Pour financer leurs actions, les pouvoirs publics doivent lever des ressources auprès de leurs administrés: ce sont les impôts. Mais vouloir prélever un certain niveau de ressources ne suffit pas, encore faut-il que les gens paient! L'histoire des impôts est pleine d'anecdotes qui démontrent l'inventivité sans limite de l'espèce humaine en matière d'évasion fiscale. Comme disait Keynes, éviter de payer des impôts est la seule activité intellectuelle gratifiante. De l'autre côté, les pouvoirs publics n'ont pas fait preuve de moins d'inventivité pour trouver des techniques de prélèvements (plus ou moins violentes) susceptibles de limiter l'évasion fiscale. Un fait central domine pourtant l'histoire de ce petit jeu du chat et de la souris : il y a cent ans, la part des impôts dans la richesse nationale était inférieure à 10% dans tous les pays. Aujourd'hui, elle est de l'ordre de 35% dans les pays de l'OCDE, et même de 45% en France, de 50% en Suède. Pourquoi l'Etat est-il aujourd'hui capable de prélever une part 4 fois plus importante de la richesse nationale qu'il y a cent ans?
La première explication, c'est évidemment que la demande de biens publics a considérablement augmenté. C'est la fameuse loi de Wagner, qui postule que l'élasticité revenu de la demande de biens publics est supérieure à 1: lorsque mon revenu augmente de 10%, ma demande de biens publics augmente de plus de 10%. Au cours du siècle passé, la demande sociale vis-à-vis de l'intervention publique s'est considérablement élargie, et il nous paraît désormais normal de voir l'Etat intervenir dans des domaines aussi divers que la santé ou la régulation des jeux d'argent. Ce que la loi de Wagner passe sous silence toutefois, c'est la manière dont l'on finance cette demande accrue de biens publics sans se heurter au problème classique de free riding (passager clandestin en français: c'est l'idée que, un bien public étant utilisable par tout le monde (on parle de bien non exclusif), personne n'a intérêt à payer pour le financer, et qu'au contraire tout le monde va agir en passager clandestin, c'est-à-dire attendre que les autres paient). Ce que la loi de Wagner n'explique pas non plus c'est pourquoi, alors que les revenus ont continué de croître dans les pays riches au cours des 20 dernières années, la part des prélèvements dans la richesse nationale s'est, elle, globalement arrêtée de croître (cf. graphique 1).
La seconde explication régulièrement avancée, nous la devons à Baumol, qui s'intéresse non pas à la demande, mais à l'offre de biens publics. L'idée est que la productivité augmente plus vite dans le secteur privé que dans le secteur public, car les activités du secteur public sont plus tournées vers les services, et par nature moins intensives en capital et plus intensives en travail. Le résultat est donc que la part des dépenses publiques dans la richesse nationale augmente nécessairement au cours du temps. Sur l'évolution comparée de la productivité dans le secteur public et privé, j'avoue ne pas être familier de la littérature empirique sur le sujet, mais je doute que les hypothèses de Baumol aient jamais réussies à être solidement étayées. Par ailleurs, le même problème se pose pour expliquer pourquoi les gains de productivité très importants dans les pays de l'OCDE dans les années 50 à 75 ne se sont pas traduits par une augmentation encore plus brutale de la part des dépenses publiques dans le PIB.
D'autres explications insistent plus spécifiquement sur la dimension historique du problème. Peacock and Wiseman (1961) défendent une théorie fondée sur des "effets de cliquets": les prélèvements publics font face à des chocs historiques (guerres, etc.), après lesquels ils ne retrouvent jamais leur niveau antérieur, car les chocs affectent durablement les normes sociales concernant le niveau désirable de prélèvements publics. Lorsque l'on regarde le graphique 1, cette théorie paraît assez séduisante, en particulier pour le cas de la Grande Bretagne, où le niveau de prélèvement a augmenté deux fois, par paliers, à la suite de chacune des deux guerres mondiales. Mais comment expliquer, si l'on croit à cette théorie, que la part des prélèvements soit restée si stable (et si faible) tout au long du 19ème siècle, alors que les guerres et autres révolutions susceptibles de créer des chocs temporaires sur la dépense publique n'ont pas été moins nombreuses. Et comment expliquer que la Suède, dont l'implication dans chacune des guerres mondiales a été bien plus faible que celle de la Grande-Bretagne ou des Etats-Unis, a pourtant connu une croissance soutenue de la part des prélèvements dans le PIB semblable à celle de ces deux pays? Mentionnons enfin les théories du type économie politique, à la Acemoglu & Robinson, qui insistent sur l'importance des équilibres politiques et de la part dévolue aux classes moyennes et populaires dans la Constitution pour expliquer la part croissante des politiques redistributives.
