vendredi 21 septembre 2007

Tous des fainéants ?


La semaine dernière, une controverse s’est emparée du village d’ordinaire paisible des Gaulois d’Ecopublix. En réaction à un post qu’Olivier Bouba-Olga a consacré à la question de l’effet des allocations chômage sur l’emploi, il nous avait paru nécessaire de nuancer un peu les conclusions de l’étude empirique citée par notre collègue blogueur : celle-ci tendait à discréditer l’argument selon lequel la générosité des allocations chômage était en partie responsable du niveau de chômage élevé rencontré dans certains pays de l’OCDE, à commencer par le nôtre. Un grand banquet ayant permis d’apaiser les esprits et de faire converger les points de vue, le temps est venu pour nous de revenir sur quelques-uns des problèmes posés par l’assurance chômage.

En Gaule, il est devenu quasiment impossible de discuter de l’avenir des dispositifs d’indemnisation du chômage sans susciter cris d'orfraie et prises de positions tranchées : à un extrême, on trouve les croisés de l’antifraude qui réclament à grands cris l’organisation d’une grande battue nationale pour débusquer les faux chômeurs ; à l’autre extrême, les défenseurs autoproclamés des droits des chômeurs qui ne voient de salut que dans l’abrogation des mesures de contrôle de la recherche d'emploi et le versement à tous les chômeurs d’un revenu inconditionnel égal au Smic. À l’image du débat sur le salaire minimum, les réactions épidermiques qui accompagnent les propositions de réforme de l’assurance chômage laissent le champ libre aux idéologues de tout poil, trop heureux de confisquer le débat en jetant l’anathème sur quiconque ose émettre une opinion divergente. Et ne venez pas leur parler de statistiques et d’études empiriques ! Ils vous les jetteront à la figure en vous rappelant, au cas où vous l’auriez oublié, qu’ « on peut tout faire dire aux chiffres »…

Force est pourtant de reconnaître que les chiffres sont têtus et qu’ils cadrent mal avec la réalité tantôt apocalyptique, tantôt angélique, que décrivent les principaux acteurs du débat sur l’assurance chômage : les cas de fraude avérée aux Assédic (on se souvient de la fameuse escroquerie aux « kits Assédic ») restent ultra-minoritaires et d’un coût limité pour les finances publiques ; quant à penser qu’on atteindra le plein emploi en abolissant le contrôle des chômeurs et en rendant les allocations chômage encore plus généreuses, c’est oublier un peu vite que les chômeurs, comme tous les autres acteurs économiques, répondent aux incitations.

Imaginons un instant qu’on décide de sortir de ce schéma binaire et qu’on accepte d’examiner froidement et sans parti pris idéologique les enjeux soulevés par l’assurance-chômage. Quels enseignements peut-on tirer de l’analyse théorique et des études empiriques consacrées à ce sujet ?

On peut commencer par se demander ce qui justifie l’intervention publique en matière d’indemnisation du chômage. Cette indemnisation répond à une fonction d’assurance contre l’amputation de revenu qui résulte de la perte d'emploi, afin de permettre aux individus de lisser leur consommation tout au long du cycle de vie, où alternent périodes d’emploi et de chômage. Cette fonction d’assurance aurait pu être prise en charge par le marché si le risque de chômage ne présentait pas un certain nombre de caractéristiques qui limitent l’efficacité des mécanismes d’assurance privée : d’une part, le risque de chômage se prête mal à un calcul statistique et prévisible à long terme, dans la mesure où il est intimement lié à une conjoncture macroéconomique très incertaine ; d’autre part, la couverture privée du risque de chômage engendrerait immanquablement des phénomènes de sélection adverse qui obligerait les assureurs à exiger des primes de risque très élevées de la part individus présentant les « moins bons » risques (en l'occurrence les individus les moins qualifiés), voire à les exclure purement et simplement de la couverture, ce qui irait à l’encontre de l'objectif d’équité et de redistribution entre classes de risques qu'on fixe à la protection sociale.

Si les particularités du risque de chômage expliquent que tous les pays développés aient opté pour l’intervention publique en matière d’assurance chômage, les modalités de cette intervention varient beaucoup d’un pays à l’autre. En France, le système de protection contre le risque de chômage, créé en 1958, combine deux régimes : le régime d’assurance chômage d’une part, financé par les cotisations salariales et patronales, géré par l’Unedic et mis en œuvre par les Assédic qui versent les allocations ; le régime de solidarité d’autre part, financé par le budget de l’Etat, qui prend le relais du régime d’assurance pour les chômeurs qui ont épuisé leurs droits.

