci croissant d’égalité entre les sexes. En 1971 la taxation des époux sur leurs revenus joints, qui pénalisait l’entrée des femmes sur le marché du travail, a été abandonnée au profit d’une taxation individuelle. Ces changements rapides ont été accompagnés par une chute constante de la fertilité, jusqu’en 1980, de manière similaire aux autres pays développés (voir graphique). A l’époque la Suède constituait l’exemple parfait d’une société avec une forte participation des femmes sur le marché du travail, et en conséquence une natalité faible, bien inférieure au seuil de renouvellement des générations. Le nombre moyen d’enfants par femme était alors bien en dessous de la moyenne des autres pays de l’UE15. Les pouvoirs publics s’en inquiétèrent, décidèrent de financer le premier Swedish Family Survey et initièrent de nouvelles réformes.

En 1980 une réforme importante des congés parentaux était mise en place. Il était décidé que l’allocation perçue par les parents après la naissance de leur enfant de rang N devait être la même que celle perçue après la naissance de l’enfant de rang N-1, à la condition que la durée entre les deux naissances n’excédât pas 24 mois. En 1986 l’intervalle était étendu à 30 mois. Cette mesure, couplée avec le fait que l’allocation est directement proportionnelle au salaire, crée une « prime de vitesse ». Pour comprendre cela, il faut considérer que beaucoup de femmes travaillent à temps partiel à l’issue de leur congé parental pour s’occuper de leurs enfants. Elles perçoivent alors un salaire plus faible. La prime crée donc une incitation à espacer stratégiquement les naissances pour éviter une baisse de l’allocation parentale.

Peut-on expliquer la remontée soudaine du nombre moyen d’enfants par femme en Suède après 1980 par cette mesure ? Pour y répondre il est nécessaire de savoir que la descendance finale (le nombre d’enfants par femme d’une génération donnée) est restée très stable au cours des générations, comme on peut le voir ici à la page 13. Notre graphique du taux total de fertilité ne traduit donc pas une hausse de la fertilité de chaque femme mais plutôt un changement dans le profil de fertilité à chaque âge. Rappelons que le nombre moyen d’enfants par femme fait l’hypothèse que chaque femme suit la distribution actuelle du taux de fertilité par âge. Prenons un exemple très simple où toutes les femmes d’une génération ont leurs enfants exactement au même moment de leur vie et que l’âge au premier enfant est toujours 25 ans. Avant la réforme, supposons que toutes les femmes ont deux enfants au cours de leur vie, le premier à 25 ans, et le deuxième a 30 ans. Le nombre moyen d’enfants par femme est donc de 2. A l’instant de la réforme en 1980, les femmes de 25 ans ont toujours leur premier enfant, mais il devient plus intéressant d’avoir le deuxième enfant avant d’atteindre 27 ans. Les femmes de 27 ans vont donc avoir un deuxième enfant immédiatement, tandis que celles de 30 ans, ont aussi leur deuxième enfant, comme initialement prévu. Le nombre moyen d’enfants par femme est alors de 3. Cependant si les mères de 27 ans n’ont finalement que deux enfants alors la descendance finale sera de deux pour toutes les générations. Le déplacement du profil de fertilité au cours des âges a donc gonflé le nombre moyen d’enfants par femme. C’est exactement ce qui s’est passé en Suède. Il ne faut pas pour autant en conclure que cette bulle n’est qu’artificielle et ne se traduit pas par un phénomène réel. En pratique cette hausse se traduit bien par un plus grand nombre d’enfants à un instant donné puisque les naissances se rapprochent. Elle a donc des implications, notamment au niveau de la gestion des crèches et écoles, mais aussi en terme de renouvellement des générations. Une chute du nombre moyen d’enfants par femme signifie aussi que les générations futures auront des tailles plus faibles. A partir de 1980 les femmes ont donc rapproché leurs naissances, mais ont gardé le même nombre total d’enfants. Les démographes Jan M. Hoem, puis Gunnar Andersson ont bien montré ce phénomène. Les économistes Per Pettersson-Lidbom et Peter Skogman Thoursie de l’Université de Stockholm ont aussi récemment étudié ce rapprochement entre les naissances, ainsi que d’autres conséquences sur lesquelles nous allons revenir. Ce changement brusque dans le profil de la fertilité est donc le résultat direct de cette réforme et de la proportionnalité de l’allocation au salaire. Le graphique suivant est tiré d’un article de Per Pettersson-Lidbom et Peter Skogman Thoursie et trace l’intervalle moyen entre deux naissances d’une même mère par année. En aucun cas il ne prouve que la réforme a causé le rapprochement des naissances (ce qui est montré dans l’article), mais il illustre bien le changement dans la planification des naissances après 1980.


