Toujours sur la proposition d’une réforme des retraites allant dans le sens des comptes notionnels, je vous renvoie vers d’autres lectures (pour preuve que nous ne prétendons pas à l’originalité) : Laurent Vernière de la Caisse des Dépôts et consignations avait écrit il y a quelques années plusieurs documents sur la possibilité de réformer le système de retraite français sur le modèle de la réforme suédoise. Je vous conseille donc cet article, celui-ci, celui-là ou encore celui-ci.
mercredi 16 avril 2008
lundi 14 avril 2008
Le « problème des retraites » (5/40): une proposition à considérer
Thomas Piketty et votre serviteur viennent de publier une tribune dans Le Monde daté du samedi 12 avril proposant de considérer une vaste refonte du système de retraite français. Je me propose de revenir sur cette proposition et de répondre aux possibles questions et critiques émanant de la blogosphère éco. EDIT: Depuis la publication de ce post, le document de travail a été repris et publié sous la forme d'un opuscule présenté dans ce post plus récent./EDIT Emmanuel de Ceteris Paribus a livré une première analyse critique de cette proposition et Arthur Goldhammer de French politics émet lui aussi quelques doutes sur la faisabilité politique d’une telle réforme vue de l’autre côté de l’Atlantique. Toutes ces remarques sont bienvenues et méritent d’être discutées (les lecteurs qui ont déjà lu la note peuvent sauter les parties I et II de ce post et passer tout de suite à l’évocation des critiques en partie III).
I/ De quoi s’agit-il ?
La proposition à considérer est la refonte totale du système de retraite français et son basculement vers un système unique de comptes individuels de cotisation (ou comptes notionnels). Avant de présenter les caractéristiques et les avantages d’un tel système, il nécessaire d’évaluer la nécessité d’une telle réforme : s’engager dans la refonte d’un système de retraite n’est pas quelque chose que l’on entreprend à la légère. La transition vers un nouveau système de retraite engendre forcément des coûts administratifs, un énorme effort de concertation et doit donc se justifier comme un investissement pour l’avenir.
Quels sont les problèmes de notre système de retraite actuel ?
1/ La stabilité financière du régime n’est pas assurée : avec les règles déterminant les pensions telles qu’elles existent aujourd’hui, le système ne garantit pas le paiement des retraites dans les 10 à 30 ans qui viennent. L’incertitude qui entoure les règles qui vont s’appliquer quand les générations actuellement actives vont prendre leur retraite est considérable. Cela entame la confiance des jeunes générations dans « le contrat social » implicite entre les générations que devrait représenter la retraite par répartition.
2/ Les règles déterminant les pensions sont complexes et déroutantes : contrairement à l’idéal d’un système public et obligatoire qui devrait être unique, universel et compréhensible par tous les citoyens, notre système actuel est morcelé en de multiples régimes dont les règles sont différentes et complexes. Il n’est pas impossible qu’après 3 ans consacrés à une thèse sur les retraites en France, vous soyez surpris par une règle oubliée dans un régime particulier… pour la majorité des salariés, la compréhension des règles déterminant leur pension est un casse-tête générateur d’angoisse et de frustration ! Or l’un des principaux arguments en faveur de la mise en place d’un système public et obligatoire d’assurance vieillesse était justement d’éviter la multiplicité des régimes et les coûts administratifs qui vont avec…
3/ Le système actuel est totalement inadapté à la mobilité des salariés : les changements de secteur (public/privé), de statut (cadres/non-cadres/non-salariés) ou la mobilité au sein l’Union européenne sont très mal pris en compte par le système actuel. Un salarié qui passe 10 ans dans le secteur public puis passe dans le secteur privé sera fortement pénalisé. La portabilité des droits au sein de l’Union est pratiquement inexistante et conduit à des injustices diverses (des salariés n’ayant pas cotisé au système de retraite bénéficient de droits, d’autres au contraire perdent totalement leurs cotisations au système). La population des polypensionnés (dans le jargon des experts, les personnes touchant plusieurs pensions) est en constante augmentation avec la mobilité croissante des salariés. Un régime de retraite par profession était un système tout à fait acceptable lorsque les salariés n’occupaient au cours de leur vie professionnelle qu’un seul emploi dans la même entreprise. Aujourd’hui, le système public devrait garantir les droits à la retraite de tous les salariés quels que soient leurs parcours professionnels.
4/ Les salariés qui ont commencé à travailler tôt sont les grands perdants du système actuel : aujourd’hui, si vous avez commencé à travailler très tôt dans des métiers manuels, vous devez subventionner ceux qui ont pu faire des études et qui ont commencé à travailler plus tardivement. Les différentiels d’espérance de vie renforcent cette redistribution à l’envers (l’espérance de vie étant corrélée au niveau d’études). L’augmentation de la durée de cotisation (augmentée de 30 ans à 37,5 en 1982, puis en 1993 à 40 ans) a eu tendance à limiter cet effet (ainsi que l’ouverture des droits dès 58 ans en 2003 pour ceux ayant commencé à travailler dès 14 ans), mais ne l’a pas fait disparaître et les contributions des longues carrières sont toujours mal valorisées par le système actuel.
5/ Les salariés aux carrières plates sont également défavorisés : pour un niveau identique de cotisations au système de retraite, un salarié qui voit son revenu progresser au cours de sa carrière touchera davantage de pension qu’un salarié identique dont les revenus sont restés stables. Le système actuel induit donc une redistribution des carrières longues et plates vers les carrières moins longues et croissantes (ou en langage plus sociologique : des ouvriers vers les cadres supérieurs et intellectuels).
6/ Les cotisations retraite sont perçues comme des impôts : last but not least, les retraites publiques et obligatoires représentent une part considérable de nos prélèvements obligatoires et dépenses publiques (13% du PIB, un tiers des prélèvements obligatoires). L’essentiel des différences de niveau de dépense publique entre des pays dits à faible dépense publique (le Royaume-Uni par exemple, où le taux de prélèvements obligatoires n’est « que » de 40%) et la France provient de la part des retraites publiques. Or ces dépenses d’assurance vieillesse ne sont pas des impôts, mais bien un mécanisme de transfert de revenu (de l’épargne obligatoire). Il est crucial de bien séparer ces cotisations retraite des autres prélèvements obligatoires sans quoi les salariés risquent de croire (c’est une pensée répandue) qu’ils sont beaucoup plus taxés qu’ils ne le sont en réalité. Ceci a des conséquences très néfastes : réduction de l’offre de travail (l’aspect négatif de toute taxation du travail) et donc invitation à réduire en retour les dépenses publiques. Il serait paradoxal que le fonctionnement de notre système de retraite actuel conduise à des réductions non souhaitées des dépenses publiques en réaction à un mode de financement illisible.
Ces critiques du système actuel nous sont apparues suffisamment importantes, à Thomas Piketty et à moi, pour qu’il soit envisageable de proposer une refonte générale du système. L’exemple de la réforme suédoise de 1994-1998 montrait qu’une telle ambition était possible et il nous a semblé que c’était la meilleure réforme envisageable. Les experts appellent ce genre de grosses réformes des « réformes non paramétriques », en les opposant aux réformes que l’on a connu jusqu’alors (des « réformes paramétriques »). Dans une réforme paramétrique, on ne modifie que des « paramètres » (durée requise d’assurance tous régime, durée requise d’assurance dans le régime, décote, surcote, calcul du salaire de référence, indexation, âge minimal de départ, âge maximal, taux de cotisation, valeur du salaire de référence, valeur d’achat du point, taux d’appel et j’en passe). La réforme est forcément une grosse tambouille d’experts et c’est à qui jouera le plus finement pour rouler l’autre. Une réforme « non-paramétrique » est une réforme qui modifie plus considérablement le fonctionnement du système. Les débats d’experts ont utilisé ce terme principalement pour désigner le passage à un système en capitalisation. La réforme que nous proposons ici est une réforme « non-paramétrique », mais qui ne touche pas au financement du système par la répartition.
II/ Qu’est-ce qu’un système de comptes notionnels ?
La proposition consiste à transformer notre système de retraite actuel en un système de comptes notionnels similaire à celui qui a été mis en place en Suède dans les années 1990. Le système reste public, obligatoire et financé en répartition. Ce qui change, ce sont les règles qui déterminent le montant des pensions. Emmanuel de Ceteris Paribus a réalisé un très pédagogique résumé du système proposé et je ne sais pas si je peux faire mieux ici. Je renvoie à la note pour plus de détails.
Dans un système de comptes individuels de cotisation (ou comptes notionnels), le salarié voit ses droits crédités sur un compte individuel au fur et à mesure qu’il verse des contributions au système : chaque euro cotisé est crédité sur ce compte (de façon fictive, d’où le nom de « comptes notionnels ») qui est une mesure de ses droits à la retraite. Chaque année, ces droits sont réévalués grâce à un taux d’intérêt réel (un taux d’intérêt réel de 2% étant comparable à un rendement de 4% lorsque l’inflation est de 2%). Au fil de sa carrière, le salarié voit donc son capita-retraite augmenter avec ses contributions et le rendement garanti par l’Etat. Il ne prend aucun risque d’investissement (le système est financé en répartition) et aucune de ses contributions au système n’est négligée (à 14 ans comme à 62 ans). Le patrimoine retraite peut être liquidé à partir de 60 ans suivant une règle simple : la rente mensuelle (la pension) dépend de l’espérance de vie à cet âge. Si le salarié décide de partir plus tard, il touchera plus de pension mensuelle (moins de temps en retraite) ; s’il a commencé à cotiser plus tôt, son patrimoine retraite est plus important et il peut donc partir plus tôt. L’augmentation de l’espérance de vie conduit à ce que chaque génération doit avoir accumulé un peu plus de patrimoine retraite pour partir avec la même pension mensuelle : la modification du système est progressive et suit la mesure que l’on peut faire de l’espérance de vie.
Ce système permet de répondre à l’ensemble des critiques évoquées plus haut (et rappelées par Ceteris Paribus) : mettre fin aux injustices des longues carrières et des carrières plates, faciliter la mobilité des travailleurs, simplifier les règles et l’administration du système, offrir un lien clair et direct entre les cotisations et les pensions et finalement proposer un système dont la stabilité financière peut être garantie sur le long terme.
Arthur Goldhammer croit y voir un changement d’inspiration (d’un système bismarckien vers un système beveridgien – voir le post sur la typologie des systèmes de retraite). C’est loin d’être le cas ! Le système proposé renforce le côté « bismarckien » d’assurance vieillesse (les pensions sont déterminées par les cotisations) et le sépare plus explicitement de son aspect beveridgien (le minimum vieillesse et les autres avantages non contributifs). Ce qui ressemble plus à un modèle beveridgien, c’est son côté universaliste (un seul système pour tout le monde) et moins corporatiste (un régime par secteur ou statut), mais on est à l’opposé du modèle britannique d’un filet de sécurité faible et non contributif.
III/ Les critiques possibles
Une telle proposition de réforme doit naturellement susciter des critiques. Nous avons essayé, dans le document de travail qui accompagne notre tribune dans Le Monde, d’être clairs sur le fait que des points de détail méritent débat. J’essaie ici de répondre aux critiques que j’ai déjà pu lire et distinguer celles qui méritent d’être retenues de celles que je ne trouve pas vraiment convaincantes. J’essaie en particulier de répondre à Emmanuel de Ceteris Paribus et à Arthur Goldhammer (d’autres billets suivront pour réagir aux remarques d’autres blogueurs) tout en classifiant les types de critiques.
1/ Les critiques profondes du système
Avant de passer au cas français, il vaut la peine de revenir sur les débats internationaux qui ont eu lieu suite à la mise en place de ce système en Suède.
Après avoir mis en place leur réforme, les Suédois sont tombés amoureux de leur système de retraite et se sont lancés dans le prosélytisme avec un zèle de missionnaires, afin de convaincre les autres pays du monde d’adopter un tel système. La pensée officielle des organisations internationales était modelée à l’époque (fin des années 1990) par la publication de la Banque mondiale Averting the Old Age Crisis (1994). Dans ce rapport, la Banque mondiale prenait position pour son système idéal de retraite à trois étages : un premier étage non contributif (beveridgien) mais redistributif, un second étage obligatoire par capitalisation organisé par les entreprises et un dernier étage en capitalisation facultatif. Ce modèle étant peu ou prou celui des pays anglo-saxons, ceux-ci virent arriver ces socialo-communistes de Suédois avec beaucoup de méfiance. La Suède voulait que son modèle de comptes notionnels soit proposé aux pays émergents et en particulier aux anciens pays du bloc de l’Est (qui devaient mettre en place de nouveaux systèmes de retraite). C’est dans ce contexte que la Banque mondiale organisa une grande conférence pour faire débattre les experts des systèmes de retraite sur les mérites vantés d’un système de comptes notionnels. On peut trouver en ligne l’ensemble des contributions qui sont d’une grande valeur pour se faire sa propre idée des avantages et inconvénient d’une telle réforme (c’est en anglais et pour un public de spécialistes). Quelles sont les principales critiques mentionnées par ces experts ?
a) Le système n’est pas en capitalisation : les défenseurs d’un régime de retraite en capitalisation insistent sur le fait que si les comptes notionnels constituent une amélioration du système par répartition, ils ne conduisent pas à la transition vers un système capitalisé. Les économistes favorables à la privatisation des systèmes de retraite sont donc sceptiques sur la valeur d’une réforme qui est très importante mais qui ne conduit pas au système qu’ils jugent optimal. Les experts ayant participé à la privatisation du système de retraite chilien ont eu à cœur de venir contredire les Suédois en prétendant que l’exemple chilien était bien plus avantageux à cet égard que l’exemple suédois. Dans un système à compte notionnel, il devient très difficile de réduire les pensions versées par le système par répartition : la garantie de l’Etat est très visible et les droits à la retraite sont consolidés. Tous ceux qui préfèrent donc la réduction des retraites publiques et la mise en place de retraites privées financées en capitalisation ont donc des raisons tout à fait valables de s’opposer à la mise en place d’un tel système.
b) S’agit-il juste un changement de vocabulaire ? La seconde critique qui revient dans ces discussions est le fait qu’il est possible d’améliorer considérablement les systèmes existants par des réformes qui n’utilisent pas le vocabulaire des comptes notionnels : il est possible de mettre en place une décote actuariellement neutre (1) qui évolue chaque année en fonction de l’augmentation de l’espérance de vie sans passer par l’existence de comptes notionnels. On peut discuter de l’aspect pédagogique d’une telle réforme, mais il me semble essentiel : afin de faciliter le débat démocratique sur le niveau de prise en charge publique du risque vieillesse, il est important que tous les citoyens aient conscience du mode de fonctionnement de celui-ci. L’énorme avantage d’une réforme vers les comptes notionnels est qu’elle rend évidente la pédagogie du système du retraite : la contrainte budgétaire est clairement exprimée et les choix qu’entraînent les changements démographiques sont présentés à chacun.
Je comprends la première critique d’Emmanuel sur la perte de la notion de taux de remplacement de cette façon. La réforme proposée revient à ne plus parler de droits à un taux de remplacement en fonction du dernier salaire, mais insiste au contraire sur le fait que les retraites sont payées par les salariés et que c’est à eux finalement de décider comment fait l’arbitrage entre pouvoir d’achat et durée de la retraite. Je trouve – peut-être à tort – que c’est une grande force de ce système que de sortir de la logique du taux de remplacement pour insister sur l’accumulation de droits garantis.
2/ Les critiques de l’économie politique de la réforme
Une des critiques principales que l’on peut adresser à l’application de cette réforme en France (ce que dit en substance Arthur Goldhammer et de façon moins catégorique Emmanuel de CP), c’est que les politiques, les syndicats et les intérêts particuliers qui « gagnent » au système actuel vont s’opposer à sa mise en place. C’est possible mais cela nous paraît loin d’être évident tant la réforme permet de compenser « les perdants ».
Les syndicats : La première opposition mentionnée est celle des syndicats. Si l’on part sur l’hypothèse que les syndicats sont simplement des empêcheurs de tourner en rond ou des corporatistes conservateurs, alors effectivement ils n’auraient aucun « intérêt » à défendre la préservation pour les générations suivantes d’un système public par répartition en France. Mais cette vision des syndicats est caricaturale : sur les questions de retraite les syndicats se sont battus pour obtenir de meilleurs droits pour les carrières longues, défendent ardemment la garantie du système par répartition et l’indépendance des régimes d’assurance vieillesse face aux interférences de l’Etat. Une telle réforme devrait répondre aux préoccupations d’une majorité d’entre eux. Il paraîtrait assez paradoxal que les syndicats français s’opposent à la consolidation du système par répartition pour favoriser l’émergence des fonds de pension ! Encore moins crédible serait la remise en cause de la dimension d’assurance vieillesse du système de retraite et la mise en place d’un mécanisme de financement par l’impôt non contributif (CSG et autres).
Les fonctionnaires : La critique la plus forte d’Emmanuel est l’opposition probable des fonctionnaires à une telle réforme qui ferait baisser leur pension. C’est un point crucial de qui mérite d’être discuté. Pour rendre la réforme universelle, il faut pouvoir unifier tous les régimes existants dans le nouveau régime. Cela implique de fusionner les régimes de la Fonction publique avec le nouveau système.
Pourquoi la retraite des fonctionnaires pose-t-elle problème dans la transition vers le nouveau système ? Aujourd’hui, les fonctionnaires bénéficient de retraites plus importantes qui sont financées par une cotisation implicite de l’Etat nettement plus élevée que les cotisations des salariés du privé (près de 60% contre 25% du salaire brut dans le privé). Cela signifie que, sur la rémunération globale d’un fonctionnaire, une part plus importante est consacrée à la retraite et une part plus faible est consacrée au salaire net. En échange de retraites plus importantes, les fonctionnaires acceptent d’être relativement moins bien payés. Avec l’augmentation de l’espérance de vie, ils devront accepter d’être de moins en moins bien payés (à moins de vouloir diminuer les services publics et diminuer leur nombre…).
La réforme propose de faire apparaître clairement les cotisations retraite des fonctionnaires sur leur fiche de paie et de séparer ces cotisations en deux : celles du nouveau système de 25% (qui donnent les mêmes droits que tout le monde) et les anciennes qui correspondent au supplément de cotisation nécessaire pour financer les retraites courantes des fonctionnaires. L’objectif est de diminuer ce supplément de cotisation et d’augmenter les salaires nets en proportion. La compensation salariale est partie intégrale de cette proposition de réforme. Si les fonctionnaires souhaitent maintenir un niveau de retraite proche de l’ancien système, ils pourront le faire en consacrant ces augmentations de salaire à des cotisations pour la retraite. S’ils préfèrent utiliser ce supplément de salaire pour augmenter leur pouvoir d’achat, ils seront aussi libres de le faire.
La question de fond que pose Emmanuel – à mon sens très justement – est de savoir à quel rythme effectuer l’augmentation de salaires dans la transition. Effectuer toute l’augmentation de salaire d’un coup (+40% au jour J) représenterait un coup de transition considérable (l’Etat s’étant engagé à payer les retraites définies selon l’ancien système, il y a une dette implicite qu'il est nécessaire d'honorer). Attendre que la transition dans le nouveau système libère des marges de manœuvre pour augmenter les salaires pourrait apparaître très risqué aux fonctionnaires (il faut faire confiance à l’Etat). Une solution intermédiaire pourrait être plus acceptable : l’acceptation du système donne droit à une augmentation immédiate des salaires (+5-10% par exemple) et les baisses de cotisation donnent lieu à des augmentations successives plus lentes. Une telle transition a un coût immédiat important pour l'Etat mais il peut être lissé sur une longue décennie.
Nous n’avons pas voulu donner des chiffres trop précis sur la façon de réaliser cette compensation salariale car il faudrait pouvoir modéliser beaucoup plus finement les pensions et les salaires des fonctionnaires afin de préciser les possibilités de cette transition. Notre note n’est pas une réforme clé en main, à prendre ou à laisser, mais une proposition à discuter. Si elle recueille un intérêt suffisant, elle devra conduire à un gros travail d’expertise pour la préparer dans de bonnes conditions. Un des points à étudier devra être un chiffrage exact des variantes à proposer aux fonctionnaires. Je serais surpris si ceux-ci rejettent en bloc cette proposition. Ils y ont beaucoup à gagner (augmentations salariales, retraites garanties et normalisation de leur statut; pour y perdre il faudrait parier qu'ils ne subiront pas d'autres réformes de leur système de retraite...).