Aussi intéressantes soient-elles, ce que ces théories passent sous silence, fondamentalement, c'est qu'il existe d'importantes contraintes qui pèsent sur la capacité qu'ont les pouvoirs publics à observer et prélever les ressources des individus. Et il y a un monde entre vouloir prélever des ressources, et être effectivement capable de les prélever: des Bagaudes du Bas-Empire, aux Jacqueries de l'Ancien Régime, les exemples de gouvernement se heurtant à des révoltes fiscales ne manquent pas. Et à lire la très intéressante Histoire de l'impôt de Gabriel Ardant, on a l'impression que le ressort de l'histoire fiscale n'est rien d'autre que cela: des gouvernements qui butent sans arrêt sur l'impossibilité de prélever des ressources plus abondantes, qui se heurtent de façon récurrente aux limites de leur capacité de contrainte fiscale.
Or que nous disent les économistes sur ce petit jeu-là. Le modèle standard, que l'on doit à Allingham et Sandmo (1971) se fonde sur l'idée simple que les individus sont rationnels, et détiennent de l'information, qui n'est pas directement observable par les pouvoirs publics, sur le niveau réel de leurs ressources. En contrepartie, les pouvoirs publics ont une capacité de contrainte: ils peuvent contrôler les individus et les forcer à payer une amende en cas de fraude. Ce que nous dit ce modèle simple, c'est que les individus ont intérêt à tricher jusqu'à ce que le bénéfice marginal de la fraude soit égal au bénéfice marginal de ne pas tricher. Et le bénéfice marginal de la fraude est 1 euro supplémentaire en cas d'absence d'audit, et 1 euro moins l'amende en cas d'audit. Donc tout dépend évidemment de l'importance de l'amende et de la probabilité d'être découvert, comme dans les modèles Beckeriens de criminalité.
Ce petit modèle permet-il d'expliquer pourquoi les pouvoirs publics sont aujourd'hui capables de prélever une part de la richesse nationale quatre fois plus importante qu'il y a cent ans? Pas franchement! Car pour cela, il faudrait que les taux de contrôle fiscal aient augmenté drastiquement. Or c'est plutôt l'inverse qui s'est produit: il semble que le coût administratif de prélèvement des impôts en pourcentage du montant prélevé ait plutôt baissé depuis le siècle dernier. Slemrod, dans une revue de littérature faisait justement remarquer que si l'on prenait le modèle d'Allingham et Sandmo à la lettre, étant donné les taux d'audits, le taux actuel de fraude fiscale est absurdement faible dans les pays développés! Quant aux amendes, il ne semble pas qu'elles aient considérablement augmenté non plus. Pour parvenir à réconcilier la théorie avec les faits, il faudrait donc ajouter des aspects non-standards dans la manière dont les individus se comportent vis-à-vis de l'administration fiscale, de type altruisme (les individus font naturellement preuve de respect vis-à-vis des injonctions de l'administration fiscale), erreurs de perception sur la probabilité d'être contrôlés, etc. Ces aspects non-standards sont sans doute tout à fait importants et réels. Ils peinent toutefois à expliquer la révolution fiscale du vingtième siècle. Car on comprend mal pourquoi les individus seraient aujourd'hui quatre fois plus enclins à respecter les demandes de leur administration fiscale qu'il y a cent ans.