A la fin des années 90, la Suède n’illustrait plus du tout le cas du pays où les femmes travaillent et où en conséquence la natalité est basse, mais l’inverse : un pays ayant réussi à intégrer les femmes dans le marché du travail sans sacrifier sa natalité. Notez bien que la montée du nombre moyen d’enfants par femme a été spectaculaire. En 1990 la Suède avait le plus haut nombre moyen d’enfants par femme de l’UE15, juste au dessus du seuil de renouvellement. Cependant la Suède allait de nouveau expérimenter un brusque changement de sa fertilité. Les causes tiennent, là encore, aux particularités de la « prime à la vitesse » et de l’allocation parentale. Entre 1990 et 1993 la situation économique s’est brutalement dégradée, le taux de chômage passant de moins de 2% à plus de 9%. Ces plus mauvaises conditions ont entraîné une baisse des revenus des femmes et/ou les ont poussées à retarder leur entrée sur le marché du travail. Etant donnée la structure des congés parentaux qui poussent les futures mères à atteindre un niveau de revenu aussi haut que possible avant la première naissance, le ralentissement économique a entraîné une chute de la fertilité, essentiellement par son impact sur les femmes sans enfant. Dans un pays comme la France où l’allocation parentale n’est pas liée au revenu, cet effet n’existe pas. On s’attendrait même à un effet opposé puisque le congé parental constitue une assurance contre les chocs économiques négatifs. En Suède la chute a été aussi spectaculaire que la montée : du haut du classement des pays de l’UE15 en 1990, elle était juste en dessous de la moyenne de ces pays en 1998. Depuis quelques années l’économie du pays est repartie à la hausse, et la fertilité avec. Le nombre moyen d’enfants par femme était le troisième plus élevé de l’UE15 en 2006, derrière la France et l’Irlande.

Des changements apparemment marginaux de politique publique peuvent donc avoir des effets importants. Ces fluctuations ne sont pas qu’anecdotiques. Elles sont particulièrement larges et à un niveau administratif local les fortes variations de taille entre des générations proches pose un véritable problème de gestion des crèches et des écoles. Mais il existe aussi d’autres conséquences, moins évidentes. Nous avons vu que suite à la réforme de 1980 les naissances ont été rapprochées dans le temps au sein des familles. Per Pettersson-Lindbom et Peter Skogman-Thoursie ont montré que la réforme a entraîné une chute des performances scolaires des enfants à l’issue de l’école obligatoire, et aussi diminué le nombre d’enfants en études supérieures. Si les causes restent à déterminer, ils avancent l’idée d’une dilution de l’attention parentale et des ressources financières. La réforme de 1986 qui a étendu le délai maximum entre les deux naissances de 24 à 30 mois pourrait donc avoir des effets bénéfiques inattendus.

Pour conclure, toute la politique familiale est particulièrement populaire en Suède et n’a été modifiée vers moins de générosité que lors des difficiles années 90, avant de revenir récemment à son niveau habituel. L’administration suédoise veille à sa bonne application et va d’ailleurs jusqu’à envoyer des lettres aux parents qui utilisent moins de la moitié de leurs 480 jours de congés parentaux pour les encourager à en profiter ! Le seul souci qui semble préoccuper les gouvernements suédois sur ce sujet est la toujours forte inégalité en pratique des congés parentaux entre le père et la mère. Seuls 2.6% des couples partagent également leurs congés ce qui ne satisfait pas du tout l’idéal scandinave d’égalité entre les sexes. Pour contrer cela 60 jours des 480 de congés sont réservés au « co-parent » (en pratique le père puisqu’il prend moins de congés). Devant l’inefficacité de la mesure, le gouvernement actuel envisage d’octroyer un bonus financier aux couples qui partageraient leurs congés équitablement.