Les cadres du privé et du public : la question du plafond est une question aussi très importante. Nous avons proposé un plafond équivalent à deux fois le plafond de la sécurité sociale (soit 66 652 euros annuels ou 5554 euros mensuel) contre 8 fois aujourd’hui. En pratique, cela signifie que l’on cesse d’assurer par des prélèvements obligatoires la retraite des salariés au-dessus de 5500 euros mensuel. La réforme peut tout à fait être mise en place sans abaisser le plafond, mais il nous paraît important de considérer son abaissement.
Une des critiques qui est faite à tort à un abaissement du plafond est de dire qu’un plafond plus élevé permet de faire davantage contribuer les hauts salaires. C’est inexact. Un plafond plus élevé conduit à des cotisations plus élevées mais aussi à des retraites plus élevées. Si les hauts salaires vivent plus longtemps que les plus faibles salaires, un plus haut plafond accentue la redistribution à l'envers. Au cours de la phase de transition, cet abaissement du plafond a un coût : il faudra donc clairement faire apparaître la dette implicite du système par répartition entre le nouveau plafond et l’ancien. Cela suppose de discuter des modalités de transition et d’imposer une taxe sur les salaires au-dessus du nouveau plafond pour épurer la dette implicite.
Je m’arrête là pour aujourd’hui. Au final, je crois profondément qu’un pays qui est capable de réaliser des TGV qui permettent d’aller de Lille à Lyon en 3h doit être capable de réformer son système de retraite pour le rendre aussi efficace : il faut le même engagement de l’Etat, savoir mettre de côté quelques intérêts particuliers et avoir la volonté d’investir dans l’avenir…
PS pour Emmanuel : je me couvre la tête de cendre pour la coquille (décôte au lieu de décote). Je fais tout mon possible pour qu’elle soit rapidement corrigée dans la note…
Note :
(1) la notion de neutralité actuarielle est souvent mise en avant pour améliorer les systèmes par répartition. On entend par ce terme le fait que l'âge de départ en retraite n'induit aucune modification (gain ou perte) pour l'équilibre financier du système. Il faudra un jour consacrer un post entier à cette notion.
I/ De quoi s’agit-il ?
La proposition à considérer est la refonte totale du système de retraite français et son basculement vers un système unique de comptes individuels de cotisation (ou comptes notionnels). Avant de présenter les caractéristiques et les avantages d’un tel système, il nécessaire d’évaluer la nécessité d’une telle réforme : s’engager dans la refonte d’un système de retraite n’est pas quelque chose que l’on entreprend à la légère. La transition vers un nouveau système de retraite engendre forcément des coûts administratifs, un énorme effort de concertation et doit donc se justifier comme un investissement pour l’avenir.
Quels sont les problèmes de notre système de retraite actuel ?
1/ La stabilité financière du régime n’est pas assurée : avec les règles déterminant les pensions telles qu’elles existent aujourd’hui, le système ne garantit pas le paiement des retraites dans les 10 à 30 ans qui viennent. L’incertitude qui entoure les règles qui vont s’appliquer quand les générations actuellement actives vont prendre leur retraite est considérable. Cela entame la confiance des jeunes générations dans « le contrat social » implicite entre les générations que devrait représenter la retraite par répartition.
2/ Les règles déterminant les pensions sont complexes et déroutantes : contrairement à l’idéal d’un système public et obligatoire qui devrait être unique, universel et compréhensible par tous les citoyens, notre système actuel est morcelé en de multiples régimes dont les règles sont différentes et complexes. Il n’est pas impossible qu’après 3 ans consacrés à une thèse sur les retraites en France, vous soyez surpris par une règle oubliée dans un régime particulier… pour la majorité des salariés, la compréhension des règles déterminant leur pension est un casse-tête générateur d’angoisse et de frustration ! Or l’un des principaux arguments en faveur de la mise en place d’un système public et obligatoire d’assurance vieillesse était justement d’éviter la multiplicité des régimes et les coûts administratifs qui vont avec…
3/ Le système actuel est totalement inadapté à la mobilité des salariés : les changements de secteur (public/privé), de statut (cadres/non-cadres/non-salariés) ou la mobilité au sein l’Union européenne sont très mal pris en compte par le système actuel. Un salarié qui passe 10 ans dans le secteur public puis passe dans le secteur privé sera fortement pénalisé. La portabilité des droits au sein de l’Union est pratiquement inexistante et conduit à des injustices diverses (des salariés n’ayant pas cotisé au système de retraite bénéficient de droits, d’autres au contraire perdent totalement leurs cotisations au système). La population des polypensionnés (dans le jargon des experts, les personnes touchant plusieurs pensions) est en constante augmentation avec la mobilité croissante des salariés. Un régime de retraite par profession était un système tout à fait acceptable lorsque les salariés n’occupaient au cours de leur vie professionnelle qu’un seul emploi dans la même entreprise. Aujourd’hui, le système public devrait garantir les droits à la retraite de tous les salariés quels que soient leurs parcours professionnels.
4/ Les salariés qui ont commencé à travailler tôt sont les grands perdants du système actuel : aujourd’hui, si vous avez commencé à travailler très tôt dans des métiers manuels, vous devez subventionner ceux qui ont pu faire des études et qui ont commencé à travailler plus tardivement. Les différentiels d’espérance de vie renforcent cette redistribution à l’envers (l’espérance de vie étant corrélée au niveau d’études). L’augmentation de la durée de cotisation (augmentée de 30 ans à 37,5 en 1982, puis en 1993 à 40 ans) a eu tendance à limiter cet effet (ainsi que l’ouverture des droits dès 58 ans en 2003 pour ceux ayant commencé à travailler dès 14 ans), mais ne l’a pas fait disparaître et les contributions des longues carrières sont toujours mal valorisées par le système actuel.
5/ Les salariés aux carrières plates sont également défavorisés : pour un niveau identique de cotisations au système de retraite, un salarié qui voit son revenu progresser au cours de sa carrière touchera davantage de pension qu’un salarié identique dont les revenus sont restés stables. Le système actuel induit donc une redistribution des carrières longues et plates vers les carrières moins longues et croissantes (ou en langage plus sociologique : des ouvriers vers les cadres supérieurs et intellectuels).
6/ Les cotisations retraite sont perçues comme des impôts : last but not least, les retraites publiques et obligatoires représentent une part considérable de nos prélèvements obligatoires et dépenses publiques (13% du PIB, un tiers des prélèvements obligatoires). L’essentiel des différences de niveau de dépense publique entre des pays dits à faible dépense publique (le Royaume-Uni par exemple, où le taux de prélèvements obligatoires n’est « que » de 40%) et la France provient de la part des retraites publiques. Or ces dépenses d’assurance vieillesse ne sont pas des impôts, mais bien un mécanisme de transfert de revenu (de l’épargne obligatoire). Il est crucial de bien séparer ces cotisations retraite des autres prélèvements obligatoires sans quoi les salariés risquent de croire (c’est une pensée répandue) qu’ils sont beaucoup plus taxés qu’ils ne le sont en réalité. Ceci a des conséquences très néfastes : réduction de l’offre de travail (l’aspect négatif de toute taxation du travail) et donc invitation à réduire en retour les dépenses publiques. Il serait paradoxal que le fonctionnement de notre système de retraite actuel conduise à des réductions non souhaitées des dépenses publiques en réaction à un mode de financement illisible.
Ces critiques du système actuel nous sont apparues suffisamment importantes, à Thomas Piketty et à moi, pour qu’il soit envisageable de proposer une refonte générale du système. L’exemple de la réforme suédoise de 1994-1998 montrait qu’une telle ambition était possible et il nous a semblé que c’était la meilleure réforme envisageable. Les experts appellent ce genre de grosses réformes des « réformes non paramétriques », en les opposant aux réformes que l’on a connu jusqu’alors (des « réformes paramétriques »). Dans une réforme paramétrique, on ne modifie que des « paramètres » (durée requise d’assurance tous régime, durée requise d’assurance dans le régime, décote, surcote, calcul du salaire de référence, indexation, âge minimal de départ, âge maximal, taux de cotisation, valeur du salaire de référence, valeur d’achat du point, taux d’appel et j’en passe). La réforme est forcément une grosse tambouille d’experts et c’est à qui jouera le plus finement pour rouler l’autre. Une réforme « non-paramétrique » est une réforme qui modifie plus considérablement le fonctionnement du système. Les débats d’experts ont utilisé ce terme principalement pour désigner le passage à un système en capitalisation. La réforme que nous proposons ici est une réforme « non-paramétrique », mais qui ne touche pas au financement du système par la répartition.
II/ Qu’est-ce qu’un système de comptes notionnels ?
La proposition consiste à transformer notre système de retraite actuel en un système de comptes notionnels similaire à celui qui a été mis en place en Suède dans les années 1990. Le système reste public, obligatoire et financé en répartition. Ce qui change, ce sont les règles qui déterminent le montant des pensions. Emmanuel de Ceteris Paribus a réalisé un très pédagogique résumé du système proposé et je ne sais pas si je peux faire mieux ici. Je renvoie à la note pour plus de détails.
Dans un système de comptes individuels de cotisation (ou comptes notionnels), le salarié voit ses droits crédités sur un compte individuel au fur et à mesure qu’il verse des contributions au système : chaque euro cotisé est crédité sur ce compte (de façon fictive, d’où le nom de « comptes notionnels ») qui est une mesure de ses droits à la retraite. Chaque année, ces droits sont réévalués grâce à un taux d’intérêt réel (un taux d’intérêt réel de 2% étant comparable à un rendement de 4% lorsque l’inflation est de 2%). Au fil de sa carrière, le salarié voit donc son capita-retraite augmenter avec ses contributions et le rendement garanti par l’Etat. Il ne prend aucun risque d’investissement (le système est financé en répartition) et aucune de ses contributions au système n’est négligée (à 14 ans comme à 62 ans). Le patrimoine retraite peut être liquidé à partir de 60 ans suivant une règle simple : la rente mensuelle (la pension) dépend de l’espérance de vie à cet âge. Si le salarié décide de partir plus tard, il touchera plus de pension mensuelle (moins de temps en retraite) ; s’il a commencé à cotiser plus tôt, son patrimoine retraite est plus important et il peut donc partir plus tôt. L’augmentation de l’espérance de vie conduit à ce que chaque génération doit avoir accumulé un peu plus de patrimoine retraite pour partir avec la même pension mensuelle : la modification du système est progressive et suit la mesure que l’on peut faire de l’espérance de vie.
Ce système permet de répondre à l’ensemble des critiques évoquées plus haut (et rappelées par Ceteris Paribus) : mettre fin aux injustices des longues carrières et des carrières plates, faciliter la mobilité des travailleurs, simplifier les règles et l’administration du système, offrir un lien clair et direct entre les cotisations et les pensions et finalement proposer un système dont la stabilité financière peut être garantie sur le long terme.
Arthur Goldhammer croit y voir un changement d’inspiration (d’un système bismarckien vers un système beveridgien – voir le post sur la typologie des systèmes de retraite). C’est loin d’être le cas ! Le système proposé renforce le côté « bismarckien » d’assurance vieillesse (les pensions sont déterminées par les cotisations) et le sépare plus explicitement de son aspect beveridgien (le minimum vieillesse et les autres avantages non contributifs). Ce qui ressemble plus à un modèle beveridgien, c’est son côté universaliste (un seul système pour tout le monde) et moins corporatiste (un régime par secteur ou statut), mais on est à l’opposé du modèle britannique d’un filet de sécurité faible et non contributif.
III/ Les critiques possibles
Une telle proposition de réforme doit naturellement susciter des critiques. Nous avons essayé, dans le document de travail qui accompagne notre tribune dans Le Monde, d’être clairs sur le fait que des points de détail méritent débat. J’essaie ici de répondre aux critiques que j’ai déjà pu lire et distinguer celles qui méritent d’être retenues de celles que je ne trouve pas vraiment convaincantes. J’essaie en particulier de répondre à Emmanuel de Ceteris Paribus et à Arthur Goldhammer (d’autres billets suivront pour réagir aux remarques d’autres blogueurs) tout en classifiant les types de critiques.
1/ Les critiques profondes du système
Avant de passer au cas français, il vaut la peine de revenir sur les débats internationaux qui ont eu lieu suite à la mise en place de ce système en Suède.
Après avoir mis en place leur réforme, les Suédois sont tombés amoureux de leur système de retraite et se sont lancés dans le prosélytisme avec un zèle de missionnaires, afin de convaincre les autres pays du monde d’adopter un tel système. La pensée officielle des organisations internationales était modelée à l’époque (fin des années 1990) par la publication de la Banque mondiale Averting the Old Age Crisis (1994). Dans ce rapport, la Banque mondiale prenait position pour son système idéal de retraite à trois étages : un premier étage non contributif (beveridgien) mais redistributif, un second étage obligatoire par capitalisation organisé par les entreprises et un dernier étage en capitalisation facultatif. Ce modèle étant peu ou prou celui des pays anglo-saxons, ceux-ci virent arriver ces socialo-communistes de Suédois avec beaucoup de méfiance. La Suède voulait que son modèle de comptes notionnels soit proposé aux pays émergents et en particulier aux anciens pays du bloc de l’Est (qui devaient mettre en place de nouveaux systèmes de retraite). C’est dans ce contexte que la Banque mondiale organisa une grande conférence pour faire débattre les experts des systèmes de retraite sur les mérites vantés d’un système de comptes notionnels. On peut trouver en ligne l’ensemble des contributions qui sont d’une grande valeur pour se faire sa propre idée des avantages et inconvénient d’une telle réforme (c’est en anglais et pour un public de spécialistes). Quelles sont les principales critiques mentionnées par ces experts ?
a) Le système n’est pas en capitalisation : les défenseurs d’un régime de retraite en capitalisation insistent sur le fait que si les comptes notionnels constituent une amélioration du système par répartition, ils ne conduisent pas à la transition vers un système capitalisé. Les économistes favorables à la privatisation des systèmes de retraite sont donc sceptiques sur la valeur d’une réforme qui est très importante mais qui ne conduit pas au système qu’ils jugent optimal. Les experts ayant participé à la privatisation du système de retraite chilien ont eu à cœur de venir contredire les Suédois en prétendant que l’exemple chilien était bien plus avantageux à cet égard que l’exemple suédois. Dans un système à compte notionnel, il devient très difficile de réduire les pensions versées par le système par répartition : la garantie de l’Etat est très visible et les droits à la retraite sont consolidés. Tous ceux qui préfèrent donc la réduction des retraites publiques et la mise en place de retraites privées financées en capitalisation ont donc des raisons tout à fait valables de s’opposer à la mise en place d’un tel système.
b) S’agit-il juste un changement de vocabulaire ? La seconde critique qui revient dans ces discussions est le fait qu’il est possible d’améliorer considérablement les systèmes existants par des réformes qui n’utilisent pas le vocabulaire des comptes notionnels : il est possible de mettre en place une décote actuariellement neutre (1) qui évolue chaque année en fonction de l’augmentation de l’espérance de vie sans passer par l’existence de comptes notionnels. On peut discuter de l’aspect pédagogique d’une telle réforme, mais il me semble essentiel : afin de faciliter le débat démocratique sur le niveau de prise en charge publique du risque vieillesse, il est important que tous les citoyens aient conscience du mode de fonctionnement de celui-ci. L’énorme avantage d’une réforme vers les comptes notionnels est qu’elle rend évidente la pédagogie du système du retraite : la contrainte budgétaire est clairement exprimée et les choix qu’entraînent les changements démographiques sont présentés à chacun.
Je comprends la première critique d’Emmanuel sur la perte de la notion de taux de remplacement de cette façon. La réforme proposée revient à ne plus parler de droits à un taux de remplacement en fonction du dernier salaire, mais insiste au contraire sur le fait que les retraites sont payées par les salariés et que c’est à eux finalement de décider comment fait l’arbitrage entre pouvoir d’achat et durée de la retraite. Je trouve – peut-être à tort – que c’est une grande force de ce système que de sortir de la logique du taux de remplacement pour insister sur l’accumulation de droits garantis.
2/ Les critiques de l’économie politique de la réforme
Une des critiques principales que l’on peut adresser à l’application de cette réforme en France (ce que dit en substance Arthur Goldhammer et de façon moins catégorique Emmanuel de CP), c’est que les politiques, les syndicats et les intérêts particuliers qui « gagnent » au système actuel vont s’opposer à sa mise en place. C’est possible mais cela nous paraît loin d’être évident tant la réforme permet de compenser « les perdants ».
Les syndicats : La première opposition mentionnée est celle des syndicats. Si l’on part sur l’hypothèse que les syndicats sont simplement des empêcheurs de tourner en rond ou des corporatistes conservateurs, alors effectivement ils n’auraient aucun « intérêt » à défendre la préservation pour les générations suivantes d’un système public par répartition en France. Mais cette vision des syndicats est caricaturale : sur les questions de retraite les syndicats se sont battus pour obtenir de meilleurs droits pour les carrières longues, défendent ardemment la garantie du système par répartition et l’indépendance des régimes d’assurance vieillesse face aux interférences de l’Etat. Une telle réforme devrait répondre aux préoccupations d’une majorité d’entre eux. Il paraîtrait assez paradoxal que les syndicats français s’opposent à la consolidation du système par répartition pour favoriser l’émergence des fonds de pension ! Encore moins crédible serait la remise en cause de la dimension d’assurance vieillesse du système de retraite et la mise en place d’un mécanisme de financement par l’impôt non contributif (CSG et autres).
Les fonctionnaires : La critique la plus forte d’Emmanuel est l’opposition probable des fonctionnaires à une telle réforme qui ferait baisser leur pension. C’est un point crucial de qui mérite d’être discuté. Pour rendre la réforme universelle, il faut pouvoir unifier tous les régimes existants dans le nouveau régime. Cela implique de fusionner les régimes de la Fonction publique avec le nouveau système.
Pourquoi la retraite des fonctionnaires pose-t-elle problème dans la transition vers le nouveau système ? Aujourd’hui, les fonctionnaires bénéficient de retraites plus importantes qui sont financées par une cotisation implicite de l’Etat nettement plus élevée que les cotisations des salariés du privé (près de 60% contre 25% du salaire brut dans le privé). Cela signifie que, sur la rémunération globale d’un fonctionnaire, une part plus importante est consacrée à la retraite et une part plus faible est consacrée au salaire net. En échange de retraites plus importantes, les fonctionnaires acceptent d’être relativement moins bien payés. Avec l’augmentation de l’espérance de vie, ils devront accepter d’être de moins en moins bien payés (à moins de vouloir diminuer les services publics et diminuer leur nombre…).
La réforme propose de faire apparaître clairement les cotisations retraite des fonctionnaires sur leur fiche de paie et de séparer ces cotisations en deux : celles du nouveau système de 25% (qui donnent les mêmes droits que tout le monde) et les anciennes qui correspondent au supplément de cotisation nécessaire pour financer les retraites courantes des fonctionnaires. L’objectif est de diminuer ce supplément de cotisation et d’augmenter les salaires nets en proportion. La compensation salariale est partie intégrale de cette proposition de réforme. Si les fonctionnaires souhaitent maintenir un niveau de retraite proche de l’ancien système, ils pourront le faire en consacrant ces augmentations de salaire à des cotisations pour la retraite. S’ils préfèrent utiliser ce supplément de salaire pour augmenter leur pouvoir d’achat, ils seront aussi libres de le faire.