Le hic, c’est qu’il existe de bonnes raisons de penser que la fonction d’assurance contre le risque de chômage entre en conflit avec le second objectif poursuivi par le système d’indemnisation du chômage : inciter les chômeurs à retrouver un emploi le plus rapidement possible. Ce phénomène est un exemple classique d’aléa moral. En effet, sous la triple hypothèse que le montant des allocations influence l’effort de recherche d’emploi, qu’un effort de recherche accru augmente la probabilité de retrouver un emploi et que cet effort est difficilement observable, une indemnisation plus généreuse du chômage aura tendance à retarder le retour en emploi, poussant mécaniquement le taux de chômage à la hausse. Cette prédiction est celle de la plupart des modèles dits de « search » : une allocation plus généreuse diminue l’attractivité relative de la situation d’emploi par rapport à la situation de chômage, ce qui augmente le salaire minimum qu’un chômeur est prêt à accepter pour reprendre un emploi et par conséquent allonge la durée au cours de laquelle il va rester au chômage.

L’idée selon laquelle la générosité des allocations chômage tendrait à ralentir le retour en emploi des chômeurs repose donc sur des arguments théoriques solides. Mais étrangement, les études empiriques réalisées sur données individuelles ne sont parvenues au mieux qu’à mettre en évidence un effet relativement modeste du montant des allocations sur les flux de retour en emploi.

Comment expliquer ce paradoxe ? Une analyse théorique plus attentive révèle qu'en réalité, l’impact des allocations chômage sur les flux de retour vers l’emploi est sans doute ambigu. Une caractéristique institutionnelle des allocations chômage longtemps négligée par les économistes est qu’elles ne sont versées que pour une durée limitée. Or cet aspect a priori anodin modifie substantiellement l’analyse, comme le montrèrent les économistes Dale Mortensen et Kenneth Burdett à la fin des années 1970 : dans ce cas en effet, une indemnisation du chômage plus généreuse tend certes à augmenter l’utilité associée au chômage, mais contribue également à accroître l’utilité de la reprise d’un emploi, dans la mesure où cet emploi donnera droit plus tard à des allocations plus généreuses en cas de licenciement. Le bénéfice qu’un individu retire de la reprise d’un emploi ne se limite donc pas au salaire associé à cet emploi, mais comprend également l’éligibilité aux allocations chômage. En amputant l’utilité associée à un emploi de cette seconde composante, la réduction des allocations chômage diminue les incitations à reprendre un emploi. Ce phénomène, baptisé entitlement effect (effet d’éligibilité) vient contrebalancer l’effet « désincitatif » traditionnellement attribué aux allocations chômage. Lequel de ces deux effets domine l’autre dépend du temps qui sépare un chômeur de l’extinction de ses indemnités. Pour comprendre cet argument, comparons la situation d’un salarié qui vient de perdre son emploi à celle d’un chômeur en fin de droits. Comment une diminution des allocations chômage modifiera-t-elle les comportements de ces deux individus ? Dans le cas du salarié récemment licencié, elle va réduire le flux de revenu associé à l’état de chômeur et le pousser à accroître son effort pour retrouver un emploi, cet effet dominant la réduction de l’attractivité d’un emploi futur (liée à la diminution des allocations auquel cet emploi donnera droit en cas de licenciement) ; dans le cas du chômeur en fin de droits, la situation est tout à fait différente : n’étant plus éligible pour les allocations, la réduction du flux de revenu associé au chômage ne modifiera pas son utilité présente, mais diminuera son incitation à reprendre un emploi (car celui-ci donnera droit à des allocations moins généreuses en cas de licenciement). L’existence de cet « effet d’éligibilité » est un des éléments permettant de comprendre pourquoi le taux de retour en emploi ne paraît pas empiriquement très sensible au montant (ou à la durée) des allocations chômage.

Il ne faudrait pas conclure hâtivement de ce qui précède que les allocations chômage constituent un levier d’action inefficace dans la lutte contre le chômage. L’analyse économique montre en effet que l’organisation concrète des dispositifs d’indemnisation du chômage est susceptible d’accélérer la reprise d’un emploi. Un certain nombre de réformes pourraient même permettre d’améliorer l’efficacité d’assurance chômage tout en le rendant plus équitable.

Le principal enseignement qu’on peut tirer des études empiriques réalisées en France et à l’étranger est que les systèmes d’assurance chômage les plus efficaces sont ceux qui savent adapter la structure des incitations à l’hétérogénéité de la population des chômeurs : incitations financières fortes, contrôle et sanctions pour les plus qualifiés, « profilage » et accompagnement et pour les moins qualifiés.