Et tout ça à seulement 2h de drakkar de Lutèce…


NOTES :
(1) Quelques précisions : le congé parental en Suède a un plancher de 20 euros par jour qui concerne aussi les parents qui n’ont jamais travaillé. Par ailleurs le plafond varie selon les conventions d’entreprise, il peut être plus élevé, voire supprimé. C’est également vrai en France pour le congé maternité. Il faudrait aussi ajouter que les pères suédois ont droit à 10 jours de congés en plus et qui leur sont réservés, rémunérés à 80% de leur salaire.

(2) L’ UE15 est constituée des pays membres de l’Union Européenne avant le 1^er janvier 2004.

_Emmanuel_

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Tous des fainéants ?

La semaine dernière, une controverse s’est emparée du village d’ordinaire paisible des Gaulois d’Ecopublix. En réaction à un post qu’Olivier Bouba-Olga a consacré à la question de l’effet des allocations chômage sur l’emploi, il nous avait paru nécessaire de nuancer un peu les conclusions de l’étude empirique citée par notre collègue blogueur : celle-ci tendait à discréditer l’argument selon lequel la générosité des allocations chômage était en partie responsable du niveau de chômage élevé rencontré dans certains pays de l’OCDE, à commencer par le nôtre. Un grand banquet ayant permis d’apaiser les esprits et de faire converger les points de vue, le temps est venu pour nous de revenir sur quelques-uns des problèmes posés par l’assurance chômage.

En Gaule, il est devenu quasiment impossible de discuter de l’avenir des dispositifs d’indemnisation du chômage sans susciter cris d'orfraie et prises de positions tranchées : à un extrême, on trouve les croisés de l’antifraude qui réclament à grands cris l’organisation d’une grande battue nationale pour débusquer les faux chômeurs ; à l’autre extrême, les défenseurs autoproclamés des droits des chômeurs qui ne voient de salut que dans l’abrogation des mesures de contrôle de la recherche d'emploi et le versement à tous les chômeurs d’un revenu inconditionnel égal au Smic. À l’image du débat sur le salaire minimum, les réactions épidermiques qui accompagnent les propositions de réforme de l’assurance chômage laissent le champ libre aux idéologues de tout poil, trop heureux de confisquer le débat en jetant l’anathème sur quiconque ose émettre une opinion divergente. Et ne venez pas leur parler de statistiques et d’études empiriques ! Ils vous les jetteront à la figure en vous rappelant, au cas où vous l’auriez oublié, qu’ « on peut tout faire dire aux chiffres »…

Force est pourtant de reconnaître que les chiffres sont têtus et qu’ils cadrent mal avec la réalité tantôt apocalyptique, tantôt angélique, que décrivent les principaux acteurs du débat sur l’assurance chômage : les cas de fraude avérée aux Assédic (on se souvient de la fameuse escroquerie aux « kits Assédic ») restent ultra-minoritaires et d’un coût limité pour les finances publiques ; quant à penser qu’on atteindra le plein emploi en abolissant le contrôle des chômeurs et en rendant les allocations chômage encore plus généreuses, c’est oublier un peu vite que les chômeurs, comme tous les autres acteurs économiques, répondent aux incitations.

Imaginons un instant qu’on décide de sortir de ce schéma binaire et qu’on accepte d’examiner froidement et sans parti pris idéologique les enjeux soulevés par l’assurance-chômage. Quels enseignements peut-on tirer de l’analyse théorique et des études empiriques consacrées à ce sujet ?

