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lundi 25 juin 2007

Evaluation des politiques publiques (6/7): chez les Bretons


Le lecteur de ce blog est sûrement lassé par l’apologie de l’évaluation des politiques publiques que nous menons tambour battant depuis la naissance d'Ecopublix (épidose 1, épidose 2, épisode 3, épisode 4, épisode 5). Mais tant pis : nous avons décidé de continuer le matraquage (Etienne Wasmer semble nous y encourager). Après le panorama du système français actuel, vient le temps des exemples étrangers. Aujourd’hui, voici le cas du pays du sanglier bouilli à sauce à la menthe et de la cervoise tiède.

L’histoire de l’évaluation des politiques publiques en Grande-Bretagne est relativement récente. Même si des institutions indépendantes existent depuis longtemps pour proposer une expertise économique indépendante, 1997 a été un tournant dans la façon d’aborder l’évaluation des politiques économiques. L’équipe menée par Tony Blair et Gordon Brown a mis en place plusieurs dispositions visant à l’évaluation systématique et indépendante de leurs politiques (la LOLF avec 10 ans d’avance). Pour résumer rapidement, chaque ministère dispose d’un budget conséquent pour évaluer les nouvelles réformes. Des institutions académiques, mi-centre de recherche, mi-think-tank sont mis en concurrence pour proposer des études sur les réformes, plusieurs sont choisis afin de confronter les résultats. Le ministère doit participer avec ces institutions de recherche à la démarche d’évaluation : la réforme est mise en oeuvre de façon progressive avec des expériences d’une à deux ans sur des localités tirées au hasard afin d’évaluer son effet de façon convaincante (des groupes test et de contrôle peuvent être utilisés par les chercheurs et la littérature empirique sur les expériences naturelles peut être mise à profit), les données sont collectées avant la mise en place de la réforme et longtemps après afin d'en tirer tous les enseignements.

Prenons l'exemple de la mise en place des réformes des politiques de l’emploi, les New deal. Le New Deal for Young People (NDYP), par exemple, visait à aider les jeunes de moins de 25 ans au chômage à retrouver rapidement un emploi. En octobre 1997, juste après l’élection de Blair, des « pilots » sont lancés dans certaines municipalités, les chercheurs invités à estimer les effets sur l’emploi, le chômage, la durée et la qualité des emplois retrouvés. Le fait de choisir de façon aléatoire des groupes tests et des groupes de contrôle rend le travail des chercheurs plus facile et, surtout, leurs résultats plus convainquants. La réforme consiste à obliger tous les jeunes de moins de 25 ans au chômage depuis plus de 6 mois à suivre un encadrement intensif pendant 4 mois pour retrouver un emploi (non subventionné). En cas de manquement à ce programme, les allocations chômage sont suspendues. Si au bout de 4 mois, le jeune n’a pas réussi à trouver un emploi, plusieurs options lui sont proposées : emploi subventionné ou formation. Les études sur ce programme ont été légion (les données ont été rendues disponibles à tous les chercheurs) et l’image des différents effets de cette réforme s’est progressivement précisée dans un consensus académique : le New Deal for Young People a été un succès pour faire revenir à l’emploi les jeunes chômeurs anglais, la première phase de conseil de 4 mois a permis d’augmenter le taux d’emploi de près de 5 points, la seconde phase a surtout été efficace avec l’option des emplois subventionnés (l’effet des formations étant plus mitigé). Aucun effet de substitution ne semble avoir été détecté. Au vu de ces résultats encourageants, le programme a été étendu à tout le pays en avril 1998 et demeure comme l'un des grands succès du premier gouvernement Blair. Cette démarche de test des réformes a ensuite été systématiquement mise en place pour les réformes du gouvernement travailliste, suscitant l’approbation des économistes anglais qui militaient depuis longtemps en faveur de telles expériences naturelles. Ce qui reste encore difficile pour le gouvernement actuel est de mettre un terme à une réforme si elle s’est avérée inefficace : la démarche d’évaluation implique le courage de reconnaître que l’on s’est trompé…

Le deuxième pilier des politiques publiques anglaises sous le gouvernement Blair a été de favoriser l’émergence de conseils d’experts au pouvoir exécutif. Ainsi, la mise en place du salaire minimum en avril 1999 s’est fait en parallèle de la création de la Low Pay Commission qui décide des augmentations du salaire minimum, avec la reconnaissance implicite qu'une trop forte augmentation du salaire minimum peut avoir des effets négatifs sur l’emploi. Pour éviter les tentations démagogiques de son gouvernement, Brown a visiblement choisi de rendre la décision indépendante du pouvoir politique. La commission a donc commandé des dizaines d’études sur les effets du salaire minimum (évoquées par Eric Maurin dans son blog). Sans cette démarche pragmatique et d’évaluation, ce genre d’études n’aurait jamais vu le jour.