La question de fond que pose Emmanuel – à mon sens très justement – est de savoir à quel rythme effectuer l’augmentation de salaires dans la transition. Effectuer toute l’augmentation de salaire d’un coup (+40% au jour J) représenterait un coup de transition considérable (l’Etat s’étant engagé à payer les retraites définies selon l’ancien système, il y a une dette implicite qu'il est nécessaire d'honorer). Attendre que la transition dans le nouveau système libère des marges de manœuvre pour augmenter les salaires pourrait apparaître très risqué aux fonctionnaires (il faut faire confiance à l’Etat). Une solution intermédiaire pourrait être plus acceptable : l’acceptation du système donne droit à une augmentation immédiate des salaires (+5-10% par exemple) et les baisses de cotisation donnent lieu à des augmentations successives plus lentes. Une telle transition a un coût immédiat important pour l'Etat mais il peut être lissé sur une longue décennie.
Nous n’avons pas voulu donner des chiffres trop précis sur la façon de réaliser cette compensation salariale car il faudrait pouvoir modéliser beaucoup plus finement les pensions et les salaires des fonctionnaires afin de préciser les possibilités de cette transition. Notre note n’est pas une réforme clé en main, à prendre ou à laisser, mais une proposition à discuter. Si elle recueille un intérêt suffisant, elle devra conduire à un gros travail d’expertise pour la préparer dans de bonnes conditions. Un des points à étudier devra être un chiffrage exact des variantes à proposer aux fonctionnaires. Je serais surpris si ceux-ci rejettent en bloc cette proposition. Ils y ont beaucoup à gagner (augmentations salariales, retraites garanties et normalisation de leur statut; pour y perdre il faudrait parier qu'ils ne subiront pas d'autres réformes de leur système de retraite...).
Les cadres du privé et du public : la question du plafond est une question aussi très importante. Nous avons proposé un plafond équivalent à deux fois le plafond de la sécurité sociale (soit 66 652 euros annuels ou 5554 euros mensuel) contre 8 fois aujourd’hui. En pratique, cela signifie que l’on cesse d’assurer par des prélèvements obligatoires la retraite des salariés au-dessus de 5500 euros mensuel. La réforme peut tout à fait être mise en place sans abaisser le plafond, mais il nous paraît important de considérer son abaissement.
Une des critiques qui est faite à tort à un abaissement du plafond est de dire qu’un plafond plus élevé permet de faire davantage contribuer les hauts salaires. C’est inexact. Un plafond plus élevé conduit à des cotisations plus élevées mais aussi à des retraites plus élevées. Si les hauts salaires vivent plus longtemps que les plus faibles salaires, un plus haut plafond accentue la redistribution à l'envers. Au cours de la phase de transition, cet abaissement du plafond a un coût : il faudra donc clairement faire apparaître la dette implicite du système par répartition entre le nouveau plafond et l’ancien. Cela suppose de discuter des modalités de transition et d’imposer une taxe sur les salaires au-dessus du nouveau plafond pour épurer la dette implicite.
Je m’arrête là pour aujourd’hui. Au final, je crois profondément qu’un pays qui est capable de réaliser des TGV qui permettent d’aller de Lille à Lyon en 3h doit être capable de réformer son système de retraite pour le rendre aussi efficace : il faut le même engagement de l’Etat, savoir mettre de côté quelques intérêts particuliers et avoir la volonté d’investir dans l’avenir…
PS pour Emmanuel : je me couvre la tête de cendre pour la coquille (décôte au lieu de décote). Je fais tout mon possible pour qu’elle soit rapidement corrigée dans la note…
Note :
(1) la notion de neutralité actuarielle est souvent mise en avant pour améliorer les systèmes par répartition. On entend par ce terme le fait que l'âge de départ en retraite n'induit aucune modification (gain ou perte) pour l'équilibre financier du système. Il faudra un jour consacrer un post entier à cette notion.
vendredi 11 avril 2008
Pourquoi les impôts locaux augmentent-ils ?
Au soir du premier tour des municipales, Jean-François Copé préparait la campagne du second tour de son parti en accusant le parti socialiste de préparer une TVA locale, c'est-à-dire de prévoir d’augmenter les impôts locaux. Il prenait l’exemple des régions presque toutes passées à gauche en 2003 et la hausse des impôts locaux qui s'en est suivie. S’il est vrai que les impôts locaux ont fortement augmenté ces dernières années, plusieurs raisons pourrait potentiellement expliquer ce phénomène : la couleur politique des collectivités, les transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités locales ou encore le développement de l’intercommunalité. Laquelle de ces explications est la plus convaincante ?
I/ Principes de la fiscalité directe locale
La décentralisation en France repose sur de multiples échelons administratifs. Il existe des niveaux obligatoires : l'Etat, la région, le département et la commune, et un niveau optionnel, intermédiaire entre la commune et le département.
Ce niveau intercommunal peut prendre différentes formes juridiques d'EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunale). La loi de 1999 en prévoit trois sortes : les communautés de communes, les communautés d'agglomérations et les communatués urbaines, les deux dernières étant définies en fonction de leur taille (50 000 habitants avec une ville de plus de 15 000 habitants pour les communautés d'agglomérations et plus de 500 000 habitants pour les communautés urbaines). Ces EPCI ont a leur charge l'aménagement du territoire, le développement économique, l'environnement, le cadre de vie ainsi que les équipements culturels et sportifs. De plus, les communautés d'agglomérations et les communautés urbaines doivent s'occuper de la politique de la ville, de l'équilibre social du logement ainsi que de l'assainissement des eaux. les communautés urbaines sont par ailleurs chargées de l'urbanisme, du logement, des transports, des zones d'activités et du développement culturel et social. Enfin, les communautés d'agglomérations et les communautés urbaines peuvent s'occuper de l'aide sociale.
La fiscalité locale comprend quatre impôts directs locaux : la taxe d'habitation, la taxe sur le foncier bâti ou non bâti et la taxe professionnelle. Pour chacune de ces taxes, une base est calculée par les services centraux. Cette base reflète peu ou prou la valeur de l'immobilier pour les taxes d'habitation et foncières, et le capital fixe investi pour la taxe professionnelle. Ensuite, chaque échelon local peut librement (sous certaines contraintes) fixer un taux pour chacune des taxes. Les taxes sont ensuite prélevées au niveau national en multipliant la base par la somme des taux des différents échelons et le produit de ces taxes est reversé à chaque échelon à proportion de la part qui lui est due.
Si on considère, au niveau global, la somme de toutes ces taxes locales, on observe que les recettes fiscales ont effectivement augmenté fortement depuis 2003, comme on peut le constater sur le graphique suivant :
Mais ce graphique permet aussi de voir que replacée dans une perspective de long terme, cette incontestable augmentation n'apparaît pas aussi « phénomènale» que le clamèrent en 2005 les membres de la commission d'enquête sur l'évolution de la fisaclité locale. D'une certaine manière, cette augmentation ne fait que poursuivre la tendance observée depuis une vingtaine d'année, après une parenthèse baissière de 4 ans (1998-2002).
Quelles sont les raisons de cette augmentation tendancielle des impôts locaux en général et de l'augmentation intervenue depuis 2003 en particulier ? Trois explications peuvent être avancées. La première renvoie aux préférences politiques des élus locaux ; la deuxième au transfert de compétences de l'Etat vers les collectivités locales (et notamment les EPCI, du fait de l'ampleur des prérogatives qui leur ont été dévolues) qui a nécessité un surplus de recettes locales parce qu'insuffisamment compensés ; enfin, le développement de l'intercommunalité pourrait expliquer directement la hausse des taxes directes locales.
II/ La couleur politique ?
En ce qui concerne l'explication partisane, il est évident que l’exemple avancé par Jean-François Copé n'a aucune pertinence du point de vue statistique. Etant donné que toutes les régions (sauf une qui possède bon nombre de particularités législatives et historiques) sont passées à gauche en 2004, il est difficile d’assurer que des régions restées à droite n’auraient pas augmenté leurs taux également. Par ailleurs, le graphique précédent permet de constater que le retournement de tendance date de 2003, c'est-à-dire un an avant les élections régionales de 2004, alors que droite et gauche se partageaient à peu près équitablement la présidence des conseils régionaux. Enfin, dans le détail, ce ne sont pas les taux régionaux qui ont le plus augmenté, mais plutôt les taux des échelons locaux inférieurs.
La question de l'influence de la couleur politique sur les variations de la fiscalité locale (à la hausse ou à la baisse) reste néanmoins posée. A ce sujet, les études empiriques indiquent que la composante partisane des impôts locaux est faible et rarement significative du point de vue statistique. Cette étude de deux chercheurs néerlandais conclut à l'absence d'impact significatif de la couleur politique sur le niveau des taux des taxes locales. Dans les études similaires menées en France, la couleur politique s'est révélée avoir une influence, mais très secondaire, et uniquement en ce qui concerne la taxe professionnelle (qui ne porte pas sur les ménages).
III/ Le rôle des transferts de compétences ?
D'importants transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités locales ont eu lieu avec la seconde vague de décentralisation amorcée en 2002. En principe, ces transferts devaient s'accompagner d'une juste compensation financière de l'Etat, sous la forme d'une augmentation des dotations aux collectivités. Ces transferts de compétences pourraient expliquer l'augmentation des impôts locaux si la compensation n'a pas été totale. C'est en tout cas l'explication la plus souvent adressée par les élus socialistes pour répondre aux critiques de la droite.
Disons-le d'emblée : cette question est difficile à trancher, principalement en raison de la difficulté à obtenir des données fiables sur l'évolution comparée des compensations financières accordées par l'Etat aux collectivités locales et des charges financières que ces compensations sont censées couvrir.
On se contentera donc de quelques éléments descriptifs. La première question qui se pose est évidemment de savoir dans quelle mesure ces transferts de compétences peuvent être détectés dans les comptes des collectivités locales. Le graphique suivant indique l'évolution des dépenses de l'Etat et des collectivités locales depuis le début des années 1980:
Il apparaît clairement que les dépenses des collectivités, en proportion du PIB, ont beaucoup augmenté depuis les premières lois de décentralisation votées au début des années 1980 avec une forte accélération depuis le lancement de l'acte II de la décentralisation en 2002. Les dépenses de l'Etat ont quant à elles évolué de manière plus cyclique, sous l'effet de la conjoncture économique et des alternances politiques. On notera au passage que les phases d'augmentation/diminution des dépenses de l'Etat ne sont pas associées à une couleur politique donnée : les dépenses ont fortement augmenté sous la gauche au début du premier septennat de François Mitterrand (1981-1986) avant de diminuer sous la droite lors de la première cohabitation (1986-1988) ; après 1997, c'est plutôt l'inverse qui s'est produit, les dépenses ayant fortement diminué sous le gouvernement Jospin avant de repartir légèrement à la hausse sous les gouvernements Raffarin et Villepin (hors année 2006).
Si cette comparaison nous permet de constater qu'il y a bien eu transfert de compétences de l'Etat vers les collectivités locales, elle ne permet pas de conclure quant au degré de compensation par l'état du coût financier associé à ces transferts.
Une manière, certes très indirecte mais néanmoins instructive, d'examiner cette question est de comparer l'évolution des recettes de l'Etat à celle des recettes fiscales des collectivités territoriales depuis le début des années 1980 :
Même s'il existe un certain décalage dans le temps (de l'ordre de deux années), les évolutions de ces deux courbes paraissent assez nettement opposées : autrement dit, lorsque les recettes de l'Etat ont diminué, les collectivités locales ont accru leurs recettes fiscales (1980-1997) ; inversement, elles ont plutôt eu tendance à les diminuer lorsque les recettes de l'Etat étaient en augmentattaion (1997-2002). Ce graphique pourrait donc accréditer l'idée selon laquelle l'Etat se serait « défaussé » sur les colelctivités locales lorsque ses recettes diminuaient en ne compensant pas intégralement les transferts de compétences, obligeant ces dernières à relever la fiscalité locale. Dans cette perspective, l'augmentation de la fiscalité depuis 2002 serait une conséquence de la diminution des recettes de l'Etat depuis 2000 qui aurait fait « payer » une partie du déficit public aux collectivités dans ce qui ressemblerait à un jeu non coopératif.
Cette explication, si elle n'est pas incompatible avec les tendances observées, ne peut cependant être réellement validée qu'à partir d'une analyse fine de l'évolution comparée des charges transférées aux collectivités et des compensations financières accordées par l'Etat, un travail qui nécessiterait l'utilisation de données auxquelles il est difficile d'accéder aujourd'hui. Il faudrait également pouvoir évaluer l'impact spécifique de certains transferts de charges, tels que la dévolution de la compétence sur le RMI aux départements en 2003, pour lesquels les collectivités locales pourraient ne pas avoir été suffisamment compensées.
IV/ Le développement de l'intercommunalité ?
Pour expliquer l'évolution récente de la fiscalité locales, on peut invoquer une troisième hypothèse : l'augmentation des taux des taxes pourrait être lié au développement de l'intercommunalité. Deux séries d'arguments peuvent alors être avancées pour expliquer que l'intercommunalité ait pu favorisé une augmentation des impôts locaux.
Une première explication renvoie au fait que la création des EPCI, qui s'est traduit par la création d'un nouveau taux de taxe, a pu alourdir la fiscalité globale si les autres échelons locaux n'ont pas diminué leur propres taux alors même que l'intercommunalité prenait à sa charge une partie des dépenses qui leur incombaient auparavant. Bien que séduisante, cette hypothèse ne tient pas entièrement la route, car elle n'est pas vraiment compatible avec ce qu'on a pu observer au sujet des EPCI qui ont choisi d'adopter le régime de la taxe professionnelle unique. Ce régime consiste pour des communes à intégrer totalement la fiscalité locale des entreprises au niveau de l'échelon intercommunal. Dans les communes participant à des EPCI qui ont opté pour la taxe professionnelle unique, il n'existe qu'un seul taux de taxe professionnelle. Or, on constate que ce taux est bien plus important que n'était la somme des taux des différents échelons avant la création de l’EPCI. Le mécanisme évoqué précédemment ne peut donc invoqué dans ce cas.
Reste une autre explication de l'impact de l'intercommunalité sur l'augmentation des impôts locaux : la concurrence fiscale entre communes. Les communes sont en effet en compétition les unes avec les autres pour attirer des habitants et des entreprises. La logique du moins-disant fiscal aboutit à réduire les taux de taxe à des niveaux inférieurs à ceux qui prévaudraient l'absence de concurrence fiscale. le développement de l'intercommunalité permet de sortir en partie de ce piège, en favorisant la coopération entre les communes membres d'un même EPCI, ce qui peut conduire à augmenter les taux d'imposition locaux.
Conclusion
Au total, si la hausse de la fiscalité locale est bien réelle, elle ne constitue pas un phénomène nouveau (elle s'apparenterait plutôt à une tendance de long terme) et ne semble pas pouvoir être imputée à la couleur politique des élus locaux. Il s'agit bien plutôt d'une conséquence de la dynamique de décentralisation engagée depuis plus de deux décennies et qui a été accéléré avec le développement de l'intercommunalité.
La question qui se pose alors est de savoir quel est l'échelon optimal de décision pour la fiscalité locale. L'échelon communal est sans doute trop décentralisé car bien que les communes soient sans doute les mieux placées pour répondre aux besoins spécifiques de leurs administrés, elles ont tendance à se livrer une concurrence fisacle qui appauvrit leurs ressources financières. En ce sens, le développement de l'intercommunalité constitue sans doute un pas dans la bonne direction, dans la mesure où il permet de limiter la concurrence fiscale locale pour mieux péréniser les ressources des collectivités. Cependant, cette évolution n'est pas sans créer de nouvelles difficultés : quid de la répartition des pouvoirs au sein du conseil intercommunal ? quid de la redistribution des ressources entres communes ? Autant de questions qui pourront faire l'objet de prochains posts...
I/ Principes de la fiscalité directe locale
La décentralisation en France repose sur de multiples échelons administratifs. Il existe des niveaux obligatoires : l'Etat, la région, le département et la commune, et un niveau optionnel, intermédiaire entre la commune et le département.
Ce niveau intercommunal peut prendre différentes formes juridiques d'EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunale). La loi de 1999 en prévoit trois sortes : les communautés de communes, les communautés d'agglomérations et les communatués urbaines, les deux dernières étant définies en fonction de leur taille (50 000 habitants avec une ville de plus de 15 000 habitants pour les communautés d'agglomérations et plus de 500 000 habitants pour les communautés urbaines). Ces EPCI ont a leur charge l'aménagement du territoire, le développement économique, l'environnement, le cadre de vie ainsi que les équipements culturels et sportifs. De plus, les communautés d'agglomérations et les communautés urbaines doivent s'occuper de la politique de la ville, de l'équilibre social du logement ainsi que de l'assainissement des eaux. les communautés urbaines sont par ailleurs chargées de l'urbanisme, du logement, des transports, des zones d'activités et du développement culturel et social. Enfin, les communautés d'agglomérations et les communautés urbaines peuvent s'occuper de l'aide sociale.
La fiscalité locale comprend quatre impôts directs locaux : la taxe d'habitation, la taxe sur le foncier bâti ou non bâti et la taxe professionnelle. Pour chacune de ces taxes, une base est calculée par les services centraux. Cette base reflète peu ou prou la valeur de l'immobilier pour les taxes d'habitation et foncières, et le capital fixe investi pour la taxe professionnelle. Ensuite, chaque échelon local peut librement (sous certaines contraintes) fixer un taux pour chacune des taxes. Les taxes sont ensuite prélevées au niveau national en multipliant la base par la somme des taux des différents échelons et le produit de ces taxes est reversé à chaque échelon à proportion de la part qui lui est due.
Si on considère, au niveau global, la somme de toutes ces taxes locales, on observe que les recettes fiscales ont effectivement augmenté fortement depuis 2003, comme on peut le constater sur le graphique suivant :
Mais ce graphique permet aussi de voir que replacée dans une perspective de long terme, cette incontestable augmentation n'apparaît pas aussi « phénomènale» que le clamèrent en 2005 les membres de la commission d'enquête sur l'évolution de la fisaclité locale. D'une certaine manière, cette augmentation ne fait que poursuivre la tendance observée depuis une vingtaine d'année, après une parenthèse baissière de 4 ans (1998-2002).
Quelles sont les raisons de cette augmentation tendancielle des impôts locaux en général et de l'augmentation intervenue depuis 2003 en particulier ? Trois explications peuvent être avancées. La première renvoie aux préférences politiques des élus locaux ; la deuxième au transfert de compétences de l'Etat vers les collectivités locales (et notamment les EPCI, du fait de l'ampleur des prérogatives qui leur ont été dévolues) qui a nécessité un surplus de recettes locales parce qu'insuffisamment compensés ; enfin, le développement de l'intercommunalité pourrait expliquer directement la hausse des taxes directes locales.
II/ La couleur politique ?
En ce qui concerne l'explication partisane, il est évident que l’exemple avancé par Jean-François Copé n'a aucune pertinence du point de vue statistique. Etant donné que toutes les régions (sauf une qui possède bon nombre de particularités législatives et historiques) sont passées à gauche en 2004, il est difficile d’assurer que des régions restées à droite n’auraient pas augmenté leurs taux également. Par ailleurs, le graphique précédent permet de constater que le retournement de tendance date de 2003, c'est-à-dire un an avant les élections régionales de 2004, alors que droite et gauche se partageaient à peu près équitablement la présidence des conseils régionaux. Enfin, dans le détail, ce ne sont pas les taux régionaux qui ont le plus augmenté, mais plutôt les taux des échelons locaux inférieurs.
La question de l'influence de la couleur politique sur les variations de la fiscalité locale (à la hausse ou à la baisse) reste néanmoins posée. A ce sujet, les études empiriques indiquent que la composante partisane des impôts locaux est faible et rarement significative du point de vue statistique. Cette étude de deux chercheurs néerlandais conclut à l'absence d'impact significatif de la couleur politique sur le niveau des taux des taxes locales. Dans les études similaires menées en France, la couleur politique s'est révélée avoir une influence, mais très secondaire, et uniquement en ce qui concerne la taxe professionnelle (qui ne porte pas sur les ménages).
III/ Le rôle des transferts de compétences ?
D'importants transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités locales ont eu lieu avec la seconde vague de décentralisation amorcée en 2002. En principe, ces transferts devaient s'accompagner d'une juste compensation financière de l'Etat, sous la forme d'une augmentation des dotations aux collectivités. Ces transferts de compétences pourraient expliquer l'augmentation des impôts locaux si la compensation n'a pas été totale. C'est en tout cas l'explication la plus souvent adressée par les élus socialistes pour répondre aux critiques de la droite.