On peut commencer par se demander ce qui justifie l’intervention publique en matière d’indemnisation du chômage. Cette indemnisation répond à une fonction d’assurance contre l’amputation de revenu qui résulte de la perte d'emploi, afin de permettre aux individus de lisser leur consommation tout au long du cycle de vie, où alternent périodes d’emploi et de chômage. Cette fonction d’assurance aurait pu être prise en charge par le marché si le risque de chômage ne présentait pas un certain nombre de caractéristiques qui limitent l’efficacité des mécanismes d’assurance privée : d’une part, le risque de chômage se prête mal à un calcul statistique et prévisible à long terme, dans la mesure où il est intimement lié à une conjoncture macroéconomique très incertaine ; d’autre part, la couverture privée du risque de chômage engendrerait immanquablement des phénomènes de sélection adverse qui obligerait les assureurs à exiger des primes de risque très élevées de la part individus présentant les « moins bons » risques (en l'occurrence les individus les moins qualifiés), voire à les exclure purement et simplement de la couverture, ce qui irait à l’encontre de l'objectif d’équité et de redistribution entre classes de risques qu'on fixe à la protection sociale.

Si les particularités du risque de chômage expliquent que tous les pays développés aient opté pour l’intervention publique en matière d’assurance chômage, les modalités de cette intervention varient beaucoup d’un pays à l’autre. En France, le système de protection contre le risque de chômage, créé en 1958, combine deux régimes : le régime d’assurance chômage d’une part, financé par les cotisations salariales et patronales, géré par l’Unedic et mis en œuvre par les Assédic qui versent les allocations ; le régime de solidarité d’autre part, financé par le budget de l’Etat, qui prend le relais du régime d’assurance pour les chômeurs qui ont épuisé leurs droits.

Le hic, c’est qu’il existe de bonnes raisons de penser que la fonction d’assurance contre le risque de chômage entre en conflit avec le second objectif poursuivi par le système d’indemnisation du chômage : inciter les chômeurs à retrouver un emploi le plus rapidement possible. Ce phénomène est un exemple classique d’aléa moral. En effet, sous la triple hypothèse que le montant des allocations influence l’effort de recherche d’emploi, qu’un effort de recherche accru augmente la probabilité de retrouver un emploi et que cet effort est difficilement observable, une indemnisation plus généreuse du chômage aura tendance à retarder le retour en emploi, poussant mécaniquement le taux de chômage à la hausse. Cette prédiction est celle de la plupart des modèles dits de « search » : une allocation plus généreuse diminue l’attractivité relative de la situation d’emploi par rapport à la situation de chômage, ce qui augmente le salaire minimum qu’un chômeur est prêt à accepter pour reprendre un emploi et par conséquent allonge la durée au cours de laquelle il va rester au chômage.

L’idée selon laquelle la générosité des allocations chômage tendrait à ralentir le retour en emploi des chômeurs repose donc sur des arguments théoriques solides. Mais étrangement, les études empiriques réalisées sur données individuelles ne sont parvenues au mieux qu’à mettre en évidence un effet relativement modeste du montant des allocations sur les flux de retour en emploi.