Et si la solution était en fait beaucoup plus simple? C'est ce que suggèrent deux papiers récents signés Emmanuel Saez et le gang de Danois (Henrik Kleven et Claus Kreiner). Leur réponse: le salariat. Au cours du premier vingtième siècle, la part de la population salariée a explosé dans tous les pays développés. Or que permet le salariat? D'observer le revenu des individus, qui est désormais stipulé dans un contrat de travail. Le premier des deux papiers généralise cette idée simple. Un petit modèle théorique montre que la naissance des entreprises modernes, avec de nombreux salariés et poursuivant des tâches de production complexes nécessitant de garder des comptes de toutes leurs opérations, limite de manière importante les possibilités de fraude fiscale collusive au sein de l'entreprise. Cela ne veut pas dire que toute fraude fiscale disparaît. Mais qu'elle est largement limitée par rapport au cas du paysan qui peut simplement cacher son grain chez le voisin. Avec le salariat naît aussi la possibilité de double-déclaration des salaires: les administrations fiscales peuvent contrôler les déclarations des individus au travers des informations qui leur sont transmises directement par les entreprises. Plus besoin donc de faire donner la troupe pour aller lever la capitation! Avec le salariat naît un outil d'observation et de contrôle des ressources absolument redoutable pour le pouvoir fiscal. Le second papier, qui se fonde sur une expérience contrôlée auprès de l'administration fiscale danoise démontre justement que la fraude fiscale est très limitée, pour les revenus soumis à double déclaration comme les salaires, et ce en dépit de taux d'audits faibles, tandis que les revenus déclarés individuellement (comme les revenus d'activité non-salariées) révèlent des taux de fraude beaucoup plus importants. Evidemment, cela ne veut pas dire que la fraude disparaît, même parmi les salariés. Certains salariés peuvent toujours s'engager dans des stratégies d'évasion fiscale complexes, mais leurs coûts sont nécessairement beaucoup plus élevés.
La naissance de l'entreprise moderne et la généralisation du salariat ont donc été de puissants outils de la transformation du pouvoir fiscal au cours du 20ème siècle. Lorsque 80% de la population exerce une activité dont les revenus sont facilement observables par la puissance publique, la question du prélèvement fiscal change fondamentalement de nature, et c'est ce qui permet la naissance de l'Etat moderne tel que nous le connaissons. On notera d'ailleurs que les salaires ne sont pas nécessairement la seule base fiscale dont l'observation est facilitée par le développement de la comptabilité moderne au sein des entreprises: les ventes peuvent être également mieux observées et l'ingéniosité de la Taxe sur le Valeur Ajoutée est justement d'avoir créé un système implicite de double déclaration (par l'entreprise vendeuse qui paie la taxe et par l'acheteur qui déduit de la TVA de ses consommations intermédiaires) qui a considérablement réduit les opportunités d'évasion fiscale. C'est ce qui explique pourquoi la majeure partie des recettes fiscales des Etats modernes provient désormais de ces deux types de taxes (impôts sur les revenus et taxe sur la valeur ajoutée).
La première explication, c'est évidemment que la demande de biens publics a considérablement augmenté. C'est la fameuse loi de Wagner, qui postule que l'élasticité revenu de la demande de biens publics est supérieure à 1: lorsque mon revenu augmente de 10%, ma demande de biens publics augmente de plus de 10%. Au cours du siècle passé, la demande sociale vis-à-vis de l'intervention publique s'est considérablement élargie, et il nous paraît désormais normal de voir l'Etat intervenir dans des domaines aussi divers que la santé ou la régulation des jeux d'argent. Ce que la loi de Wagner passe sous silence toutefois, c'est la manière dont l'on finance cette demande accrue de biens publics sans se heurter au problème classique de free riding (passager clandestin en français: c'est l'idée que, un bien public étant utilisable par tout le monde (on parle de bien non exclusif), personne n'a intérêt à payer pour le financer, et qu'au contraire tout le monde va agir en passager clandestin, c'est-à-dire attendre que les autres paient). Ce que la loi de Wagner n'explique pas non plus c'est pourquoi, alors que les revenus ont continué de croître dans les pays riches au cours des 20 dernières années, la part des prélèvements dans la richesse nationale s'est, elle, globalement arrêtée de croître (cf. graphique 1).