Enfin il reste à apprécier les instituts de recherche et think-tank qui participent au débat économique en proposant leur propre expertise à une presse avide d’analyses rigoureuses. On peut distinguer deux types d’institutions : des think-tanks politiques qui emploient des experts des politiques publiques pour développer des propositions et analyser les propositions concurrentes. Ces think-tank sont liés plus ou moins étroitement aux différents partis politiques britanniques et, même s’ils gardent une certaine indépendance critique, ils n’en défendent pas moins une certaine ligne idéologique (dans le bon sens du terme) : l'Institute for Public Policy Research qui est proche du Labour défend la politique du gouvernement en insistant sur les succès du gouvernement Blair (emploi, baisse de la pauvreté), Center Forum qui est proche des Lib Dem insiste sur les inégalités que n’a pas sur résorber l’actuel gouvernement et Policy Exchange qui est proche des Conservateurs va souligner les atouts du nouveau candidat du parti.

A côté de ce genre de think-tank (beaucoup plus nombreux que les trois cités ici), il existe de nombreux centres de recherche indépendant, liés à des universités, qui font un travail de vulgarisation des résultats de la recherche académique. On peut citer ainsi pèle-mèle le Policy Studies Institute (PSI), le Center Economic Performance (CEP) lié à la célèbre London School for Economics (LSE), ou The Institute for Fiscal Studies (IFS) proche d’University College London (UCL). Ces centres de recherche consacrent l’essentiel de leurs ressources à la recherche académique de haut niveau, mais réalisent aussi des évaluations de grande qualité à la demande des ministères ou des administrations publiques, utilisant ainsi les dernières avancées économétriques ou de traitement statistique des données. A côté de cette activité de recherche académique, ces instituts participent de près au débat public.

L’exemple de l’IFS est à ce titre exemplaire. En plus de son activité de recherche de très haut niveau (en particulier en économétrie ; avec des universitaires reconnus et respectés), l’institut occupe une place de choix dans la vie politique anglaise. Avant la publication du budget du Chancelier, l’IFS publie son propre Green Budget pour détailler les choix du gouvernement, les possibilités de réforme. La publication annuelle de cette analyse est un événement important, suivi par toute la presse et par les partis politiques : l’opposition y cherche des armes, le parti au pouvoir cherche à y trouver de l’inspiration ou une confirmation de ses positions. Chaque programme politique est passé au crible de l’analyse économique, les chercheurs de l’IFS mettant un point d’honneur à présenter une analyse honnête et politiquement indépendante (un chercheur qui part travailler pour un parti doit quitter l’institut et ne peut jamais y retourner). L’institut ne prend jamais position, mais cherche à déterminer le coût et les effets des mesures proposées, en terme d’inégalités, en terme d’emploi, sans hésiter à souligner les incertitudes. Il suit l’actualité et publie des press releases dès qu’une mesure ou proposition apparaît dans le débat public. Les analyses sont simplifiées pour être compréhensible par un public large, les concepts économiques reprécisés à chaque fois. Tout est fait pour faciliter le travail des journalistes et leur permettre d’alimenter leurs colonnes avec des graphiques et des analyses qui ont fait l’objet d’un consensus au sein de la communauté scientifique. Enfin, un véritable travail de communication est réalisé, avec l’organisation de conférences où la presse est invitée, avec l’organisation de débats économiques avec les partis politiques. Les chercheurs reçoivent une formation pour savoir s’exprimer avec les outils audio et télévisuels : la contrainte de s’exprimer dans un temps très court pour expliquer des effets complexes de façon simple exige une véritable préparation. Cette démarche a permis d’établir l’IFS comme un des think-tanks les plus respectés dans le débat économique anglais. En même temps, le souci de vulgarisation est très présent pour les chercheurs de l’IFS : ainsi un outil pour aider à comprendre la distribution des revenus a été mis en place, un outil pour comprendre le fonctionnement du budget a été aussi réalisé il y a quelques années et de façon mensuelle, les informations sur le système fiscalo-social anglais sont actualisées sur le site de l’institut.

Cela contraste singulièrement avec la situation française. Au vu des ressources de qualité dont on dispose en France ici ou , on se demande vraiment ce qui nous empêche de faire au moins aussi bien que nos voisins Bretons !
_Antoine_

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