Comment expliquer ce paradoxe ? Une analyse théorique plus attentive révèle qu'en réalité, l’impact des allocations chômage sur les flux de retour vers l’emploi est sans doute ambigu. Une caractéristique institutionnelle des allocations chômage longtemps négligée par les économistes est qu’elles ne sont versées que pour une durée limitée. Or cet aspect a priori anodin modifie substantiellement l’analyse, comme le montrèrent les économistes Dale Mortensen et Kenneth Burdett à la fin des années 1970 : dans ce cas en effet, une indemnisation du chômage plus généreuse tend certes à augmenter l’utilité associée au chômage, mais contribue également à accroître l’utilité de la reprise d’un emploi, dans la mesure où cet emploi donnera droit plus tard à des allocations plus généreuses en cas de licenciement. Le bénéfice qu’un individu retire de la reprise d’un emploi ne se limite donc pas au salaire associé à cet emploi, mais comprend également l’éligibilité aux allocations chômage. En amputant l’utilité associée à un emploi de cette seconde composante, la réduction des allocations chômage diminue les incitations à reprendre un emploi. Ce phénomène, baptisé entitlement effect (effet d’éligibilité) vient contrebalancer l’effet « désincitatif » traditionnellement attribué aux allocations chômage. Lequel de ces deux effets domine l’autre dépend du temps qui sépare un chômeur de l’extinction de ses indemnités. Pour comprendre cet argument, comparons la situation d’un salarié qui vient de perdre son emploi à celle d’un chômeur en fin de droits. Comment une diminution des allocations chômage modifiera-t-elle les comportements de ces deux individus ? Dans le cas du salarié récemment licencié, elle va réduire le flux de revenu associé à l’état de chômeur et le pousser à accroître son effort pour retrouver un emploi, cet effet dominant la réduction de l’attractivité d’un emploi futur (liée à la diminution des allocations auquel cet emploi donnera droit en cas de licenciement) ; dans le cas du chômeur en fin de droits, la situation est tout à fait différente : n’étant plus éligible pour les allocations, la réduction du flux de revenu associé au chômage ne modifiera pas son utilité présente, mais diminuera son incitation à reprendre un emploi (car celui-ci donnera droit à des allocations moins généreuses en cas de licenciement). L’existence de cet « effet d’éligibilité » est un des éléments permettant de comprendre pourquoi le taux de retour en emploi ne paraît pas empiriquement très sensible au montant (ou à la durée) des allocations chômage.

Il ne faudrait pas conclure hâtivement de ce qui précède que les allocations chômage constituent un levier d’action inefficace dans la lutte contre le chômage. L’analyse économique montre en effet que l’organisation concrète des dispositifs d’indemnisation du chômage est susceptible d’accélérer la reprise d’un emploi. Un certain nombre de réformes pourraient même permettre d’améliorer l’efficacité d’assurance chômage tout en le rendant plus équitable.

Le principal enseignement qu’on peut tirer des études empiriques réalisées en France et à l’étranger est que les systèmes d’assurance chômage les plus efficaces sont ceux qui savent adapter la structure des incitations à l’hétérogénéité de la population des chômeurs : incitations financières fortes, contrôle et sanctions pour les plus qualifiés, « profilage » et accompagnement et pour les moins qualifiés.

Commençons par nous intéresser au cas des chômeurs les plus qualifiés (les cadres en particulier). En ce qui les concerne, le système français d’indemnisation du chômage paraît franchement inadapté : les allocations chômage auxquelles ils peuvent prétendre leur procurent un revenu compris entre 60 et 70% de leur salaire antérieur et sont versées pendant une durée comprise entre 7 et 23 mois. Or un certain nombre d’indices tendent à montrer que ce système ralentit sensiblement le retour en emploi de ces chômeurs. Une comparaison rapide avec les systèmes d’assurance chômage en vigueur chez nos voisins européens montre que l’indemnisation du chômage est en France particulièrement généreuse à l’égard des salariés les plus qualifiés, parce que le montant mensuel maximum de l’allocation y est le plus élevé parmi les pays européens. Le graphique suivant indique le pafond de l'allocation chômage mensuelle dans 12 pays européens au 1er juillet 2007 (source) :


On constate que la France occupe la première place avec un montant maximal égal à 5467 euros, loin devant des pays comme le Danemark (1985 euros), l’Italie (985 euros) ou encore la Grande-Bretagne (386 euros).

Dans ces conditions, quoi de plus normal pour un chômeur qualifié que de retarder le moment où il va reprendre un emploi ? La générosité des allocations dont il bénéficie, couplée à la relative facilité avec laquelle il peut retrouver un emploi, explique que nombre d’entre eux attendent d’avoir épuisé leurs droits pour reprendre un emploi. Ce phénomène est particulièrement accentué pour les chômeurs dont le dernier salaire est supérieur à 2000 euros par mois, comme on peut le constater sur le graphique suivant, extrait d’un article de Brigitte Dormont, Denis Fougère et Ana Prieto. Ce graphique indique pour la période 1986-1992 l’évolution taux de reprise d’emploi pour différentes tranches de salaires en fonction de la durée d’indemnisation du chômage :


De manière particulièrement frappante, il apparaît que le taux de retour à l'emploi des individus à hauts salaires de référence croît de manière spectaculaire juste avant le 14e mois d’indemnisation, date qui correspondait à cette époque à la chute de l'indemnisation et au passage en allocation de fin de droits. Autrement dit, un grand nombre de chômeurs qualifiés attendent jusqu’au dernier moment avant de reprendre un emploi alors qu’ils auraient pu le faire plus tôt.