La seconde explication régulièrement avancée, nous la devons à Baumol, qui s'intéresse non pas à la demande, mais à l'offre de biens publics. L'idée est que la productivité augmente plus vite dans le secteur privé que dans le secteur public, car les activités du secteur public sont plus tournées vers les services, et par nature moins intensives en capital et plus intensives en travail. Le résultat est donc que la part des dépenses publiques dans la richesse nationale augmente nécessairement au cours du temps. Sur l'évolution comparée de la productivité dans le secteur public et privé, j'avoue ne pas être familier de la littérature empirique sur le sujet, mais je doute que les hypothèses de Baumol aient jamais réussies à être solidement étayées. Par ailleurs, le même problème se pose pour expliquer pourquoi les gains de productivité très importants dans les pays de l'OCDE dans les années 50 à 75 ne se sont pas traduits par une augmentation encore plus brutale de la part des dépenses publiques dans le PIB.
D'autres explications insistent plus spécifiquement sur la dimension historique du problème. Peacock and Wiseman (1961) défendent une théorie fondée sur des "effets de cliquets": les prélèvements publics font face à des chocs historiques (guerres, etc.), après lesquels ils ne retrouvent jamais leur niveau antérieur, car les chocs affectent durablement les normes sociales concernant le niveau désirable de prélèvements publics. Lorsque l'on regarde le graphique 1, cette théorie paraît assez séduisante, en particulier pour le cas de la Grande Bretagne, où le niveau de prélèvement a augmenté deux fois, par paliers, à la suite de chacune des deux guerres mondiales. Mais comment expliquer, si l'on croit à cette théorie, que la part des prélèvements soit restée si stable (et si faible) tout au long du 19ème siècle, alors que les guerres et autres révolutions susceptibles de créer des chocs temporaires sur la dépense publique n'ont pas été moins nombreuses. Et comment expliquer que la Suède, dont l'implication dans chacune des guerres mondiales a été bien plus faible que celle de la Grande-Bretagne ou des Etats-Unis, a pourtant connu une croissance soutenue de la part des prélèvements dans le PIB semblable à celle de ces deux pays? Mentionnons enfin les théories du type économie politique, à la Acemoglu & Robinson, qui insistent sur l'importance des équilibres politiques et de la part dévolue aux classes moyennes et populaires dans la Constitution pour expliquer la part croissante des politiques redistributives.
Aussi intéressantes soient-elles, ce que ces théories passent sous silence, fondamentalement, c'est qu'il existe d'importantes contraintes qui pèsent sur la capacité qu'ont les pouvoirs publics à observer et prélever les ressources des individus. Et il y a un monde entre vouloir prélever des ressources, et être effectivement capable de les prélever: des Bagaudes du Bas-Empire, aux Jacqueries de l'Ancien Régime, les exemples de gouvernement se heurtant à des révoltes fiscales ne manquent pas. Et à lire la très intéressante Histoire de l'impôt de Gabriel Ardant, on a l'impression que le ressort de l'histoire fiscale n'est rien d'autre que cela: des gouvernements qui butent sans arrêt sur l'impossibilité de prélever des ressources plus abondantes, qui se heurtent de façon récurrente aux limites de leur capacité de contrainte fiscale.
Or que nous disent les économistes sur ce petit jeu-là. Le modèle standard, que l'on doit à Allingham et Sandmo (1971) se fonde sur l'idée simple que les individus sont rationnels, et détiennent de l'information, qui n'est pas directement observable par les pouvoirs publics, sur le niveau réel de leurs ressources. En contrepartie, les pouvoirs publics ont une capacité de contrainte: ils peuvent contrôler les individus et les forcer à payer une amende en cas de fraude. Ce que nous dit ce modèle simple, c'est que les individus ont intérêt à tricher jusqu'à ce que le bénéfice marginal de la fraude soit égal au bénéfice marginal de ne pas tricher. Et le bénéfice marginal de la fraude est 1 euro supplémentaire en cas d'absence d'audit, et 1 euro moins l'amende en cas d'audit. Donc tout dépend évidemment de l'importance de l'amende et de la probabilité d'être découvert, comme dans les modèles Beckeriens de criminalité.