Disons-le d'emblée : cette question est difficile à trancher, principalement en raison de la difficulté à obtenir des données fiables sur l'évolution comparée des compensations financières accordées par l'Etat aux collectivités locales et des charges financières que ces compensations sont censées couvrir.
On se contentera donc de quelques éléments descriptifs. La première question qui se pose est évidemment de savoir dans quelle mesure ces transferts de compétences peuvent être détectés dans les comptes des collectivités locales. Le graphique suivant indique l'évolution des dépenses de l'Etat et des collectivités locales depuis le début des années 1980:
Il apparaît clairement que les dépenses des collectivités, en proportion du PIB, ont beaucoup augmenté depuis les premières lois de décentralisation votées au début des années 1980 avec une forte accélération depuis le lancement de l'acte II de la décentralisation en 2002. Les dépenses de l'Etat ont quant à elles évolué de manière plus cyclique, sous l'effet de la conjoncture économique et des alternances politiques. On notera au passage que les phases d'augmentation/diminution des dépenses de l'Etat ne sont pas associées à une couleur politique donnée : les dépenses ont fortement augmenté sous la gauche au début du premier septennat de François Mitterrand (1981-1986) avant de diminuer sous la droite lors de la première cohabitation (1986-1988) ; après 1997, c'est plutôt l'inverse qui s'est produit, les dépenses ayant fortement diminué sous le gouvernement Jospin avant de repartir légèrement à la hausse sous les gouvernements Raffarin et Villepin (hors année 2006).
Si cette comparaison nous permet de constater qu'il y a bien eu transfert de compétences de l'Etat vers les collectivités locales, elle ne permet pas de conclure quant au degré de compensation par l'état du coût financier associé à ces transferts.
Une manière, certes très indirecte mais néanmoins instructive, d'examiner cette question est de comparer l'évolution des recettes de l'Etat à celle des recettes fiscales des collectivités territoriales depuis le début des années 1980 :
Même s'il existe un certain décalage dans le temps (de l'ordre de deux années), les évolutions de ces deux courbes paraissent assez nettement opposées : autrement dit, lorsque les recettes de l'Etat ont diminué, les collectivités locales ont accru leurs recettes fiscales (1980-1997) ; inversement, elles ont plutôt eu tendance à les diminuer lorsque les recettes de l'Etat étaient en augmentattaion (1997-2002). Ce graphique pourrait donc accréditer l'idée selon laquelle l'Etat se serait « défaussé » sur les colelctivités locales lorsque ses recettes diminuaient en ne compensant pas intégralement les transferts de compétences, obligeant ces dernières à relever la fiscalité locale. Dans cette perspective, l'augmentation de la fiscalité depuis 2002 serait une conséquence de la diminution des recettes de l'Etat depuis 2000 qui aurait fait « payer » une partie du déficit public aux collectivités dans ce qui ressemblerait à un jeu non coopératif.
Cette explication, si elle n'est pas incompatible avec les tendances observées, ne peut cependant être réellement validée qu'à partir d'une analyse fine de l'évolution comparée des charges transférées aux collectivités et des compensations financières accordées par l'Etat, un travail qui nécessiterait l'utilisation de données auxquelles il est difficile d'accéder aujourd'hui. Il faudrait également pouvoir évaluer l'impact spécifique de certains transferts de charges, tels que la dévolution de la compétence sur le RMI aux départements en 2003, pour lesquels les collectivités locales pourraient ne pas avoir été suffisamment compensées.
IV/ Le développement de l'intercommunalité ?
Pour expliquer l'évolution récente de la fiscalité locales, on peut invoquer une troisième hypothèse : l'augmentation des taux des taxes pourrait être lié au développement de l'intercommunalité. Deux séries d'arguments peuvent alors être avancées pour expliquer que l'intercommunalité ait pu favorisé une augmentation des impôts locaux.
Une première explication renvoie au fait que la création des EPCI, qui s'est traduit par la création d'un nouveau taux de taxe, a pu alourdir la fiscalité globale si les autres échelons locaux n'ont pas diminué leur propres taux alors même que l'intercommunalité prenait à sa charge une partie des dépenses qui leur incombaient auparavant. Bien que séduisante, cette hypothèse ne tient pas entièrement la route, car elle n'est pas vraiment compatible avec ce qu'on a pu observer au sujet des EPCI qui ont choisi d'adopter le régime de la taxe professionnelle unique. Ce régime consiste pour des communes à intégrer totalement la fiscalité locale des entreprises au niveau de l'échelon intercommunal. Dans les communes participant à des EPCI qui ont opté pour la taxe professionnelle unique, il n'existe qu'un seul taux de taxe professionnelle. Or, on constate que ce taux est bien plus important que n'était la somme des taux des différents échelons avant la création de l’EPCI. Le mécanisme évoqué précédemment ne peut donc invoqué dans ce cas.
Reste une autre explication de l'impact de l'intercommunalité sur l'augmentation des impôts locaux : la concurrence fiscale entre communes. Les communes sont en effet en compétition les unes avec les autres pour attirer des habitants et des entreprises. La logique du moins-disant fiscal aboutit à réduire les taux de taxe à des niveaux inférieurs à ceux qui prévaudraient l'absence de concurrence fiscale. le développement de l'intercommunalité permet de sortir en partie de ce piège, en favorisant la coopération entre les communes membres d'un même EPCI, ce qui peut conduire à augmenter les taux d'imposition locaux.
Conclusion
Au total, si la hausse de la fiscalité locale est bien réelle, elle ne constitue pas un phénomène nouveau (elle s'apparenterait plutôt à une tendance de long terme) et ne semble pas pouvoir être imputée à la couleur politique des élus locaux. Il s'agit bien plutôt d'une conséquence de la dynamique de décentralisation engagée depuis plus de deux décennies et qui a été accéléré avec le développement de l'intercommunalité.
La question qui se pose alors est de savoir quel est l'échelon optimal de décision pour la fiscalité locale. L'échelon communal est sans doute trop décentralisé car bien que les communes soient sans doute les mieux placées pour répondre aux besoins spécifiques de leurs administrés, elles ont tendance à se livrer une concurrence fisacle qui appauvrit leurs ressources financières. En ce sens, le développement de l'intercommunalité constitue sans doute un pas dans la bonne direction, dans la mesure où il permet de limiter la concurrence fiscale locale pour mieux péréniser les ressources des collectivités. Cependant, cette évolution n'est pas sans créer de nouvelles difficultés : quid de la répartition des pouvoirs au sein du conseil intercommunal ? quid de la redistribution des ressources entres communes ? Autant de questions qui pourront faire l'objet de prochains posts...
mardi 1 avril 2008
Le « problème des retraites » (4/40) : sondage Ifop
Les retraites sont de nouveau dans l’actualité. Ecopublix avait commencé à évoquer les questions démographiques à l’origine des déséquilibres financiers des systèmes de retraite. On avait, à cette occasion, rappelé les choix possibles pour atteindre cet équilibre : augmentation de l’âge de départ en retraite, baisse du niveau des pensions et hausse des cotisations. Un sondage Ifop a été réalisé pour connaître l’opinion des Français sur la façon de réformer le système de retraite. Que souhaitent donc les Français au regard des résultats de ce sondage ?
D’après ce sondage (réalisé auprès de 963 personnes représentatives), les Français sont 56% à être opposés à l’allongement de la durée de cotisation, 62% sont « défavorables à l’idée d’augmenter l’âge de départ en retraite au-delà de 60 ans », 75% sont contre augmenter les cotisations et 92% sont opposés à l’idée de baisser le niveau des retraites.
La première réaction à ce type de sondage pourrait être de dire que les Français ne comprennent rien au système de retraite. Tout au moins pourrait on dire qu’ils souhaitent le beurre, l’argent du beurre et le cul de la crémière (1). C’est peut-être vrai pour une minorité de la population, mais je ne suis pas convaincu que ce soit le cas pour la majorité des Français.
Une deuxième réaction pourrait alors consister à dire que ce sont les sondeurs qui posent les mauvaises questions. Poser trois questions sous la forme : « Souhaitez vous travailler plus longtemps ? » ; « Souhaitez vous payer plus de cotisations retraite ? » et « Souhaitez vous voir votre retraite baisser ? » est idiot. Une personne parfaitement au fait des enjeux des équilibres financiers des systèmes de retraite pourrait répondre séparément à chacune de ces questions comme la majorité des Français : oui tout le monde souhaite gagner plus et travailler moins. La question intéressante est celle de l’arbitrage entre les possibles. Il n’est pas possible d’avoir le beurre et l’argent du beurre. Des deux que préférez vous ? Et plus précisément combien de beurre et à quel prix ?
La troisième réaction est de dire que ce sont les journalistes qui devraient se faire tirer les oreilles. L’article du Nouvel Obs titre en effet « 56% des Français contre un allongement de la durée de cotisation ». Si l’on compare ce chiffre au refus presque unanime d’une baisse des pensions (92%) et à l’opposition largement majoritaire de la hausse des cotisations (75%), on ne peut s’empêcher de dire qu’entre ces trois potions amères, le retard du départ en retraite est celle qui suscite la moindre opposition. Le titre de l’article, au contraire, donne l’impression que c’est la voie que les Français rejètent le plus.
Au final si l’on peut être passablement agacé par ce genre de sondage imbécile et son exploitation journalistique, il est difficile de ne pas être aussi inquiet sur le degré de compréhension générale de ce qu’est un équilibre budgétaire. Ce n’est pas tant la faute des Français (qui naturellement ne passent pas leur journée à réfléchir au système de retraite) que le manque patent de pédagogie de nos institutions économiques : qui sait combien il paie chaque mois de cotisations retraite ? qui voit le lien avec les pensions qu’il touchera lorsqu’il cessera son activité ? La vulgarisation économique ne devrait pas s’arrêter à quelques blogs d’économie, mais être visible sur les feuilles de paie, sur les estimations de pensions etc. La mauvaise compréhension de notre système de retraite est sûrement d’abord imputable à son illisibilité. Et c’est bien dommage.
(1) C’est comme pour toutes les politiques publiques : tout le monde est contre l’augmentation des impôts, mais tout le monde est pour plus de dépenses publiques.
D’après ce sondage (réalisé auprès de 963 personnes représentatives), les Français sont 56% à être opposés à l’allongement de la durée de cotisation, 62% sont « défavorables à l’idée d’augmenter l’âge de départ en retraite au-delà de 60 ans », 75% sont contre augmenter les cotisations et 92% sont opposés à l’idée de baisser le niveau des retraites.
La première réaction à ce type de sondage pourrait être de dire que les Français ne comprennent rien au système de retraite. Tout au moins pourrait on dire qu’ils souhaitent le beurre, l’argent du beurre et le cul de la crémière (1). C’est peut-être vrai pour une minorité de la population, mais je ne suis pas convaincu que ce soit le cas pour la majorité des Français.
Une deuxième réaction pourrait alors consister à dire que ce sont les sondeurs qui posent les mauvaises questions. Poser trois questions sous la forme : « Souhaitez vous travailler plus longtemps ? » ; « Souhaitez vous payer plus de cotisations retraite ? » et « Souhaitez vous voir votre retraite baisser ? » est idiot. Une personne parfaitement au fait des enjeux des équilibres financiers des systèmes de retraite pourrait répondre séparément à chacune de ces questions comme la majorité des Français : oui tout le monde souhaite gagner plus et travailler moins. La question intéressante est celle de l’arbitrage entre les possibles. Il n’est pas possible d’avoir le beurre et l’argent du beurre. Des deux que préférez vous ? Et plus précisément combien de beurre et à quel prix ?
La troisième réaction est de dire que ce sont les journalistes qui devraient se faire tirer les oreilles. L’article du Nouvel Obs titre en effet « 56% des Français contre un allongement de la durée de cotisation ». Si l’on compare ce chiffre au refus presque unanime d’une baisse des pensions (92%) et à l’opposition largement majoritaire de la hausse des cotisations (75%), on ne peut s’empêcher de dire qu’entre ces trois potions amères, le retard du départ en retraite est celle qui suscite la moindre opposition. Le titre de l’article, au contraire, donne l’impression que c’est la voie que les Français rejètent le plus.
Au final si l’on peut être passablement agacé par ce genre de sondage imbécile et son exploitation journalistique, il est difficile de ne pas être aussi inquiet sur le degré de compréhension générale de ce qu’est un équilibre budgétaire. Ce n’est pas tant la faute des Français (qui naturellement ne passent pas leur journée à réfléchir au système de retraite) que le manque patent de pédagogie de nos institutions économiques : qui sait combien il paie chaque mois de cotisations retraite ? qui voit le lien avec les pensions qu’il touchera lorsqu’il cessera son activité ? La vulgarisation économique ne devrait pas s’arrêter à quelques blogs d’économie, mais être visible sur les feuilles de paie, sur les estimations de pensions etc. La mauvaise compréhension de notre système de retraite est sûrement d’abord imputable à son illisibilité. Et c’est bien dommage.
(1) C’est comme pour toutes les politiques publiques : tout le monde est contre l’augmentation des impôts, mais tout le monde est pour plus de dépenses publiques.
jeudi 20 mars 2008
Le « problème » des retraites (3/40) : le minimum vieillesse
Le gouvernement a annoncé une revalorisation de 25% du minimum vieillesse sur 5 ans, dont 5% dès cette année. La presse et la blogosphère ont déjà commenté le caractère politique de l’annonce quelques semaines avant les élections municipales, mais peu de choses ont été dites sur les conséquences économiques de cette mesure, son coût, son financement et ses implications sur l’assurance vieillesse, questions finalement plus importantes que le débat sur les effets d’annonce. Ecopublix se met donc à la tâche et en profite pour vous faire réviser le fonctionnement des minima vieillesse en France.
I/ Objectif et historique du minimum vieillesse
Lors de l’épisode précédent sur la typologie des systèmes de retraite, nous avions opposé les systèmes dits bismarckiens (ou contributifs) qui fonctionnent comme des assurances obligatoires (à chacun selon ses contributions) aux systèmes dits beveridgiens qui offrent à tous une protection minimale et uniforme. Le minimum vieillesse relève de cette dernière philosophie. Il s’agit donc de redistribution, et plus précisément de lutte contre la pauvreté. Par le biais de la fiscalité, des transferts de revenu sont effectués au profit des individus de plus de 65 ans résidents en France qui ne disposent pas de revenus suffisants pour survivre décemment. Aucune contribution au système de retraite n’est exigée. L’objectif est d’éviter que nos concitoyens ayant atteint un âge élevé ne sombrent dans la pauvreté. Cet objectif d’équité ou de justice sociale est souvent opposé (par de méchants économistes) à un objectif d’efficacité ou d’incitation. En effet, si un revenu est offert sans conditions, le risque est de décourager le travail de ceux qui sont susceptibles de ne dépasser que faiblement ce revenu minimum (ou pour le reformuler dans un langage plus courant, d’être injuste envers ceux qui ont travaillé toute leur vie pour de faibles salaires). Dans le cas du minimum vieillesse, cet arbitrage est généralement considéré comme moins difficile : les individus arrivant à l’âge requis sans ressources suffisantes ont, du fait de leur âge, une offre de travail peu sensible aux incitations. Par conséquent, si la société souhaite éviter la pauvreté à ses concitoyens âgés, elle peut le faire sans trop risquer de désinciter au travail ses bénéficiaires. Mais ceci n’est vrai que si l’âge requis est suffisamment élevé et le montant pas trop élevé pour que cette aide soit ciblée sur ceux qui en ont réellement besoin.
L’ancêtre du minimum vieillesse en France est l’allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS). Cette allocation fut créée en mars 1941 par le gouvernement de Vichy dans le but d’atténuer le chômage et d’encourager le retour à la terre des ouvriers âgés. En fait, l’idée était en débat depuis 1938 et on cite à son propos la phrase du Maréchal Pétain « Je tiens mes promesses, même celles des autres »… L’allocation était conditionnelle à des années de contribution mais non proportionnelle au revenu. Ce n’était donc ni vraiment un minimum vieillesse qui s’adresserait à tous (pas universel), ni une assurance vieillesse à proprement parler.
Après la seconde guerre mondiale, de nombreux salariés âgés se retrouvent sans revenu (leurs économies ont été liquidées par l’inflation – l’euthanasie des rentiers n’a pas touché que les gros patrimoines…) et sombrent dans la pauvreté. Si aujourd’hui le pauvre est souvent un jeune sans emploi, en galère, après 1945, le pauvre par excellence est le vieux qui n’est plus en état de travailler et dont la pension est réduite à la portion congrue. L’assurance vieillesse mise en place en 1946 prend du temps à monter en charge et les vieilles générations n’ont pu valider que peu d’années, avec des montants relativement faibles, sans compter que même les retraites à taux plein du régime général n’accordent que 40% des derniers salaires à 65 ans (il faut attendre 70 ans pour obtenir 60% et il n’existe pas encore de régimes complémentaires). La pauvreté des vieux devient un des sujets majeurs et récurrents de l’immédiat après-guerre. Il faut attendre Guy Mollet en 1956 pour la mise en place du Fonds national de solidarité (FNS) dont le financement est assuré par voie fiscale (la fameuse vignette automobile, une hausse de l’impôt sur le revenu et une hausse des taxes sur les alcools). L’AVTS est augmenté de 10% à la même occasion et ouvert à tout résident de plus de 65 ans dont les revenus sont inférieurs à un certain seuil de revenu. Il s’agit d’un revenu de complément : les pensions de retraites faibles sont complétées jusqu’à obtention du minimum. Cette réforme est aussi un cas d’école d’économie politique : tout le monde est en apparence en faveur d’une augmentation du minimum vieillesse mais les réticences à en payer le coût sont fortes. Du coup le gouvernement met en place une affectation des ressources fiscales rendant le financement du FNS pour le moins complexe (un peu comme pour le financement de la dépendance avec le jour parfois-chômé-et-parfois-non de la Pencôte). Les syndicats, quant à eux, voient la réforme d’un mauvais œil en ce sens qu’elle met sur un pied d’égalité les salariés et les non-salariés (une grande partie des bénéficiaires du minimum vieillesse sont des agriculteurs ou femmes d’agriculteurs qui se retrouvent aux âges élevés avec des revenus très faibles).
Le graphique ci-dessous représente le montant mensuel pour une personne seule en euros constants 2007 (c’est-à-dire le pouvoir d’achat du minimum vieillesse – prenant en compte l’inflation – exprimé en euros de 2007). Depuis 1956, le minimum est revalorisé chaque année un peu plus fortement que l’inflation (il augmente en terme réel). Et c’est là que l’histoire est pleine d’ironie. Le minimum augmente plus fortement que l’inflation à chaque élection : juste avant les élections présidentielles de 1974, juste avant les élections législatives de 1978, juste après les élections présidentielles de 1981 et juste après les élections présidentielles de 1988… les élections municipales de 2008 n’ont pas dérogé à la règle !
La grande rupture de tendance date de 1982, après la forte augmentation présidentielle. À partir de cette date, il fut décidé de revaloriser le montant en fonction de l’inflation et non plus au-dessus de celle-ci. En 1993, le gouvernement d’Edouard Balladur remplace le FNS par le FSV (Fonds de solidarité vieillesse). L’idée est de prendre en charge tous les avantages retraite non contributifs (pas uniquement le minimum vieillesse) et de les faire financer entièrement par la solidarité nationale (l’impôt) pour les distinguer de l’assurance vieillesse (financée par les cotisations).
Une des caractéristiques du minimum vieillesse pendant toute cette période est d’être une suite complexe d’allocations différentes. Il fonctionne alors avec deux étages : le premier est un ensemble de 7 allocations auxquelles peuvent prétendre différentes catégories de population, le second est une allocation supplémentaire qui vient en complément des premières ou des pensions de vieillesses.