Une telle situation apparaît à la fois inefficace et inéquitable : elle prolonge inutilement l’indemnisation de certains chômeurs et coûte très cher à l’assurance chômage. Dans le rapport qu'il consacra à l'aide au retour à l'emploi, le Cerc indiquait qu'une réduction du plafond maximal de l'allocation à 1500 euros (c'est-à-dire pratiquement comme en Allemagne) concernerait 14,6% des allocataires et entraînerait un gain pour l'Unedic de 2,75 milliards d'euros par an. Or une telle somme pourrait permettre d'améliorer considérablement l'accompagnement des chômeurs les moins qualifiés, ceux-là mêmes qui éprouvent de réelles difficultés à retrouver un emploi. De nombreuses études empiriques montrent que le suivi personnalisé des chômeurs constitue une méthode efficace pour favoriser leur réinsertion durable sur le marché du travail, à condition d'aller de pair avec un système de contrôle assorti de sanctions. Les systèmes suisse et britannique ont de ce point de vue fait l’objet d’évaluations positives : les sorties de chômage sont d’autant plus élevées que la crédibilité des sanctions est forte.

En matière de réforme de l’assurance chômage, il semblerait donc que l’avenir soit aux solutions différenciées : plafonnement du montant des allocations chômage, dégressivité importante, définition précise d’un emploi convenable et sanctions immédiates (suspension des allocations pour une période déterminée) en cas de refus injustifié pour les chômeurs qualifiés, mise en place d’un accompagnement personnalisé (autrement plus ambitieux que ce qui en tient lieu aujourd'hui) combinant bilan de compétences et aides à la recherche d’emploi pour les chômeurs les moins qualifiés, pour lesquels les sanctions et réductions d’allocations ne sont que d’une efficacité limitée. Inutile de dire qu’une telle réforme n’a aucune chance d’aboutir tant que l’Unedic (qui verse les allocations chômage) et l’ANPE (qui contrôle la recherche d’emploi) continueront à fonctionner comme deux entités séparées.

Quant à savoir si on pourra convaincre un jour ceux qui défendent bec et ongles l’assurance chômage à la française qu’un système qui taxe les pauvres pour financer les vacances des traders n’est pas forcément le plus juste qui soit, c’est une autre paire de manches.

Pardonnez-leur, ils ne savent pas ce qu’ils font.

_Julien_

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Qui paie les impôts?

L'incidence fiscale (= qui paie réellement les impôts) figure en bonne place sur le podium des concepts économiques les moins bien compris par les hommes politiques, les journalistes, les juristes, voire par certains économistes plus ou moins autoproclamés. Il y a quelques mois de cela, Markss de Libertés réelles avait rédigé un très bon post qui reprenait le cours d’économie de base à ce sujet. La répétition étant la meilleure des pédagogies, nous avons souhaité nous joindre au choeur des autres économistes gaulois pour combattre une méconnaissance aux conséquences dévastatrices pour la qualité du débat public ! Ne pas comprendre l’incidence fiscale, c'est se condamner à passer totalement à côté des enjeux de la TVA sociale, des déductions d’intérêts d'emprunt immobilier, des baisses ciblées de cotisations sociales… et plus généralement de tout ce qui touche à la fiscalité ! Nous continuerons à taper jusqu’à que cela rentre dans la tête des Gaulois!

A première vue, le titre de ce post (« Qui paie les impôts ? ») paraît bien naïf. Pour beaucoup en effet, la réponse à une telle question frise la lapalissade : le consommateur paie les impôts sur la consommation, les ménages paient l’impôt sur le revenu, les sociétés paient l’impôt sur les sociétés, les salariés paient les cotisations salariales et les patrons les cotisations patronales ! Voilà encore un bel exemple de la parfaite inutilité des économistes qui pensent avoir réinventé le fil à couper le beurre pour nous expliquer des évidences !