Ce petit modèle permet-il d'expliquer pourquoi les pouvoirs publics sont aujourd'hui capables de prélever une part de la richesse nationale quatre fois plus importante qu'il y a cent ans? Pas franchement! Car pour cela, il faudrait que les taux de contrôle fiscal aient augmenté drastiquement. Or c'est plutôt l'inverse qui s'est produit: il semble que le coût administratif de prélèvement des impôts en pourcentage du montant prélevé ait plutôt baissé depuis le siècle dernier. Slemrod, dans une revue de littérature faisait justement remarquer que si l'on prenait le modèle d'Allingham et Sandmo à la lettre, étant donné les taux d'audits, le taux actuel de fraude fiscale est absurdement faible dans les pays développés! Quant aux amendes, il ne semble pas qu'elles aient considérablement augmenté non plus. Pour parvenir à réconcilier la théorie avec les faits, il faudrait donc ajouter des aspects non-standards dans la manière dont les individus se comportent vis-à-vis de l'administration fiscale, de type altruisme (les individus font naturellement preuve de respect vis-à-vis des injonctions de l'administration fiscale), erreurs de perception sur la probabilité d'être contrôlés, etc. Ces aspects non-standards sont sans doute tout à fait importants et réels. Ils peinent toutefois à expliquer la révolution fiscale du vingtième siècle. Car on comprend mal pourquoi les individus seraient aujourd'hui quatre fois plus enclins à respecter les demandes de leur administration fiscale qu'il y a cent ans.
Et si la solution était en fait beaucoup plus simple? C'est ce que suggèrent deux papiers récents signés Emmanuel Saez et le gang de Danois (Henrik Kleven et Claus Kreiner). Leur réponse: le salariat. Au cours du premier vingtième siècle, la part de la population salariée a explosé dans tous les pays développés. Or que permet le salariat? D'observer le revenu des individus, qui est désormais stipulé dans un contrat de travail. Le premier des deux papiers généralise cette idée simple. Un petit modèle théorique montre que la naissance des entreprises modernes, avec de nombreux salariés et poursuivant des tâches de production complexes nécessitant de garder des comptes de toutes leurs opérations, limite de manière importante les possibilités de fraude fiscale collusive au sein de l'entreprise. Cela ne veut pas dire que toute fraude fiscale disparaît. Mais qu'elle est largement limitée par rapport au cas du paysan qui peut simplement cacher son grain chez le voisin. Avec le salariat naît aussi la possibilité de double-déclaration des salaires: les administrations fiscales peuvent contrôler les déclarations des individus au travers des informations qui leur sont transmises directement par les entreprises. Plus besoin donc de faire donner la troupe pour aller lever la capitation! Avec le salariat naît un outil d'observation et de contrôle des ressources absolument redoutable pour le pouvoir fiscal. Le second papier, qui se fonde sur une expérience contrôlée auprès de l'administration fiscale danoise démontre justement que la fraude fiscale est très limitée, pour les revenus soumis à double déclaration comme les salaires, et ce en dépit de taux d'audits faibles, tandis que les revenus déclarés individuellement (comme les revenus d'activité non-salariées) révèlent des taux de fraude beaucoup plus importants. Evidemment, cela ne veut pas dire que la fraude disparaît, même parmi les salariés. Certains salariés peuvent toujours s'engager dans des stratégies d'évasion fiscale complexes, mais leurs coûts sont nécessairement beaucoup plus élevés.
La naissance de l'entreprise moderne et la généralisation du salariat ont donc été de puissants outils de la transformation du pouvoir fiscal au cours du 20ème siècle. Lorsque 80% de la population exerce une activité dont les revenus sont facilement observables par la puissance publique, la question du prélèvement fiscal change fondamentalement de nature, et c'est ce qui permet la naissance de l'Etat moderne tel que nous le connaissons. On notera d'ailleurs que les salaires ne sont pas nécessairement la seule base fiscale dont l'observation est facilitée par le développement de la comptabilité moderne au sein des entreprises: les ventes peuvent être également mieux observées et l'ingéniosité de la Taxe sur le Valeur Ajoutée est justement d'avoir créé un système implicite de double déclaration (par l'entreprise vendeuse qui paie la taxe et par l'acheteur qui déduit de la TVA de ses consommations intermédiaires) qui a considérablement réduit les opportunités d'évasion fiscale. C'est ce qui explique pourquoi la majeure partie des recettes fiscales des Etats modernes provient désormais de ces deux types de taxes (impôts sur les revenus et taxe sur la valeur ajoutée).