II/ Minimum vieillesse versus minimum contributif
L’année 2006 a vu une réforme salutaire du minimum vieillesse qui avait été annoncée dans la réforme 2003. Au lieu de l’architecture complexe précédemment évoquée, une seule allocation a vocation à constituer le minimum vieillesse : il s’agit de l’ASPA, l’Allocation de solidarité aux personnes âgées. Elle est versée à tout résident, de plus de 65 ans (60 ans en cas d’inaptitude) dont les revenus sont en-dessous d’un certain seuil (643 euros par mois au 1er janvier 2008 pour une personne seule ou 1126 euros pour un ménage). Le montant de l’allocation maximale (les revenus actuels sont déduits) est de 628 euros mensuel pour une personne seule et 1126 euros pour un couple.
Même avec cette réforme, le minimum vieillesse est loin d’être le seul minimum du dispositif social français en faveur des personnes âgées. Un dispositif moins connu est le minimum contributif. Il consiste à garantir une pension de retraite d’un niveau minimum pour ceux qui ont cotisé l’ensemble de la durée d’assurance (aujourd’hui 40 ans et bientôt 41 ans). Ces minimuma reflètent en fait l’arbitrage de fond entre redistribution et incitations (ou équité/efficacité) : si on offre un revenu inconditionnellement à l’effort (travail ou cotisations passées), le risque est de décourager les individus à travailler. C’est dans cet esprit que le gouvernement Mauroy a mis en place en avril 1983 le minimum contributif. Le montant vise à garantir qu’un salarié ayant passé sa vie au niveau du salaire minimum puisse obtenir une pension supérieure à celle du minimum vieillesse. Dans le même esprit, la loi Fillon de 2003 a mis en place un minimum contributif majoré qui est plus élevé que le minimum contributif simple mais ne bénéficie qu’à ceux qui ont la durée cotisée (et non simplement d’assurance) requise (pour l’objectif de garantir 85% du Smic à un salarié ayant cotisé la durée d’assurance complète).
Le minimum contributif est un outil de redistribution en faveur des salariés à bas salaires. A l’instar de la prime pour l’emploi, il est potentiellement un outil puissant pour redistribuer sans tomber dans le piège de la désincitation au travail et peut s’inscrire ainsi dans les mesures du Workfare. Mais, dans l’état actuel, le minimum contributif présente de nombreux défauts. Ceux-ci ont été mis en évidence par une étude la Drees de François Jeger, Carine Burricand et Ludovic Bourles (la Drees est un des centres d’études et de statistiques du ministère du Travail, de la Santé et du Budget), disponible sur le site du Conseil d’Orientation des retraites. Cette étude, qui mérite d’être lue, indique que le minimum contributif est très peu ciblé sur les pensionnés qui devraient en bénéficier (c’est-à-dire ceux qui ont cotisé toute leur vie avec de faibles salaires). De nombreux bénéficiaires du minimum contributif sont des retraités avec des pensions largement au-dessus du minimum vieillesse. La raison profonde de ce ciblage raté vient de la complexité de notre système de retraite avec ses nombreux régimes et règles. Le minimum contributif est un dispositif propre au régime général et il bénéficie donc à tous ses affiliés, même si ceux-ci bénéficient d’une pension correcte d’un autre régime.Le graphique ci-dessous (issus de l’étude de la Drees) montre la distribution des pensions des bénéficiaires du minimum contributif.
Non seulement les bénéficiaires du minimum contributif sont en grande majorité des « polypensionnés » qui disposent d’une autre pension que celle du régime général, mais en outre ceux-ci peuvent bénéficier d’une pension totale loin d’être négligeable : plus de 10% d’entre eux bénéficient d’une pension de plus de 2000 Euros. Les unipensionnés du régime général (les salariés du secteur privé) bénéficient du minimum contributif si leur pension est inférieure à la pension médiane (environ 1000 Euros), alors que les polypensionnés de la Fonction publique en bénéficient avec des pensions nettement plus élevées (85% ont des pensions supérieures à 1000 Euros). Le ciblage du système est donc extrêmement défaillant.
III/ Que penser des mesures annoncées ?
Que penser alors de l’augmentation de 25% du minimum vieillesse sur 5 ans ?
La première chose à évaluer est le coût de la mesure (la redistribution implique que l’Etat prélève l’équivalent de l’augmentation sur d’autres citoyens). Ce montant a été évalué par la Drees (dans une autre étude de François Jeger, Carine Burricand et Julien Pouget) à 2,45 milliards d’Euros (si elle était appliquée en une fois) soit une augmentation de 360 millions d’Euros par tranche de 5% d’augmentation.
La seconde chose à évaluer est le rattrapage du minimum contributif que cette revalorisation va effectuer. Les économistes de la Drees (qui ont décidément bien travaillé) ont fait quelques simulations pour estimer le nombre de retraités au minimum contributif qui se verraient « rattrapés » par le montant du minimum vieillesse. Je reproduis le tableau ci-dessous :
Avec la hausse de 25% du minimum vieillesse, près de 40% des retraités bénéficiant du minimum contributif se retrouveront avec une pension inférieure à ce montant. Si on ne souhaite pas abandonner l’idée de maintenir une retraite contributive plus élevée que le plancher du minimum vieillesse, il faudra considérer une augmentation du minimum contributif (dont le coût s’ajouterait à l’augmentation du minimum vieillesse). Dans le cas contraire, on renforcerait le filet de sécurité mais au détriment de la valorisation des longues carrières à faible salaire.
Il existe aussi une autre voie, suggérée par les économistes de la Drees, qui est de réformer le minimum contributif pour mieux le cibler sur ceux qui devaient en être les bénéficiaires à l’origine. Le premier obstacle à cet objectif est notre système de retraite parcellé, éclaté en de multiples régimes, aux règles complexes. Les économistes de la Drees proposent de mettre en place, par la voie fiscale, un crédit d’impôt qui permettrait d’atteindre cet objectif. On pourrait penser qu’essayer de simplifier et mieux coordonner notre système de retraite pourrait être une piste alternative, mais cela supposerait des changements d’ampleur.
En tout état de cause, la révision des minima vieillesse ne pourra en rester là et on peut s’étonner de voir le gouvernement feindre de découvrir l’existence d’un dispositif majeur comme le minimum contributif après avoir annoncé la revalorisation du minimum vieillesse. Au final, cette histoire met en lumière les problèmes que la complexité de notre système de retraite génère, y compris comme obstacle à la redistribution.
I/ Objectif et historique du minimum vieillesse
Lors de l’épisode précédent sur la typologie des systèmes de retraite, nous avions opposé les systèmes dits bismarckiens (ou contributifs) qui fonctionnent comme des assurances obligatoires (à chacun selon ses contributions) aux systèmes dits beveridgiens qui offrent à tous une protection minimale et uniforme. Le minimum vieillesse relève de cette dernière philosophie. Il s’agit donc de redistribution, et plus précisément de lutte contre la pauvreté. Par le biais de la fiscalité, des transferts de revenu sont effectués au profit des individus de plus de 65 ans résidents en France qui ne disposent pas de revenus suffisants pour survivre décemment. Aucune contribution au système de retraite n’est exigée. L’objectif est d’éviter que nos concitoyens ayant atteint un âge élevé ne sombrent dans la pauvreté. Cet objectif d’équité ou de justice sociale est souvent opposé (par de méchants économistes) à un objectif d’efficacité ou d’incitation. En effet, si un revenu est offert sans conditions, le risque est de décourager le travail de ceux qui sont susceptibles de ne dépasser que faiblement ce revenu minimum (ou pour le reformuler dans un langage plus courant, d’être injuste envers ceux qui ont travaillé toute leur vie pour de faibles salaires). Dans le cas du minimum vieillesse, cet arbitrage est généralement considéré comme moins difficile : les individus arrivant à l’âge requis sans ressources suffisantes ont, du fait de leur âge, une offre de travail peu sensible aux incitations. Par conséquent, si la société souhaite éviter la pauvreté à ses concitoyens âgés, elle peut le faire sans trop risquer de désinciter au travail ses bénéficiaires. Mais ceci n’est vrai que si l’âge requis est suffisamment élevé et le montant pas trop élevé pour que cette aide soit ciblée sur ceux qui en ont réellement besoin.
L’ancêtre du minimum vieillesse en France est l’allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS). Cette allocation fut créée en mars 1941 par le gouvernement de Vichy dans le but d’atténuer le chômage et d’encourager le retour à la terre des ouvriers âgés. En fait, l’idée était en débat depuis 1938 et on cite à son propos la phrase du Maréchal Pétain « Je tiens mes promesses, même celles des autres »… L’allocation était conditionnelle à des années de contribution mais non proportionnelle au revenu. Ce n’était donc ni vraiment un minimum vieillesse qui s’adresserait à tous (pas universel), ni une assurance vieillesse à proprement parler.
Après la seconde guerre mondiale, de nombreux salariés âgés se retrouvent sans revenu (leurs économies ont été liquidées par l’inflation – l’euthanasie des rentiers n’a pas touché que les gros patrimoines…) et sombrent dans la pauvreté. Si aujourd’hui le pauvre est souvent un jeune sans emploi, en galère, après 1945, le pauvre par excellence est le vieux qui n’est plus en état de travailler et dont la pension est réduite à la portion congrue. L’assurance vieillesse mise en place en 1946 prend du temps à monter en charge et les vieilles générations n’ont pu valider que peu d’années, avec des montants relativement faibles, sans compter que même les retraites à taux plein du régime général n’accordent que 40% des derniers salaires à 65 ans (il faut attendre 70 ans pour obtenir 60% et il n’existe pas encore de régimes complémentaires). La pauvreté des vieux devient un des sujets majeurs et récurrents de l’immédiat après-guerre. Il faut attendre Guy Mollet en 1956 pour la mise en place du Fonds national de solidarité (FNS) dont le financement est assuré par voie fiscale (la fameuse vignette automobile, une hausse de l’impôt sur le revenu et une hausse des taxes sur les alcools). L’AVTS est augmenté de 10% à la même occasion et ouvert à tout résident de plus de 65 ans dont les revenus sont inférieurs à un certain seuil de revenu. Il s’agit d’un revenu de complément : les pensions de retraites faibles sont complétées jusqu’à obtention du minimum. Cette réforme est aussi un cas d’école d’économie politique : tout le monde est en apparence en faveur d’une augmentation du minimum vieillesse mais les réticences à en payer le coût sont fortes. Du coup le gouvernement met en place une affectation des ressources fiscales rendant le financement du FNS pour le moins complexe (un peu comme pour le financement de la dépendance avec le jour parfois-chômé-et-parfois-non de la Pencôte). Les syndicats, quant à eux, voient la réforme d’un mauvais œil en ce sens qu’elle met sur un pied d’égalité les salariés et les non-salariés (une grande partie des bénéficiaires du minimum vieillesse sont des agriculteurs ou femmes d’agriculteurs qui se retrouvent aux âges élevés avec des revenus très faibles).
Le graphique ci-dessous représente le montant mensuel pour une personne seule en euros constants 2007 (c’est-à-dire le pouvoir d’achat du minimum vieillesse – prenant en compte l’inflation – exprimé en euros de 2007). Depuis 1956, le minimum est revalorisé chaque année un peu plus fortement que l’inflation (il augmente en terme réel). Et c’est là que l’histoire est pleine d’ironie. Le minimum augmente plus fortement que l’inflation à chaque élection : juste avant les élections présidentielles de 1974, juste avant les élections législatives de 1978, juste après les élections présidentielles de 1981 et juste après les élections présidentielles de 1988… les élections municipales de 2008 n’ont pas dérogé à la règle !
La grande rupture de tendance date de 1982, après la forte augmentation présidentielle. À partir de cette date, il fut décidé de revaloriser le montant en fonction de l’inflation et non plus au-dessus de celle-ci. En 1993, le gouvernement d’Edouard Balladur remplace le FNS par le FSV (Fonds de solidarité vieillesse). L’idée est de prendre en charge tous les avantages retraite non contributifs (pas uniquement le minimum vieillesse) et de les faire financer entièrement par la solidarité nationale (l’impôt) pour les distinguer de l’assurance vieillesse (financée par les cotisations).
Une des caractéristiques du minimum vieillesse pendant toute cette période est d’être une suite complexe d’allocations différentes. Il fonctionne alors avec deux étages : le premier est un ensemble de 7 allocations auxquelles peuvent prétendre différentes catégories de population, le second est une allocation supplémentaire qui vient en complément des premières ou des pensions de vieillesses.
II/ Minimum vieillesse versus minimum contributif
L’année 2006 a vu une réforme salutaire du minimum vieillesse qui avait été annoncée dans la réforme 2003. Au lieu de l’architecture complexe précédemment évoquée, une seule allocation a vocation à constituer le minimum vieillesse : il s’agit de l’ASPA, l’Allocation de solidarité aux personnes âgées. Elle est versée à tout résident, de plus de 65 ans (60 ans en cas d’inaptitude) dont les revenus sont en-dessous d’un certain seuil (643 euros par mois au 1er janvier 2008 pour une personne seule ou 1126 euros pour un ménage). Le montant de l’allocation maximale (les revenus actuels sont déduits) est de 628 euros mensuel pour une personne seule et 1126 euros pour un couple.
Même avec cette réforme, le minimum vieillesse est loin d’être le seul minimum du dispositif social français en faveur des personnes âgées. Un dispositif moins connu est le minimum contributif. Il consiste à garantir une pension de retraite d’un niveau minimum pour ceux qui ont cotisé l’ensemble de la durée d’assurance (aujourd’hui 40 ans et bientôt 41 ans). Ces minimuma reflètent en fait l’arbitrage de fond entre redistribution et incitations (ou équité/efficacité) : si on offre un revenu inconditionnellement à l’effort (travail ou cotisations passées), le risque est de décourager les individus à travailler. C’est dans cet esprit que le gouvernement Mauroy a mis en place en avril 1983 le minimum contributif. Le montant vise à garantir qu’un salarié ayant passé sa vie au niveau du salaire minimum puisse obtenir une pension supérieure à celle du minimum vieillesse. Dans le même esprit, la loi Fillon de 2003 a mis en place un minimum contributif majoré qui est plus élevé que le minimum contributif simple mais ne bénéficie qu’à ceux qui ont la durée cotisée (et non simplement d’assurance) requise (pour l’objectif de garantir 85% du Smic à un salarié ayant cotisé la durée d’assurance complète).
Le minimum contributif est un outil de redistribution en faveur des salariés à bas salaires. A l’instar de la prime pour l’emploi, il est potentiellement un outil puissant pour redistribuer sans tomber dans le piège de la désincitation au travail et peut s’inscrire ainsi dans les mesures du Workfare. Mais, dans l’état actuel, le minimum contributif présente de nombreux défauts. Ceux-ci ont été mis en évidence par une étude la Drees de François Jeger, Carine Burricand et Ludovic Bourles (la Drees est un des centres d’études et de statistiques du ministère du Travail, de la Santé et du Budget), disponible sur le site du Conseil d’Orientation des retraites. Cette étude, qui mérite d’être lue, indique que le minimum contributif est très peu ciblé sur les pensionnés qui devraient en bénéficier (c’est-à-dire ceux qui ont cotisé toute leur vie avec de faibles salaires). De nombreux bénéficiaires du minimum contributif sont des retraités avec des pensions largement au-dessus du minimum vieillesse. La raison profonde de ce ciblage raté vient de la complexité de notre système de retraite avec ses nombreux régimes et règles. Le minimum contributif est un dispositif propre au régime général et il bénéficie donc à tous ses affiliés, même si ceux-ci bénéficient d’une pension correcte d’un autre régime.Le graphique ci-dessous (issus de l’étude de la Drees) montre la distribution des pensions des bénéficiaires du minimum contributif.
Non seulement les bénéficiaires du minimum contributif sont en grande majorité des « polypensionnés » qui disposent d’une autre pension que celle du régime général, mais en outre ceux-ci peuvent bénéficier d’une pension totale loin d’être négligeable : plus de 10% d’entre eux bénéficient d’une pension de plus de 2000 Euros. Les unipensionnés du régime général (les salariés du secteur privé) bénéficient du minimum contributif si leur pension est inférieure à la pension médiane (environ 1000 Euros), alors que les polypensionnés de la Fonction publique en bénéficient avec des pensions nettement plus élevées (85% ont des pensions supérieures à 1000 Euros). Le ciblage du système est donc extrêmement défaillant.
III/ Que penser des mesures annoncées ?
Que penser alors de l’augmentation de 25% du minimum vieillesse sur 5 ans ?
La première chose à évaluer est le coût de la mesure (la redistribution implique que l’Etat prélève l’équivalent de l’augmentation sur d’autres citoyens). Ce montant a été évalué par la Drees (dans une autre étude de François Jeger, Carine Burricand et Julien Pouget) à 2,45 milliards d’Euros (si elle était appliquée en une fois) soit une augmentation de 360 millions d’Euros par tranche de 5% d’augmentation.
La seconde chose à évaluer est le rattrapage du minimum contributif que cette revalorisation va effectuer. Les économistes de la Drees (qui ont décidément bien travaillé) ont fait quelques simulations pour estimer le nombre de retraités au minimum contributif qui se verraient « rattrapés » par le montant du minimum vieillesse. Je reproduis le tableau ci-dessous :
Avec la hausse de 25% du minimum vieillesse, près de 40% des retraités bénéficiant du minimum contributif se retrouveront avec une pension inférieure à ce montant. Si on ne souhaite pas abandonner l’idée de maintenir une retraite contributive plus élevée que le plancher du minimum vieillesse, il faudra considérer une augmentation du minimum contributif (dont le coût s’ajouterait à l’augmentation du minimum vieillesse). Dans le cas contraire, on renforcerait le filet de sécurité mais au détriment de la valorisation des longues carrières à faible salaire.
Il existe aussi une autre voie, suggérée par les économistes de la Drees, qui est de réformer le minimum contributif pour mieux le cibler sur ceux qui devaient en être les bénéficiaires à l’origine. Le premier obstacle à cet objectif est notre système de retraite parcellé, éclaté en de multiples régimes, aux règles complexes. Les économistes de la Drees proposent de mettre en place, par la voie fiscale, un crédit d’impôt qui permettrait d’atteindre cet objectif. On pourrait penser qu’essayer de simplifier et mieux coordonner notre système de retraite pourrait être une piste alternative, mais cela supposerait des changements d’ampleur.
En tout état de cause, la révision des minima vieillesse ne pourra en rester là et on peut s’étonner de voir le gouvernement feindre de découvrir l’existence d’un dispositif majeur comme le minimum contributif après avoir annoncé la revalorisation du minimum vieillesse. Au final, cette histoire met en lumière les problèmes que la complexité de notre système de retraite génère, y compris comme obstacle à la redistribution.
lundi 17 mars 2008
Master Politiques Publiques et Développement de l’EEP
Une fois n’est pas coutume, Ecopublix fait un peu de réclame. A la suite d'Econoclaste, nous saluons la naissance du Master « Politiques publiques et développement » de l’École d’Économie de Paris, qui devrait accueillir sa première promotion à la rentrée 2008. Cette formation universitaire de haut niveau a pour ambition de permettre à ses étudiants d’acquérir une expertise dans le domaine de l’analyse et l’évaluation des politiques publiques, un thème dont nos lecteurs savent qu’il nous est cher. Par rapport aux formations offertes en France dans ce domaine, le Master PPD met l’accent sur l’acquisition de connaissances solides en analyse quantitative et en économie. En termes de débouchés, ce Master s’adresse non seulement aux étudiants désireux de poursuivre une carrière académique en économie, mais également à tous ceux qui envisagent de travailler dans la haute fonction publique, dans les grandes organisations internationales (OCDE, OMC, etc.) ou dans les agences de développement (Banque mondiale, Agence Française du Développement, etc.). Pour avoir nous-mêmes suivi certains des cours proposés dans le cadre de ce Master, nous ne pouvons que vous recommander chaudement de jeter un œil à la plaquette de présentation et, si le cœur vous en dit, de franchir le pas en vous inscrivant avant le 31 mars !
N.B. : bien qu'ayant presque tous étudié à l’École d’Économie de Paris, nous ne faisons pas partie de l’équipe du Master Politiques Publiques et Développement et ne sommes pas parties prenantes au projet.