Vraiment ? Prenons un exemple très simple : les cotisations salariales. Légalement, elles sont payées par les salariés. Mais imaginons qu’à chaque augmentation de cotisations, les salariés parviennent au cours des négociations salariales à obtenir des augmentations de salaire. Qui finira alors par payer ces cotisations salariales ? Réponse : l’employeur. Prenons l’exemple inverse avec les cotisations patronales : si lorsque les cotisations sont augmentées, les salaires nets sont réduits, qui paie en réalité ces cotisations patronales ? Réponse : les salariés. Ce que les économistes appellent l’incidence fiscale, c’est l'analyse de la répartition de la charge d'un impôt, autrement dit : qui paie vraiment telle ou telle taxe? Et cette réalité ne dépend pas du nom de l’impôt ou de son détail juridique. Elle ne dépend que trois éléments : l’offre, la demande et le niveau de concurrence. Trois concepts que les économistes passent leur temps à étudier.

Pour être sûr de bien comprendre, prenons un contre-exemple cité par Greg Mankiw : il y a quelques mois, le gouverneur de l’Illinois a décidé d’introduire une cotisation patronale pour financer des dépenses de santé (une très bonne politique en soi) mais, pour être sûr que les cotisations seraient bien payées par les employeurs, il a fait figurer dans la loi la disposition suivante : « les cotisations patronales ne peuvent être déduites du salaire net ou des autres avantages des salariés ». Est-ce qu’une telle loi a des chances d’atteindre son but ? Vraisemblablement pas. Car ce qui compte, ce n’est pas la loi, mais bien la négociation des salaires entre employés et salariés. Sans ces cotisations sociales nouvelles, les employés et les employeurs auraient pu s’accorder sur une augmentation de salaire plus importante. Pour déterminer qui paie réellement l’impôt, il faut pouvoir comparer la situation qui prévaut en présence de l'impôt à un contrefactuel fictif (« quel aurait été le salaire brut sans impôt ? ») et celui-ci dépend du pouvoir de négociation des employés et des employeurs en matière de fixation du niveau du salaire ou, pour utiliser le jargon des économistes, de « l’élasticité de la demande et de l’offre de travail ». A ce titre, la distinction administrative entre cotisations patronales et cotisations salariales n’a aucun fondement économique (l’effet peut être différent à court ou moyen terme). Selon l’offre, la demande ou le degré de concurrence, ce seront les salariés ou les employeurs qui paieront les cotisations patronales et salariales. Le nom de l’impôt n’y changera rien, pas plus que la répartition légale entre cotisations salariales et patronales ! Pour citer Paul Krugman « aucune politique ne peut aller à l’encontre de la loi de l’offre et de la demande ». Cela ne signifie nullement que la politique soit par nature impuissante, mais qu'on ne peut rédiger des lois efficaces en ignorant les principes économiques.

Reprenons. Le premier concept fondamental de l’incidence fiscale est que celui qui paie légalement une taxe n’est pratiquement jamais celui qui la paie réellement. Les erreurs de raisonnement associées à la méconnaissance de cette règle sont innombrables.

On ignore ainsi souvent que les entreprises ne paient pas en général l’impôt sur les sociétés : la charge de cette impôt est transmise à ceux qui possèdent ces entreprises (les actionnaires), à ceux qui travaillent pour elles (les salariés, sous la forme de diminutions de salaires) ou encore à ceux qui achètent les produits de ces entreprises (les consommateurs, sous la forme d'augmentations de prix).