N.B. : bien qu'ayant presque tous étudié à l’École d’Économie de Paris, nous ne faisons pas partie de l’équipe du Master Politiques Publiques et Développement et ne sommes pas parties prenantes au projet.
mercredi 12 mars 2008
Les inégalités (1) : pourquoi s'en préoccuper ?
Nos petits gaulois n’aiment pas beaucoup l’idée d’être inégaux : face à la potion magique, c’est une cuillère pour chacun. Au village, on a certes des statuts différents, mais chacun a le même rang face aux maudits romains. Du coup, la concorde règne et la paix civile, l’harmonie gauloise ne sont guère troublées que par quelques altercations concernant la fraîcheur du poisson. Chez les romains, c’est tout le contraire : du centurion au général, c’est tout un système d’ordre et de classement, fonction de la richesse, qui prévaut, avec les conséquences que l’on sait, chienlit, et inefficacité chronique dans la bataille face à l’irréductible village gaulois. Et si le faible niveau d’inégalité était l’une des clés de la réussite du petit village gaulois ? Et si le fait de ne pas être trop différent avait des effets positifs sur la vie en communauté ?
On le voit, l’importance de la question des inégalités pour la gestion de la chose publique gauloise est sans doute loin de se limiter à une simple question de répartition « juste ». Voici un petit aperçu thématique des raisons pour lesquelles nos druides, nos clercs et nos chefs gaulois ont tout intérêt à se préoccuper des inégalités de revenus.
I/ Les inégalités et les marchés.
Pour comprendre pourquoi certains ont plus de sesterces que leurs voisins, il faut d’abord savoir d’où viennent lesdits sesterces. Comment donc se forment les revenus de nos amis gaulois ? Sur des « marchés » pardi ! C’est sur le marché du travail que se forme le salaire, sur le marché du dolmen que se fixe la rémunération du marchand de dolmen, sur le marché de la chaumière que se fixent les « loyers » (revenus des propriétaires de chaumières), etc. Le libre fonctionnement de ces marchés, nous apprend l’économiste, garantit que dans la plupart des cas un équilibre s’instaure, et que cet équilibre est également un optimum, c’est-à-dire que chacun touche un revenu égal à ce qu’il produit (à la marge pour être exact). Le salarié par exemple touche un salaire équivalent à ce que son travail produit. « Le libre fonctionnement des marchés tu assureras, équilibre et optimum tu atteindras» : c’est l’économie dans son fondement, c’est « la main invisible », version saxonne de la potion magique pour le fonctionnement de la vie en communauté !
Pourquoi donc, se préoccuper des inégalités, alors ? Si certains ont plus de sesterces que les autres, c’est qu’ils sont plus productifs ou qu’ils ont plus de dolmens ou de chaumières ! Le marché assure la distribution optimale des revenus : merci, au revoir, circulez, y’a plus rien à voir.
Il faut pourtant bien ajouter que le fait que le marché assure la distribution optimale des revenus est doublement conditionnel : conditionnel aux dotations initiales (les dolmens et l’intelligence que m’ont transmise mes parents, pour aller vite) et conditionnel au fonctionnement réellement concurrentiel des marchés (personne ne doit fausser le jeu, ni par exemple extraire une rente du fait d’une position dominante sur le marché des dolmens, etc.). Du coup, cela laisse doublement la place à l’intervention druidique, pardon, publique :
1/ pour redistribuer les cartes à chaque génération : c’est le principe fondamental de la taxation des successions, par exemple. La justification est pour l’instant uniquement une question de justice sociale, à savoir : « tout le monde doit avoir peu ou prou les mêmes chances au départ ».
2/pour assurer le libre fonctionnement des marchés de sorte que la formation des rémunérations soit effectivement optimale. Ceci nous invite à réfléchir par exemple sur les problématiques suivantes : quelles sont les mécanismes à l’œuvre derrière l’explosion des salaires dans les métiers de la finance/questure ? Comment expliquer l’explosion des rémunérations des top-managers (à moustaches) depuis une vingtaine d’année ? Ce sont des questions complexes, dont les enjeux sont importants : s’il s’avère que l’explosion des salaires des top-managers est le résultat d’un pouvoir de contrôle des managers sur la détermination de leur propre rémunération, alors il y a de la place pour l’intervention publique. Si au contraire, cette explosion peut s’expliquer par des mécanismes de marché, (des mécanismes de type « superstars » par exemple ), alors, la question de l’intervention publique se pose de manière très différente. Nous reviendrons spécifiquement sur ces questions à l’étape (4) de cette odyssée.
Mais imaginons désormais que le fonctionnement des marchés soit parfait ! Et qu’à chaque génération, tout le monde reparte de zéro, à armes égales. Le problème public des inégalités de revenus est-il réglé pour autant ?
Non, car la distribution des sesterces - même optimale du point de vue des marchés sur lesquels se forment les revenus- a un impact sur la manière dont les ptits gaulois investissent, votent, se nourrissent, se soignent, étudient, se logent, migrent hors de leur commune ou de leur pays, etc. Et ces actions individuelles, directement influencées par le niveau et la forme de la distribution des revenus, ont une importance cruciale pour la communauté. On peut, pour simplifier, classer leurs effets selon deux axes : les effets directs sur la croissance et l’activité économique, et les effets sur le « bien-être » plus généralement.
II/ Les inégalités et la croissance
Au début d’un article célèbre, Lucas, qui n’entraînait pas encore Laure Manaudou (ah non, c’est pas lui…), comparait la situation de la Corée du Sud et celle des Philippines au début des années 1960 : même niveau de PIB par tête, même population, même taux d’urbanisation, mêmes taux de scolarisation dans le primaire et le secondaire. Pourquoi alors la Corée du Sud a-t-elle connu un développement remarquable là où les Philippines ont stagné ? Réponse en image :
Les Philippines avaient (et ont toujours) un niveau d’inégalité de revenus très supérieur à celui de la Corée du Sud. Ceci n'est bien sûr qu'un exemple, qui n'a pas valeur de démonstration. Néanmoins il permet de soulever une question qui a beaucoup animé le débat dans la littérature économique. Alors que la courbe de Kuznets avait focalisé l'analyse sur un lien allant de la croissance vers les inégalités (pour mémoire, une courbe en U inversé), ne devrait-on pas aussi se préoccuper de la causalité en sens inverse, à savoir que c'est le niveau des inégalités qui a un impact sur les performances économiques? La réponse est "Oui!", dans la mesure où la forme de la distribution des revenus influe sur tout un ensemble de décisions qui engagent la croissance d’un pays. La littérature sur cette question est désormais pléthorique. On peut en faire une petite revue thématique.
a/ Inégalités, épargne, accumulation
Tout d’abord, dans un monde où les riches épargnent plus que les pauvres en proportion de leur revenu, le fait que les inégalités de revenus soient plus importantes en haut de la distribution des revenus (les riches sont très riches) influe sur l’épargne totale, à revenu par tête équivalent. Du coup, qui dit épargne supérieure, dit investissement plus important, et donc croissance plus forte. C’est l’idée de base des modèles qu’on appelle « Kaldoriens ». Dans ce cas les inégalités pourraient apparaître plutôt favorables à la croissance, et ce d’autant plus que la richesse « ruisselle » (trickle-down effects) du haut vers le bas de la distribution des revenus, en permettant de financer les projets les plus efficaces des individus situés dans le bas de la distribution des revenus.
b/ Contraintes de crédit
Toutefois, les individus les plus pauvres n’ont pas toujours la possibilité de financer librement leurs projets efficaces. Le plus souvent, ils ont besoin d’emprunter, et s’il existe d’importantes imperfections sur le marché du crédit (nécessité d’un collatéral très élevé par exemple), alors des inégalités importantes peuvent entraîner un déficit d’investissement, en capital, ou en capital humain : une large part de la population n’a plus en effet la possibilité de financer les études du fiston, ou la nouvelle boulangerie du tonton. Les inégalités deviennent alors plutôt néfastes à la croissance.
c/ Inégalités et incitations
Le niveau des inégalités a également un impact sur les incitations des individus à travailler, ou à investir, et en particulier à investir dans la poursuite des études. En effet, si 12 ans d’études supérieures procurent un salaire seulement 2 fois supérieur au salaire d’un bachelier pour un investissement 10 fois supérieur en temps, en argent, ou en efforts, alors l’incitation à poursuivre ses études dans le supérieur diminue fortement. Le fait que les hiérarchies salariales soient plus ou moins compressées a alors un impact important sur les stratégies éducatives des individus, et donc in fine sur l’accumulation de capital humain, la productivité et la croissance.
d/ Inégalités, successions et performances
Les inégalités peuvent également avoir un impact sur les performances économiques par le biais des successions : en effet, si l’on pense que la distribution des talents comporte une part d'aléa à chaque génération, alors la corrélation entre le talent des parents et celui de leurs enfants n’est pas de 100%. Dans cette situation, il se peut que les héritiers soient moins performants que leurs parents (appelons cela une hypothèse de travail) et qu’il soit donc sous-optimal, économiquement, de transmettre des patrimoines de père en fils. Quand les héritages sont peu taxés, et qu’une grande partie de la richesse se transmet au sein des familles, une plus grande inégalité de richesse peut donc être socialement très inefficace. Il est évidemment difficile de tester ce type de prédiction très générale. C’est pourquoi le débat empirique s’est plutôt focalisé sur un type particulier de transmissions familiales de patrimoine : la transmission des entreprises. Le résultat le plus probant est sans nul doute celui de l’étude de Perez-Gonzales et al., qui montre de manière très convaincante que, toute chose égale par ailleurs, les firmes transmises au sein de la famille réussissent moins bien que les firmes qui ne sont pas transmises à un héritier familial.
Le principe héréditaire peut donc jouer un rôle fortement inefficace en présence de fortes inégalités dans la répartition des patrimoines. Comme disait Keynes : « Nothing will cause a social institution to decay with more certainty than its attachment to the hereditary principle ». Cynique, il allait jusqu’à regretter que le Blitz allemand n’ait pas anéanti les grands patrons textiles du Lancashire dont les pratiques lignagères expliquaient selon lui le déclin économique de ce fleuron historique de la Couronne britannique.
e/ Economie politique
Un dernier argument souvent évoqué est un argument «d'économie politique» : les inégalités de revenus influent sur les comportements de vote, et donc sur les politiques de redistribution. Dans ce type d’analyse, tout tient au comportement de l’électeur médian : imaginons qu’on puisse classer les individus selon leur goût pour la redistribution, et que ce classement soit totalement corrélé à la distribution des revenus (plus je suis pauvre, plus mon goût pour la redistribution est fort). On peut alors définir un électeur médian : c’est l’électeur qui dispose du revenu médian (50% des individus gagnent plus que lui, et 50% des individus gagnent moins que lui). Son goût pour la redistribution est aussi le goût médian : 50% des individus désireraient plus de redistribution, 50% désireraient moins de redistribution. Dans ce cadre, pour emporter une élection, un parti doit s’assurer de disposer de la majorité des suffrages (50%). Donc la stratégie politique optimale pour un parti est d’offrir le niveau de redistribution désiré par l’électeur médian. Le niveau de redistribution pratiqué sera donc fonction du niveau de revenu médian, donc fonction du niveau des inégalités : plus les inégalités augmentent, et plus la redistribution est importante.
Lorsque l'on combine l'ensemble de ces approches, on se rend compte que l’impact des inégalités sur la croissance transite par de multiples canaux et que l’effet final est somme toute assez ambigu. Accroître la redistribution vers les plus pauvres peut à la fois réduire les incitations à s’éduquer, en compressant la hiérarchie des revenus, mais peut aussi desserrer les contraintes de crédit des plus pauvres, et donc favoriser l’investissement.
S’il apparaît clair que les inégalités ont un impact sur la croissance, l’effet agrégé reste donc une question fondamentalement empirique. Et sur le plan empirique,
aucun consensus n'a pendant longtemps émergé, permettant de dégager un lien très clair, ou de mettre en avant le canal prioritaire par lequel transiterait la relation inégalités/croissance. Déception? Non, car, à l'exposé des différentes facettes de cette littérature, il apparaît clairement qu'on parle en fait à chaque fois d'aspects différents de la distribution des revenus: dans un cas la pauvreté, dans l'autre la forme du haut de la distribution des revenus, dans d'autres cas encore la dispersion autour de la médiane, etc.
Or, les analyses empiriques, faute de données suffisamment propres, négligent souvent de bien distinguer chacune de ces dimensions de la distribution des revenus. Il est pourtant important de bien les prendre en compte: comme nous l’avons vu, les inégalités en haut de la distribution n’ont a priori pas du tout les mêmes effets que les inégalités en bas de la distribution des revenus. Il est donc impératif de se doter des bons outils de mesure pour prendre en compte chacune de ces dimensions des inégalités afin de proposer des politiques publiques appropriées. Nous reviendrons sur la question des outils de mesure des inégalités dans l’épisode II. Mais on voit bien, en tous état de cause, que la question des inégalités de revenus est centrale pour les performances économiques et qu’elle mérite donc le plus grand intérêt des pouvoirs publics.
III/ Inégalités et externalités sociales négatives
En plus de nuire aux bonnes performances économiques de la patrie, les inégalités de revenus ont des effets sur un certain nombre de comportements qui produisent au niveau agrégé de fortes « externalités » sociales.
Le premier de ces comportements à très forte externalité négative, c’est la criminalité. « Classes laborieuses, classes dangereuses » : dans l’imaginaire bourgeois du XIXe siècle, pauvreté rime avec délinquance. Il n’en va pas franchement différemment aujourd’hui. Et dans les faits, la pauvreté est encore très fortement corrélée aux taux de criminalité. Peut-on interpréter, à la Gary Becker, cette corrélation dans un cadre économique ? Il n’est pas aberrant de penser en effet que la pauvreté réduit fortement le coût d’opportunité des comportements déviants. Et donc, toute chose égale par ailleurs, que la pauvreté risque d’augmente la probabilité de commettre un délit ou un crime. Pour autant, les liens causaux sont difficiles à démêler. La pauvreté monétaire est souvent associée à quantité d’autres facteurs qui influent sur la probabilité de commettre des délits et des crimes : faible niveau d’éducation, faibles perspectives de mobilité sociale, conditions de logement dégradées, etc., si bien qu’il peut paraître spécieux d’isoler les effets propres de tel ou tel facteurs. Pour autant, il est important de savoir s’il existe une relation de causalité entre inégalité et criminalité, et si oui, de connaître son sens. Ne serait-ce que pour savoir quels types de politiques sont efficaces pour lutter contre la criminalité : est-il idéaliste de miser sur une politique de réduction des inégalités pour réduire la prévalence des crimes et délits dans les quartiers « chauds » ou vaut-il mieux miser sur une répression bien musclée ?
Un certain nombre de travaux ont apporté des résultats probants et consolident l’idée que l’inégalité des revenus a bien un effet négatif sur les taux de crimes et délits enregistrés. Il semble en particulier que ce qui se passe dans le bas de la distribution des salaires non-qualifiés est décisif pour comprendre les fortes différences de taux de criminalité observés.
Une autre relation intéressante pour les politiques publiques est celle entre inégalité de revenus et santé. La forme de la distribution des revenus est en effet susceptible d’influencer les comportements à risque (fumette, boisson, et abus de plats en sauce,…) et la manière de s’assurer contre ces risques. Du coup, les sociétés inégalitaires sont souvent des sociétés où les indicateurs de développement sanitaires sont mauvais.
On peut ainsi multiplier les exemples d’externalités sociales négatives liées aux inégalités de revenu. Ainsi la présence de fortes inégalités dans la distribution des revenus favorise les conflits, conflits sociaux, conflits de redistribution. Plus généralement, une distribution des revenus fortement inégalitaire tend à diminuer les comportements coopératifs, l’altruisme, la volonté de participer dans des actions à caractère communautaire, etc.
IV/ Conclusion : les bonnes et les mauvaises raisons de s’occuper des inégalités…
Au final, l’inégalité peut donc avoir un effet négatif important sur la croissance, sur le bien-être, sur le bonheur des individus sans pour autant que les individus valorisent nécessairement la justice sociale, mais pour la simple et bonne raison que les inégalités de revenus produisent de fortes externalités négatives. Ce qu’il est important de retenir c’est que toutes ces externalités évoquées plus hauts justifient toutes que les pouvoirs publics se préoccupent du niveau et de la forme des inégalités, ainsi que des politiques à mettre en œuvre pour limiter leur explosion. Et ces externalités, par leur caractère observable, pratique, concret, nous invitent à une vision beaucoup plus empirique et pragmatique du problème. En changeant de perspective sur les inégalités, l’économie publique permet de libérer le raisonnement de l’ergotage tautologique sur ce qui est juste ou pas. Pour les politiques publiques, c’est une manière de les sortir de l’ornière normative, ou du débat stérile sur l’arbitrage efficacité/équité. On ne peut s’empêcher de ressentir comme un retard français dans ce type d’analyses positives des effets des inégalités de revenus : le débat public dans les pays anglo-saxons est aujourd’hui largement familier de ce type de problématiques, alors qu’elles ont du mal à passer pour acquises et évidentes en France (cf. débats récents sur la mise en place du RSA, qui vise à confondre lutte contre la pauvreté, et redistribution optimale). C’est pourquoi il me semble légitime de diffuser et de faire comprendre la boîte à outils de l’économie publique sur ces questions. Et c’est ce que nous allons continuer de faire dans les post à suivre…
On le voit, l’importance de la question des inégalités pour la gestion de la chose publique gauloise est sans doute loin de se limiter à une simple question de répartition « juste ». Voici un petit aperçu thématique des raisons pour lesquelles nos druides, nos clercs et nos chefs gaulois ont tout intérêt à se préoccuper des inégalités de revenus.
I/ Les inégalités et les marchés.
Pour comprendre pourquoi certains ont plus de sesterces que leurs voisins, il faut d’abord savoir d’où viennent lesdits sesterces. Comment donc se forment les revenus de nos amis gaulois ? Sur des « marchés » pardi ! C’est sur le marché du travail que se forme le salaire, sur le marché du dolmen que se fixe la rémunération du marchand de dolmen, sur le marché de la chaumière que se fixent les « loyers » (revenus des propriétaires de chaumières), etc. Le libre fonctionnement de ces marchés, nous apprend l’économiste, garantit que dans la plupart des cas un équilibre s’instaure, et que cet équilibre est également un optimum, c’est-à-dire que chacun touche un revenu égal à ce qu’il produit (à la marge pour être exact). Le salarié par exemple touche un salaire équivalent à ce que son travail produit. « Le libre fonctionnement des marchés tu assureras, équilibre et optimum tu atteindras» : c’est l’économie dans son fondement, c’est « la main invisible », version saxonne de la potion magique pour le fonctionnement de la vie en communauté !
Pourquoi donc, se préoccuper des inégalités, alors ? Si certains ont plus de sesterces que les autres, c’est qu’ils sont plus productifs ou qu’ils ont plus de dolmens ou de chaumières ! Le marché assure la distribution optimale des revenus : merci, au revoir, circulez, y’a plus rien à voir.
Il faut pourtant bien ajouter que le fait que le marché assure la distribution optimale des revenus est doublement conditionnel : conditionnel aux dotations initiales (les dolmens et l’intelligence que m’ont transmise mes parents, pour aller vite) et conditionnel au fonctionnement réellement concurrentiel des marchés (personne ne doit fausser le jeu, ni par exemple extraire une rente du fait d’une position dominante sur le marché des dolmens, etc.). Du coup, cela laisse doublement la place à l’intervention druidique, pardon, publique :
1/ pour redistribuer les cartes à chaque génération : c’est le principe fondamental de la taxation des successions, par exemple. La justification est pour l’instant uniquement une question de justice sociale, à savoir : « tout le monde doit avoir peu ou prou les mêmes chances au départ ».
2/pour assurer le libre fonctionnement des marchés de sorte que la formation des rémunérations soit effectivement optimale. Ceci nous invite à réfléchir par exemple sur les problématiques suivantes : quelles sont les mécanismes à l’œuvre derrière l’explosion des salaires dans les métiers de la finance/questure ? Comment expliquer l’explosion des rémunérations des top-managers (à moustaches) depuis une vingtaine d’année ? Ce sont des questions complexes, dont les enjeux sont importants : s’il s’avère que l’explosion des salaires des top-managers est le résultat d’un pouvoir de contrôle des managers sur la détermination de leur propre rémunération, alors il y a de la place pour l’intervention publique. Si au contraire, cette explosion peut s’expliquer par des mécanismes de marché, (des mécanismes de type « superstars » par exemple ), alors, la question de l’intervention publique se pose de manière très différente. Nous reviendrons spécifiquement sur ces questions à l’étape (4) de cette odyssée.
Mais imaginons désormais que le fonctionnement des marchés soit parfait ! Et qu’à chaque génération, tout le monde reparte de zéro, à armes égales. Le problème public des inégalités de revenus est-il réglé pour autant ?
Non, car la distribution des sesterces - même optimale du point de vue des marchés sur lesquels se forment les revenus- a un impact sur la manière dont les ptits gaulois investissent, votent, se nourrissent, se soignent, étudient, se logent, migrent hors de leur commune ou de leur pays, etc. Et ces actions individuelles, directement influencées par le niveau et la forme de la distribution des revenus, ont une importance cruciale pour la communauté. On peut, pour simplifier, classer leurs effets selon deux axes : les effets directs sur la croissance et l’activité économique, et les effets sur le « bien-être » plus généralement.
II/ Les inégalités et la croissance
Au début d’un article célèbre, Lucas, qui n’entraînait pas encore Laure Manaudou (ah non, c’est pas lui…), comparait la situation de la Corée du Sud et celle des Philippines au début des années 1960 : même niveau de PIB par tête, même population, même taux d’urbanisation, mêmes taux de scolarisation dans le primaire et le secondaire. Pourquoi alors la Corée du Sud a-t-elle connu un développement remarquable là où les Philippines ont stagné ? Réponse en image :
Les Philippines avaient (et ont toujours) un niveau d’inégalité de revenus très supérieur à celui de la Corée du Sud. Ceci n'est bien sûr qu'un exemple, qui n'a pas valeur de démonstration. Néanmoins il permet de soulever une question qui a beaucoup animé le débat dans la littérature économique. Alors que la courbe de Kuznets avait focalisé l'analyse sur un lien allant de la croissance vers les inégalités (pour mémoire, une courbe en U inversé), ne devrait-on pas aussi se préoccuper de la causalité en sens inverse, à savoir que c'est le niveau des inégalités qui a un impact sur les performances économiques? La réponse est "Oui!", dans la mesure où la forme de la distribution des revenus influe sur tout un ensemble de décisions qui engagent la croissance d’un pays. La littérature sur cette question est désormais pléthorique. On peut en faire une petite revue thématique.
a/ Inégalités, épargne, accumulation
Tout d’abord, dans un monde où les riches épargnent plus que les pauvres en proportion de leur revenu, le fait que les inégalités de revenus soient plus importantes en haut de la distribution des revenus (les riches sont très riches) influe sur l’épargne totale, à revenu par tête équivalent. Du coup, qui dit épargne supérieure, dit investissement plus important, et donc croissance plus forte. C’est l’idée de base des modèles qu’on appelle « Kaldoriens ». Dans ce cas les inégalités pourraient apparaître plutôt favorables à la croissance, et ce d’autant plus que la richesse « ruisselle » (trickle-down effects) du haut vers le bas de la distribution des revenus, en permettant de financer les projets les plus efficaces des individus situés dans le bas de la distribution des revenus.
b/ Contraintes de crédit
Toutefois, les individus les plus pauvres n’ont pas toujours la possibilité de financer librement leurs projets efficaces. Le plus souvent, ils ont besoin d’emprunter, et s’il existe d’importantes imperfections sur le marché du crédit (nécessité d’un collatéral très élevé par exemple), alors des inégalités importantes peuvent entraîner un déficit d’investissement, en capital, ou en capital humain : une large part de la population n’a plus en effet la possibilité de financer les études du fiston, ou la nouvelle boulangerie du tonton. Les inégalités deviennent alors plutôt néfastes à la croissance.
c/ Inégalités et incitations
Le niveau des inégalités a également un impact sur les incitations des individus à travailler, ou à investir, et en particulier à investir dans la poursuite des études. En effet, si 12 ans d’études supérieures procurent un salaire seulement 2 fois supérieur au salaire d’un bachelier pour un investissement 10 fois supérieur en temps, en argent, ou en efforts, alors l’incitation à poursuivre ses études dans le supérieur diminue fortement. Le fait que les hiérarchies salariales soient plus ou moins compressées a alors un impact important sur les stratégies éducatives des individus, et donc in fine sur l’accumulation de capital humain, la productivité et la croissance.
d/ Inégalités, successions et performances
Les inégalités peuvent également avoir un impact sur les performances économiques par le biais des successions : en effet, si l’on pense que la distribution des talents comporte une part d'aléa à chaque génération, alors la corrélation entre le talent des parents et celui de leurs enfants n’est pas de 100%. Dans cette situation, il se peut que les héritiers soient moins performants que leurs parents (appelons cela une hypothèse de travail) et qu’il soit donc sous-optimal, économiquement, de transmettre des patrimoines de père en fils. Quand les héritages sont peu taxés, et qu’une grande partie de la richesse se transmet au sein des familles, une plus grande inégalité de richesse peut donc être socialement très inefficace. Il est évidemment difficile de tester ce type de prédiction très générale. C’est pourquoi le débat empirique s’est plutôt focalisé sur un type particulier de transmissions familiales de patrimoine : la transmission des entreprises. Le résultat le plus probant est sans nul doute celui de l’étude de Perez-Gonzales et al., qui montre de manière très convaincante que, toute chose égale par ailleurs, les firmes transmises au sein de la famille réussissent moins bien que les firmes qui ne sont pas transmises à un héritier familial.
Le principe héréditaire peut donc jouer un rôle fortement inefficace en présence de fortes inégalités dans la répartition des patrimoines. Comme disait Keynes : « Nothing will cause a social institution to decay with more certainty than its attachment to the hereditary principle ». Cynique, il allait jusqu’à regretter que le Blitz allemand n’ait pas anéanti les grands patrons textiles du Lancashire dont les pratiques lignagères expliquaient selon lui le déclin économique de ce fleuron historique de la Couronne britannique.
e/ Economie politique
Un dernier argument souvent évoqué est un argument «d'économie politique» : les inégalités de revenus influent sur les comportements de vote, et donc sur les politiques de redistribution. Dans ce type d’analyse, tout tient au comportement de l’électeur médian : imaginons qu’on puisse classer les individus selon leur goût pour la redistribution, et que ce classement soit totalement corrélé à la distribution des revenus (plus je suis pauvre, plus mon goût pour la redistribution est fort). On peut alors définir un électeur médian : c’est l’électeur qui dispose du revenu médian (50% des individus gagnent plus que lui, et 50% des individus gagnent moins que lui). Son goût pour la redistribution est aussi le goût médian : 50% des individus désireraient plus de redistribution, 50% désireraient moins de redistribution. Dans ce cadre, pour emporter une élection, un parti doit s’assurer de disposer de la majorité des suffrages (50%). Donc la stratégie politique optimale pour un parti est d’offrir le niveau de redistribution désiré par l’électeur médian. Le niveau de redistribution pratiqué sera donc fonction du niveau de revenu médian, donc fonction du niveau des inégalités : plus les inégalités augmentent, et plus la redistribution est importante.
Lorsque l'on combine l'ensemble de ces approches, on se rend compte que l’impact des inégalités sur la croissance transite par de multiples canaux et que l’effet final est somme toute assez ambigu. Accroître la redistribution vers les plus pauvres peut à la fois réduire les incitations à s’éduquer, en compressant la hiérarchie des revenus, mais peut aussi desserrer les contraintes de crédit des plus pauvres, et donc favoriser l’investissement.
S’il apparaît clair que les inégalités ont un impact sur la croissance, l’effet agrégé reste donc une question fondamentalement empirique. Et sur le plan empirique,
aucun consensus n'a pendant longtemps émergé, permettant de dégager un lien très clair, ou de mettre en avant le canal prioritaire par lequel transiterait la relation inégalités/croissance. Déception? Non, car, à l'exposé des différentes facettes de cette littérature, il apparaît clairement qu'on parle en fait à chaque fois d'aspects différents de la distribution des revenus: dans un cas la pauvreté, dans l'autre la forme du haut de la distribution des revenus, dans d'autres cas encore la dispersion autour de la médiane, etc.
Or, les analyses empiriques, faute de données suffisamment propres, négligent souvent de bien distinguer chacune de ces dimensions de la distribution des revenus. Il est pourtant important de bien les prendre en compte: comme nous l’avons vu, les inégalités en haut de la distribution n’ont a priori pas du tout les mêmes effets que les inégalités en bas de la distribution des revenus. Il est donc impératif de se doter des bons outils de mesure pour prendre en compte chacune de ces dimensions des inégalités afin de proposer des politiques publiques appropriées. Nous reviendrons sur la question des outils de mesure des inégalités dans l’épisode II. Mais on voit bien, en tous état de cause, que la question des inégalités de revenus est centrale pour les performances économiques et qu’elle mérite donc le plus grand intérêt des pouvoirs publics.
III/ Inégalités et externalités sociales négatives
En plus de nuire aux bonnes performances économiques de la patrie, les inégalités de revenus ont des effets sur un certain nombre de comportements qui produisent au niveau agrégé de fortes « externalités » sociales.
Le premier de ces comportements à très forte externalité négative, c’est la criminalité. « Classes laborieuses, classes dangereuses » : dans l’imaginaire bourgeois du XIXe siècle, pauvreté rime avec délinquance. Il n’en va pas franchement différemment aujourd’hui. Et dans les faits, la pauvreté est encore très fortement corrélée aux taux de criminalité. Peut-on interpréter, à la Gary Becker, cette corrélation dans un cadre économique ? Il n’est pas aberrant de penser en effet que la pauvreté réduit fortement le coût d’opportunité des comportements déviants. Et donc, toute chose égale par ailleurs, que la pauvreté risque d’augmente la probabilité de commettre un délit ou un crime. Pour autant, les liens causaux sont difficiles à démêler. La pauvreté monétaire est souvent associée à quantité d’autres facteurs qui influent sur la probabilité de commettre des délits et des crimes : faible niveau d’éducation, faibles perspectives de mobilité sociale, conditions de logement dégradées, etc., si bien qu’il peut paraître spécieux d’isoler les effets propres de tel ou tel facteurs. Pour autant, il est important de savoir s’il existe une relation de causalité entre inégalité et criminalité, et si oui, de connaître son sens. Ne serait-ce que pour savoir quels types de politiques sont efficaces pour lutter contre la criminalité : est-il idéaliste de miser sur une politique de réduction des inégalités pour réduire la prévalence des crimes et délits dans les quartiers « chauds » ou vaut-il mieux miser sur une répression bien musclée ?
Un certain nombre de travaux ont apporté des résultats probants et consolident l’idée que l’inégalité des revenus a bien un effet négatif sur les taux de crimes et délits enregistrés. Il semble en particulier que ce qui se passe dans le bas de la distribution des salaires non-qualifiés est décisif pour comprendre les fortes différences de taux de criminalité observés.
Une autre relation intéressante pour les politiques publiques est celle entre inégalité de revenus et santé. La forme de la distribution des revenus est en effet susceptible d’influencer les comportements à risque (fumette, boisson, et abus de plats en sauce,…) et la manière de s’assurer contre ces risques. Du coup, les sociétés inégalitaires sont souvent des sociétés où les indicateurs de développement sanitaires sont mauvais.
On peut ainsi multiplier les exemples d’externalités sociales négatives liées aux inégalités de revenu. Ainsi la présence de fortes inégalités dans la distribution des revenus favorise les conflits, conflits sociaux, conflits de redistribution. Plus généralement, une distribution des revenus fortement inégalitaire tend à diminuer les comportements coopératifs, l’altruisme, la volonté de participer dans des actions à caractère communautaire, etc.
IV/ Conclusion : les bonnes et les mauvaises raisons de s’occuper des inégalités…
Au final, l’inégalité peut donc avoir un effet négatif important sur la croissance, sur le bien-être, sur le bonheur des individus sans pour autant que les individus valorisent nécessairement la justice sociale, mais pour la simple et bonne raison que les inégalités de revenus produisent de fortes externalités négatives. Ce qu’il est important de retenir c’est que toutes ces externalités évoquées plus hauts justifient toutes que les pouvoirs publics se préoccupent du niveau et de la forme des inégalités, ainsi que des politiques à mettre en œuvre pour limiter leur explosion. Et ces externalités, par leur caractère observable, pratique, concret, nous invitent à une vision beaucoup plus empirique et pragmatique du problème. En changeant de perspective sur les inégalités, l’économie publique permet de libérer le raisonnement de l’ergotage tautologique sur ce qui est juste ou pas. Pour les politiques publiques, c’est une manière de les sortir de l’ornière normative, ou du débat stérile sur l’arbitrage efficacité/équité. On ne peut s’empêcher de ressentir comme un retard français dans ce type d’analyses positives des effets des inégalités de revenus : le débat public dans les pays anglo-saxons est aujourd’hui largement familier de ce type de problématiques, alors qu’elles ont du mal à passer pour acquises et évidentes en France (cf. débats récents sur la mise en place du RSA, qui vise à confondre lutte contre la pauvreté, et redistribution optimale). C’est pourquoi il me semble légitime de diffuser et de faire comprendre la boîte à outils de l’économie publique sur ces questions. Et c’est ce que nous allons continuer de faire dans les post à suivre…
mardi 11 mars 2008
Une nouvelle saga sur les inégalités
En dépit de la profusion de sites et d’analyses, il est assez difficile de trouver du bon matériel, simple et robuste, pour se clarifier les idées sur la question des inégalités. Dans le débat public, la question est le plus souvent abordée sous l’angle de la morale, du normatif ou de la philosophie politique, et assez peu sous l’angle véritablement économique. C’est d’autant plus étrange que la bonne littérature économique est surabondante sur ces questions. Il n’est donc peut-être pas inutile de présenter la boîte à outils qu’offre l’économie pour comprendre, analyser et mesurer les inégalités.
Evidemment, j’aborderai le thème des inégalités selon le tropisme Ecopublix, en soulignant l’importance de cette question pour l’économie publique, et l’action des politiques publiques en particulier. Je me concentrerai en revanche sur la question des inégalités de revenus (éventuellement de richesse). Notre petit voyage devrait compter 6 escales :
(1) Pourquoi un économiste devrait-il se préoccuper des inégalités ? Est-ce que cela a une importance après tout, du strict point de vue économique, et indépendamment de toute considération normative ?
Ensuite, (2) comment peut-on mesurer les inégalités ? En quoi les différentes mesures sont-elles nécessaires, complémentaires, contradictoires… ? Que nous apprennent-elles ?
L’épisode (3) effectuera un retour essentiellement descriptif sur les évolutions récentes en matière d’inégalités de revenus dans les pays de l’OCDE.
On abordera ensuite (4) les controverses récentes concernant l’explosion des hauts revenus.
On se posera enfin la question du rôle de la fiscalité et plus généralement des politiques publiques de redistribution (5).
L’apothéose (6) ouvrira la discussion sur l’économie publique des inégalités dans un cadre non plus national, mais globalisé : l’inégalité intra-nationale est-elle un concept pertinent du point de vue de l’économie publique dans un monde ouvert ?
Et plutôt que de commencer ce voyage par d’arides prolégomènes (« qu’est-ce que l’inégalité ? », « Inégalité ou injustice ? », « Les trois mille mesures des inégalités»), je voudrais d’abord vous montrer en quoi le sujet est pertinent, actuel et pleins de défis pour un économiste qui s’intéresse aux politiques publiques. La question des inégalités ne se cantonne ni à des problèmes de mesures, ni à des considérations d’économie normative. Pour l’économie des politiques publiques, les inégalités ne se résument pas à un « pour ou contre les inégalités », ni au sempiternel « équité vs efficacité » de toute dissertation de second cycle. Il y a en fait un large éventail de raisons qui justifient que les politiques publiques se préoccupent des inégalités de revenus, et ces raisons dépassent de loin la simple question de la « justice » sociale.
Evidemment, j’aborderai le thème des inégalités selon le tropisme Ecopublix, en soulignant l’importance de cette question pour l’économie publique, et l’action des politiques publiques en particulier. Je me concentrerai en revanche sur la question des inégalités de revenus (éventuellement de richesse). Notre petit voyage devrait compter 6 escales :
(1) Pourquoi un économiste devrait-il se préoccuper des inégalités ? Est-ce que cela a une importance après tout, du strict point de vue économique, et indépendamment de toute considération normative ?
Ensuite, (2) comment peut-on mesurer les inégalités ? En quoi les différentes mesures sont-elles nécessaires, complémentaires, contradictoires… ? Que nous apprennent-elles ?
L’épisode (3) effectuera un retour essentiellement descriptif sur les évolutions récentes en matière d’inégalités de revenus dans les pays de l’OCDE.
On abordera ensuite (4) les controverses récentes concernant l’explosion des hauts revenus.
On se posera enfin la question du rôle de la fiscalité et plus généralement des politiques publiques de redistribution (5).
L’apothéose (6) ouvrira la discussion sur l’économie publique des inégalités dans un cadre non plus national, mais globalisé : l’inégalité intra-nationale est-elle un concept pertinent du point de vue de l’économie publique dans un monde ouvert ?
Et plutôt que de commencer ce voyage par d’arides prolégomènes (« qu’est-ce que l’inégalité ? », « Inégalité ou injustice ? », « Les trois mille mesures des inégalités»), je voudrais d’abord vous montrer en quoi le sujet est pertinent, actuel et pleins de défis pour un économiste qui s’intéresse aux politiques publiques. La question des inégalités ne se cantonne ni à des problèmes de mesures, ni à des considérations d’économie normative. Pour l’économie des politiques publiques, les inégalités ne se résument pas à un « pour ou contre les inégalités », ni au sempiternel « équité vs efficacité » de toute dissertation de second cycle. Il y a en fait un large éventail de raisons qui justifient que les politiques publiques se préoccupent des inégalités de revenus, et ces raisons dépassent de loin la simple question de la « justice » sociale.
vendredi 7 mars 2008
Faut-il moins taxer le travail des femmes ?
Les inégalités salariales entre hommes et femmes et le débat sur la taxation des couples ayant déjà été abordés par Ecopublix, les bases sont posées pour discuter d’une question plus provocatrice, à savoir la taxation différentielle selon le sexe. La proposition de taxer moins le travail des femmes a en effet alimenté récemment le débat économique, à la suite à un article d’Alberto Alesina, Andrea Ichino et Loukas Karabarbounis
I/ La proposition initiale
L’idée d’une taxation différenciée du travail des hommes et des femmes repose sur la constatation empirique que l’offre de travail des femmes, en particulier celles qui sont en couple, est plus élastique que celle des hommes (c’est-à-dire qu’une femme réduira plus fortement son offre de travail à la suite d'une baisse de 10% de son salaire qu’un homme). Si l’élasticité de l’offre de travail des femmes mariées a eu tendance à baisser ces trente dernières années, elle reste significativement plus élevée que celle des hommes. Les estimations actuelles de l’élasticité de l’offre de travail des femmes mariées par rapport à celle des hommes varient d’un ratio de 1 à 4 pour les Etats-Unis (Blau et Khan 2007), qui pratiquent la taxation jointe des couples (le second apporteur de revenu étant plus taxé que le premier, comme expliqué ici), à un ratio 1 à 2 pour un pays comme la Suède (Gelber 2008), où la taxation est individuelle (et non par couple) et où la participation des femmes au marché du travail est particulièrement forte.
Partant du constat que l’offre de travail des femmes est plus élastique que celle des hommes, si on applique le principe de finance publique, déjà exposé dans un précédent post, qui consiste à taxer plus fortement les biens inélastiques (car leur demande est peu sensible au prix) et moins fortement les biens élastiques, alors le travail des femmes devrait être moins taxé que celui des hommes. Plus précisément, si le gouvernement prend ses décisions en fonction d’un objectif « utilitariste », c’est-à-dire en maximisant la somme des utilités des individus, alors il apparaît qu’il est plus efficace de taxer moins les femmes et plus les hommes pour récolter un niveau donné de recettes fiscales. L’essentiel du débat porte sur la question de l’origine de la différence d’élasticité d’offre de travail selon le sexe. Si cette différence est liée à des caractéristiques non manipulables, alors le principe d’égalité de traitement des individus conduit à contester une telle proposition.