Un autre exemple est celui de l’impôt sur le revenu. Il est essentiellement payé par les ménages car ceux-ci ont peu de moyens pour transférer cet impôt sur d’autres groupes de l’économie (seuls les salariés dont les qualifications sont extrêmement rares – chanteurs, footballeurs, traders, etc. – peuvent annuler en partie une augmentation de leurs impôts en obtenant un accroissement de leur rémunération). Mais même à ce niveau très simple, certains indices révèlent que l’impôt sur le revenu n'est pas acquitté uniquement par les ménages. Par exemple, le fait que les banques proposent des comptes d’épargne fiscalisés avec un taux d’intérêt brut plus élevé que celui des comptes d’épargne défiscalisés est un signe qu’une partie de l’impôt (ou plutôt de la déduction d’impôt) est reporté sur (capturé par) les banques.

De manière encore plus flagrante, les différences de prix pratiquées entre les tarifs déclarés et les tarifs "au noir" des entrepreneurs en bâtiment indiquent qu'une partie des impôts nominalement payés par les entrepreneurs sont transférés sur le consommateur lorsqu'il choisit de déclarer les travaux qu'il souhaite effectuer.

Dès lors, comment savoir qui paie in fine l'impôt ? C’est là la deuxième règle de l’incidence fiscale : finira par payer la taxe celui qui ne peut la faire porter sur d’autres acteurs de l’économie. Dans le jargon des économistes, c’est le côté « le plus inélastique du marché » qui paie l’impôt.

Prenons des exemples simples. Imaginons qu'un impôt sur les canettes de Coca-Cola soit instauré. Les consommateurs pourront alors choisir de boire du Pepsi qui n’est pas taxé. Si Coca continue à vendre sa canette au même prix qu’avant (hors taxe), personne ne va acheter du Coca (sauf les fans de la marque qui sont prêts à payer du Coca plus cher que payer moins cher du Pepsi). S'il y a beaucoup de consommateurs prêts à changer pour Pepsi, on dira que la demande est élastique (sensible au prix). Dans ce cas, qui paiera la taxe sur le Coca? Réponse : le producteur de Coca, à moins de perdre une bonne partie de ses clients.

Imaginons maintenant qu'on augmente brutalement le taux de taxation de tous les produits de consommation : les consommateurs auraient-ils les moyens de ne pas payer entièrement cette augmentation ? Il ne pourraient y parvenir qu'en réduisant leur consommation pour accroître leur épargne, mais comme l'épargne n'est que de la consommation différée, cette stratégie ne changerait rien à l'affaire : ils finiraient quand même par régler l'addition. La demande de consommation étant peu élastique au niveau général des prix, on considère généralement que la TVA est payée en grande partie par les consommateurs (pas totalement car l'incidence fiscale de la TVA dépend également du niveau de concurrence sur le marché des biens et services, un aspect sur lesquel nous reviendrons dans un prochain post).

L'analyse économique de l'incidence fiscale produit donc des résultats pour le moins contre-intuitifs : les entreprises ne paient pas l’impôt sur les sociétés, il n'existe aucune différence entre cotisations patronales ou salariales, la TVA est en général payée par les consommateurs bien qu'elle soit formellement acquittée par les entreprises, etc. Le point fondamental est que l’effet distributif des impôts dépend de façon essentielle de l’incidence fiscale. Des impôts perçus par le public comme redistributifs (cotisations patronales) peuvent être antiredistributifs en réalité. Et quoi de plus agaçant pour un économiste que d’entendre des partis politiques, des syndicats ou même des universitaires se déclarer au nom de la justice sociale favorables à des dispositions fiscales dont l'analyse économique révèle qu'elle pèse en réalité sur les plus pauvres ! Pour connaître l’impact de chaque impôt, il faut connaître la sensibilité des prix à la demande et à l’offre, le degré de concurrence sur différents marchés. Des études empiriques sérieuses sont donc nécessaires. Nous nous intéresserons aux différents impôts pour voir de quelle manière les mécanismes discutés dans ce post peuvent orienter des propositions de réforme de la fiscalité française. Gabrielle a déjà évoqué la déduction des emprunts immobiliers. Clément prépare une analyse gauloise de la TVA sociale… ainsi que les autres politiques à venir de nos chefs gaulois pas toujours très bien inspirés...

Et par pitié, FAITES TAIRE LE BARDE ATTALIX !

_Antoine_

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