II/ La critique
C’est précisément au nom du principe d’égalité de traitement des individus que s’articule la critique de la taxation différenciée selon le sexe. En effet, le résultat précédent est établi en supposant que l’objectif du gouvernement a une forme bien particulière, qui ne prend pas en compte le principe constitutionnel de base d’égalité de traitement des individus. La fonction de bien-être social utilitariste ne considère pas le bien-être de chaque individu pris séparément, mais la somme totale du bien-être au sein de la Société. Selon le même raisonnement « utilitariste », s’il était avéré que les blondes ont une offre de travail plus élastique que les brunes, alors il faudrait taxer plus les brunes que les blondes !
Au nom du principe d’égalité de traitement des individus, on peut donc s’opposer à une maximisation du bien-être social qui conduirait à discriminer les individus sur la base de leurs caractéristiques innées. Cependant, la taxation différenciée selon le sexe vise à rétablir l’égalité des opportunités, ce que l’égalité en droit ne suffit pas toujours à assurer. En effet, les différences de comportement des hommes et des femmes sur le marché du travail ne sont certainement pas innées, mais résultent du mode d’organisation de nos sociétés.
III/ Mais d’où vient la différence d’élasticité d’offre de travail des hommes et des femmes ?
Sans refaire l’histoire de la « domination masculine », la plus forte élasticité des femmes sur le marché du travail semble être fortement liée à la division traditionnelle des tâches au sein du couple, l’homme partantchasser travailler, et la femme s’occupant surtout des enfants. D’ailleurs, l’offre de travail des femmes célibataires est proche de celle des hommes et c’est l'offre de travail des femmes mariées qui est beaucoup plus élastique. Dans l’article d’Alberto Alesina, Andrea Ichino et Loukas Karabarbounis, les différences de comportement des hommes et des femmes sur le marché du travail résultent d’une négociation sur le partage des tâches ménagères au sein du couple où le pouvoir de négociation du mari est le plus fort.
Alesina et al. font plus que proposer de taxer davantage l’offre de travail la moins élastique : ils explicitent les causes de cette inélasticité. Ils considèrent que les membres d’un couple se partagent les tâches ménagères et que l’homme a un pouvoir de négociation plus élevé, pour des raisons culturelles ou historiques. À salaire égal, un homme va donc avoir plus de temps libre qu’une femme et les auteurs considèrent que cela lui permet de s’impliquer plus fortement dans son travail. Si, par exemple, l’homme ne va chercher les enfants à la sortie de l’école qu’un soir par semaine, il va être plus flexible dans son emploi du temps. On peut également considérer qu’un homme qui ne fait jamais le ménage aura plus d’énergie disponible pour son travail que sa femme, fatiguée de nettoyer. Bref, l’homme tirera plus d’avantages de son travail que sa femme ne pourra le faire. Alesina et al. résument cette propriété en disant que la femme ne travaille « que » pour son salaire, tandis que l’homme parvient à en tirer d’autres bénéfices (un travail plus intéressant, plus de considération au bureau, etc.). La différence entre l’élasticité de l’offre de travail des hommes et celle des femmes émane du déséquilibre caractérisant le pouvoir de négociation au sein du ménage. Puisque les hommes tirent des bénéfices non-matériels de leur travail, ils réagissent peu à un changement de salaire. Les femmes, dont la seule récompense au travail est le salaire, réagissent au contraire fortement à un changement de rémunération.
Que se passe-t-il lorsque la taxe sur le salaire masculin augmente ? Trois effets peuvent être identifiés :
1/ L’homme y perd car il touche moins d’argent à la fin du mois. Pour compenser cette perte, il va tenter de négocier moins de tâches ménagères à la maison. C’est l’effet « avec ce qu’il m’arrive déjà avec les taxes, si en plus je dois faire la vaisselle, ça ne va plus aller entre nous ».
2/ L’homme touche moins d’argent et sent bien qu’il ne peut plus commander sa femme comme avant. Il va accepter plus de tâches ménagères car son pouvoir de négociation faiblit. Cet effet (et le suivant) est à la base du résultat de la taxation sexuée, en ce qu’elle affecte les rapports de force au sein du ménage. C’est l’effet « déjà que je ramène moins d’argent, laisse-moi faire la vaisselle ».
3/ La femme y perd aussi car son homme ramène moins d’argent à la maison, or cet argent lui profitait aussi en partie car certains biens sont consommés en commun (les factures, la télévision, le réfrigérateur, etc.). Elle demande donc à être compensée pour cette perte en acceptant moins de tâches ménagères. C’est l’effet « tu ramènes moins d’argent alors si tu crois qu’en plus je vais faire la vaisselle, tu te mets le Paic Citron dans l’œil ».
Alesina et al. montrent que le deuxième effet est dominant et donc que des taxes plus élevées sur l’homme rétablissent la balance dans l’allocation des tâches ménagères. La taxation différenciée selon le sexe incite donc non seulement les femmes à participer davantage sur le marché du travail, mais elle conduit aussi à une modification du partage des tâches quotidiennes au sein du couple, au profit d'une répartition plus équitable.
On comprend maintenant qu’il faut faire la distinction entre la politique proposée et celle mentionnée plus haut dans l’exemple blondes/brunes. Si les blondes avaient une offre de travail plus élastique que les brunes, cela proviendrait de leurs préférences et en aucun cas il ne serait question de moins les taxer. Elles seraient libres de gérer leur offre de travail comme bon leur semble et une taxation basée sur la couleur des cheveux irait bien à l’encontre du principe d’égalité. Mais Alesina et al. fondent leur proposition sur le différentiel de pouvoir de négociation contre lequel les femmes ne peuvent pas agir. Elles subissent un héritage culturel, historique, sociologique qui n’a rien à voir avec leurs choix. La critique de Gilles Saint-Paul repose plus sur une distinction blondes/brunes que hommes/femmes et en ce sens elle est réductrice, puisqu’elle ne s’attaque pas au cœur du problème.
IV/ Taxation différenciée et pratiques des politiques familiales
Cette taxation différenciée s’inscrit donc dans le cadre des politiques visant à rétablir l’égalité d’opportunité des hommes et des femmes sur le marché du travail, en agissant à la racine de l’organisation sociale. Son principal avantage est de ne pas considérer les élasticités du travail des hommes et des femmes comme des données, mais au contraire comme le produit d’une négociation, d’une histoire. Il s'agit donc pour ces politiques d'intervenir au cœur du réacteur familial. Ce type de politique fiscale porte donc une vision moderne de la lutte contre les inégalités, dans la mesure où l’on s’intéresse aux conditions de formation de ces inégalités. Il est donc vraiment stupéfiant d'assister, au nom du principe d'« égalité » de traitement, à une telle levée de bouclier face à des mesures du type de celles proposées par Alesina et al., alors qu’un grand nombre de politiques sexuées sont déjà tout à fait « inégales » dans leur principe et ne déclenchent pas autant de polémiques. Pis, on ignore généralement que ces politiques sexuées tendent souvent à accroître les inégalités au sein du couple, en renforçant les mécanismes à l’œuvre dans la négociation inégale au sein des couples. Un exemple : les trimestres gratuits accordés aux seules femmes dans le calcul des retraites du régime général pour le simple fait d’avoir eu des enfants. C’est évidemment une mesure qui déroge au principe de l’égalité de traitement. Or on oublie souvent que de telles mesures de politique familiale, qui visent à compenser les femmes pour des carrières plus courtes parce qu'elles ont eu des enfants, ont réduit le pouvoir de négociation des femmes au sein du couples, en rendant plus attractif dans la négociation familiale le fait que ce soit la femme plutôt que l’homme qui s’occupe des enfants ! L’effet incitatif est donc désastreux car la mesure créé les conditions de l’inégalité des carrières qu’elle prétend combattre.
En réalité, les mérites de la taxation sexuée devraient être évalués en comparant son efficacité avec celle des politiques qui visent à favoriser le travail des femmes, comme l’aide à la garde d’enfants, le congé parental, ou encore les politiques de discrimination positive, et ce au regard d’un double objectif : aider les carrières des femmes d’une part, mais aussi entraîner une plus grande implication des hommes dans les tâches quotidiennes d’autre part. Plutôt que de ruer dans les brancards au nom du principe d’égalité, ce pour quoi milite ce genre de propositions de taxation différenciée, il faudrait plutôt mener une analyse empirique sérieuse de l’élasticité réelle des comportements d’offre de travail et de production domestique des hommes et des femmes par rapport au niveau de taxation. On pourrait ainsi comparer cette proposition à d’autres mesures de politique familiale comme la construction de crèches ou les aides à la garde d’enfant à domicile, qui jouent également sur le cœur du réacteur des inégalités, à savoir la négociation familiale sur les tâches domestiques.
Pour finir, il convient quand même de rappeler que si la taxation différenciée n’est peut-être pas la meilleure des solutions au problème, il est en revanche certain que le système français actuel, qui taxe plus à la marge le deuxième apporteur de ressources (et donc en général les femmes) que le premier est sous-optimal. Avant d’envisager une taxation sexuée, dont l’implémentation pose d’ailleurs d’importantes difficultés (liées en particulier à la différence d’élasticité des femmes célibataires et des femmes mariées), le fait d’avoir une taxation individuelle serait sans doute un premier pas vers l’efficacité.
I/ La proposition initiale
L’idée d’une taxation différenciée du travail des hommes et des femmes repose sur la constatation empirique que l’offre de travail des femmes, en particulier celles qui sont en couple, est plus élastique que celle des hommes (c’est-à-dire qu’une femme réduira plus fortement son offre de travail à la suite d'une baisse de 10% de son salaire qu’un homme). Si l’élasticité de l’offre de travail des femmes mariées a eu tendance à baisser ces trente dernières années, elle reste significativement plus élevée que celle des hommes. Les estimations actuelles de l’élasticité de l’offre de travail des femmes mariées par rapport à celle des hommes varient d’un ratio de 1 à 4 pour les Etats-Unis (Blau et Khan 2007), qui pratiquent la taxation jointe des couples (le second apporteur de revenu étant plus taxé que le premier, comme expliqué ici), à un ratio 1 à 2 pour un pays comme la Suède (Gelber 2008), où la taxation est individuelle (et non par couple) et où la participation des femmes au marché du travail est particulièrement forte.
Partant du constat que l’offre de travail des femmes est plus élastique que celle des hommes, si on applique le principe de finance publique, déjà exposé dans un précédent post, qui consiste à taxer plus fortement les biens inélastiques (car leur demande est peu sensible au prix) et moins fortement les biens élastiques, alors le travail des femmes devrait être moins taxé que celui des hommes. Plus précisément, si le gouvernement prend ses décisions en fonction d’un objectif « utilitariste », c’est-à-dire en maximisant la somme des utilités des individus, alors il apparaît qu’il est plus efficace de taxer moins les femmes et plus les hommes pour récolter un niveau donné de recettes fiscales. L’essentiel du débat porte sur la question de l’origine de la différence d’élasticité d’offre de travail selon le sexe. Si cette différence est liée à des caractéristiques non manipulables, alors le principe d’égalité de traitement des individus conduit à contester une telle proposition.
II/ La critique
C’est précisément au nom du principe d’égalité de traitement des individus que s’articule la critique de la taxation différenciée selon le sexe. En effet, le résultat précédent est établi en supposant que l’objectif du gouvernement a une forme bien particulière, qui ne prend pas en compte le principe constitutionnel de base d’égalité de traitement des individus. La fonction de bien-être social utilitariste ne considère pas le bien-être de chaque individu pris séparément, mais la somme totale du bien-être au sein de la Société. Selon le même raisonnement « utilitariste », s’il était avéré que les blondes ont une offre de travail plus élastique que les brunes, alors il faudrait taxer plus les brunes que les blondes !
Au nom du principe d’égalité de traitement des individus, on peut donc s’opposer à une maximisation du bien-être social qui conduirait à discriminer les individus sur la base de leurs caractéristiques innées. Cependant, la taxation différenciée selon le sexe vise à rétablir l’égalité des opportunités, ce que l’égalité en droit ne suffit pas toujours à assurer. En effet, les différences de comportement des hommes et des femmes sur le marché du travail ne sont certainement pas innées, mais résultent du mode d’organisation de nos sociétés.
III/ Mais d’où vient la différence d’élasticité d’offre de travail des hommes et des femmes ?
Sans refaire l’histoire de la « domination masculine », la plus forte élasticité des femmes sur le marché du travail semble être fortement liée à la division traditionnelle des tâches au sein du couple, l’homme partant
Alesina et al. font plus que proposer de taxer davantage l’offre de travail la moins élastique : ils explicitent les causes de cette inélasticité. Ils considèrent que les membres d’un couple se partagent les tâches ménagères et que l’homme a un pouvoir de négociation plus élevé, pour des raisons culturelles ou historiques. À salaire égal, un homme va donc avoir plus de temps libre qu’une femme et les auteurs considèrent que cela lui permet de s’impliquer plus fortement dans son travail. Si, par exemple, l’homme ne va chercher les enfants à la sortie de l’école qu’un soir par semaine, il va être plus flexible dans son emploi du temps. On peut également considérer qu’un homme qui ne fait jamais le ménage aura plus d’énergie disponible pour son travail que sa femme, fatiguée de nettoyer. Bref, l’homme tirera plus d’avantages de son travail que sa femme ne pourra le faire. Alesina et al. résument cette propriété en disant que la femme ne travaille « que » pour son salaire, tandis que l’homme parvient à en tirer d’autres bénéfices (un travail plus intéressant, plus de considération au bureau, etc.). La différence entre l’élasticité de l’offre de travail des hommes et celle des femmes émane du déséquilibre caractérisant le pouvoir de négociation au sein du ménage. Puisque les hommes tirent des bénéfices non-matériels de leur travail, ils réagissent peu à un changement de salaire. Les femmes, dont la seule récompense au travail est le salaire, réagissent au contraire fortement à un changement de rémunération.
Que se passe-t-il lorsque la taxe sur le salaire masculin augmente ? Trois effets peuvent être identifiés :
1/ L’homme y perd car il touche moins d’argent à la fin du mois. Pour compenser cette perte, il va tenter de négocier moins de tâches ménagères à la maison. C’est l’effet « avec ce qu’il m’arrive déjà avec les taxes, si en plus je dois faire la vaisselle, ça ne va plus aller entre nous ».
2/ L’homme touche moins d’argent et sent bien qu’il ne peut plus commander sa femme comme avant. Il va accepter plus de tâches ménagères car son pouvoir de négociation faiblit. Cet effet (et le suivant) est à la base du résultat de la taxation sexuée, en ce qu’elle affecte les rapports de force au sein du ménage. C’est l’effet « déjà que je ramène moins d’argent, laisse-moi faire la vaisselle ».
3/ La femme y perd aussi car son homme ramène moins d’argent à la maison, or cet argent lui profitait aussi en partie car certains biens sont consommés en commun (les factures, la télévision, le réfrigérateur, etc.). Elle demande donc à être compensée pour cette perte en acceptant moins de tâches ménagères. C’est l’effet « tu ramènes moins d’argent alors si tu crois qu’en plus je vais faire la vaisselle, tu te mets le Paic Citron dans l’œil ».
Alesina et al. montrent que le deuxième effet est dominant et donc que des taxes plus élevées sur l’homme rétablissent la balance dans l’allocation des tâches ménagères. La taxation différenciée selon le sexe incite donc non seulement les femmes à participer davantage sur le marché du travail, mais elle conduit aussi à une modification du partage des tâches quotidiennes au sein du couple, au profit d'une répartition plus équitable.
On comprend maintenant qu’il faut faire la distinction entre la politique proposée et celle mentionnée plus haut dans l’exemple blondes/brunes. Si les blondes avaient une offre de travail plus élastique que les brunes, cela proviendrait de leurs préférences et en aucun cas il ne serait question de moins les taxer. Elles seraient libres de gérer leur offre de travail comme bon leur semble et une taxation basée sur la couleur des cheveux irait bien à l’encontre du principe d’égalité. Mais Alesina et al. fondent leur proposition sur le différentiel de pouvoir de négociation contre lequel les femmes ne peuvent pas agir. Elles subissent un héritage culturel, historique, sociologique qui n’a rien à voir avec leurs choix. La critique de Gilles Saint-Paul repose plus sur une distinction blondes/brunes que hommes/femmes et en ce sens elle est réductrice, puisqu’elle ne s’attaque pas au cœur du problème.
IV/ Taxation différenciée et pratiques des politiques familiales
Cette taxation différenciée s’inscrit donc dans le cadre des politiques visant à rétablir l’égalité d’opportunité des hommes et des femmes sur le marché du travail, en agissant à la racine de l’organisation sociale. Son principal avantage est de ne pas considérer les élasticités du travail des hommes et des femmes comme des données, mais au contraire comme le produit d’une négociation, d’une histoire. Il s'agit donc pour ces politiques d'intervenir au cœur du réacteur familial. Ce type de politique fiscale porte donc une vision moderne de la lutte contre les inégalités, dans la mesure où l’on s’intéresse aux conditions de formation de ces inégalités. Il est donc vraiment stupéfiant d'assister, au nom du principe d'« égalité » de traitement, à une telle levée de bouclier face à des mesures du type de celles proposées par Alesina et al., alors qu’un grand nombre de politiques sexuées sont déjà tout à fait « inégales » dans leur principe et ne déclenchent pas autant de polémiques. Pis, on ignore généralement que ces politiques sexuées tendent souvent à accroître les inégalités au sein du couple, en renforçant les mécanismes à l’œuvre dans la négociation inégale au sein des couples. Un exemple : les trimestres gratuits accordés aux seules femmes dans le calcul des retraites du régime général pour le simple fait d’avoir eu des enfants. C’est évidemment une mesure qui déroge au principe de l’égalité de traitement. Or on oublie souvent que de telles mesures de politique familiale, qui visent à compenser les femmes pour des carrières plus courtes parce qu'elles ont eu des enfants, ont réduit le pouvoir de négociation des femmes au sein du couples, en rendant plus attractif dans la négociation familiale le fait que ce soit la femme plutôt que l’homme qui s’occupe des enfants ! L’effet incitatif est donc désastreux car la mesure créé les conditions de l’inégalité des carrières qu’elle prétend combattre.
En réalité, les mérites de la taxation sexuée devraient être évalués en comparant son efficacité avec celle des politiques qui visent à favoriser le travail des femmes, comme l’aide à la garde d’enfants, le congé parental, ou encore les politiques de discrimination positive, et ce au regard d’un double objectif : aider les carrières des femmes d’une part, mais aussi entraîner une plus grande implication des hommes dans les tâches quotidiennes d’autre part. Plutôt que de ruer dans les brancards au nom du principe d’égalité, ce pour quoi milite ce genre de propositions de taxation différenciée, il faudrait plutôt mener une analyse empirique sérieuse de l’élasticité réelle des comportements d’offre de travail et de production domestique des hommes et des femmes par rapport au niveau de taxation. On pourrait ainsi comparer cette proposition à d’autres mesures de politique familiale comme la construction de crèches ou les aides à la garde d’enfant à domicile, qui jouent également sur le cœur du réacteur des inégalités, à savoir la négociation familiale sur les tâches domestiques.
Pour finir, il convient quand même de rappeler que si la taxation différenciée n’est peut-être pas la meilleure des solutions au problème, il est en revanche certain que le système français actuel, qui taxe plus à la marge le deuxième apporteur de ressources (et donc en général les femmes) que le premier est sous-optimal. Avant d’envisager une taxation sexuée, dont l’implémentation pose d’ailleurs d’importantes difficultés (liées en particulier à la différence d’élasticité des femmes célibataires et des femmes mariées), le fait d’avoir une taxation individuelle serait sans doute un premier pas vers l’efficacité.
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