Commençons par nous intéresser au cas des chômeurs les plus qualifiés (les cadres en particulier). En ce qui les concerne, le système français d’indemnisation du chômage paraît franchement inadapté : les allocations chômage auxquelles ils peuvent prétendre leur procurent un revenu compris entre 60 et 70% de leur salaire antérieur et sont versées pendant une durée comprise entre 7 et 23 mois. Or un certain nombre d’indices tendent à montrer que ce système ralentit sensiblement le retour en emploi de ces chômeurs. Une comparaison rapide avec les systèmes d’assurance chômage en vigueur chez nos voisins européens montre que l’indemnisation du chômage est en France particulièrement généreuse à l’égard des salariés les plus qualifiés, parce que le montant mensuel maximum de l’allocation y est le plus élevé parmi les pays européens. Le graphique suivant indique le pafond de l'allocation chômage mensuelle dans 12 pays européens au 1er juillet 2007 (source) :


On constate que la France occupe la première place avec un montant maximal égal à 5467 euros, loin devant des pays comme le Danemark (1985 euros), l’Italie (985 euros) ou encore la Grande-Bretagne (386 euros).

Dans ces conditions, quoi de plus normal pour un chômeur qualifié que de retarder le moment où il va reprendre un emploi ? La générosité des allocations dont il bénéficie, couplée à la relative facilité avec laquelle il peut retrouver un emploi, explique que nombre d’entre eux attendent d’avoir épuisé leurs droits pour reprendre un emploi. Ce phénomène est particulièrement accentué pour les chômeurs dont le dernier salaire est supérieur à 2000 euros par mois, comme on peut le constater sur le graphique suivant, extrait d’un article de Brigitte Dormont, Denis Fougère et Ana Prieto. Ce graphique indique pour la période 1986-1992 l’évolution taux de reprise d’emploi pour différentes tranches de salaires en fonction de la durée d’indemnisation du chômage :


De manière particulièrement frappante, il apparaît que le taux de retour à l'emploi des individus à hauts salaires de référence croît de manière spectaculaire juste avant le 14e mois d’indemnisation, date qui correspondait à cette époque à la chute de l'indemnisation et au passage en allocation de fin de droits. Autrement dit, un grand nombre de chômeurs qualifiés attendent jusqu’au dernier moment avant de reprendre un emploi alors qu’ils auraient pu le faire plus tôt.

Une telle situation apparaît à la fois inefficace et inéquitable : elle prolonge inutilement l’indemnisation de certains chômeurs et coûte très cher à l’assurance chômage. Dans le rapport qu'il consacra à l'aide au retour à l'emploi, le Cerc indiquait qu'une réduction du plafond maximal de l'allocation à 1500 euros (c'est-à-dire pratiquement comme en Allemagne) concernerait 14,6% des allocataires et entraînerait un gain pour l'Unedic de 2,75 milliards d'euros par an. Or une telle somme pourrait permettre d'améliorer considérablement l'accompagnement des chômeurs les moins qualifiés, ceux-là mêmes qui éprouvent de réelles difficultés à retrouver un emploi. De nombreuses études empiriques montrent que le suivi personnalisé des chômeurs constitue une méthode efficace pour favoriser leur réinsertion durable sur le marché du travail, à condition d'aller de pair avec un système de contrôle assorti de sanctions. Les systèmes suisse et britannique ont de ce point de vue fait l’objet d’évaluations positives : les sorties de chômage sont d’autant plus élevées que la crédibilité des sanctions est forte.

En matière de réforme de l’assurance chômage, il semblerait donc que l’avenir soit aux solutions différenciées : plafonnement du montant des allocations chômage, dégressivité importante, définition précise d’un emploi convenable et sanctions immédiates (suspension des allocations pour une période déterminée) en cas de refus injustifié pour les chômeurs qualifiés, mise en place d’un accompagnement personnalisé (autrement plus ambitieux que ce qui en tient lieu aujourd'hui) combinant bilan de compétences et aides à la recherche d’emploi pour les chômeurs les moins qualifiés, pour lesquels les sanctions et réductions d’allocations ne sont que d’une efficacité limitée. Inutile de dire qu’une telle réforme n’a aucune chance d’aboutir tant que l’Unedic (qui verse les allocations chômage) et l’ANPE (qui contrôle la recherche d’emploi) continueront à fonctionner comme deux entités séparées.

Quant à savoir si on pourra convaincre un jour ceux qui défendent bec et ongles l’assurance chômage à la française qu’un système qui taxe les pauvres pour financer les vacances des traders n’est pas forcément le plus juste qui soit, c’est une autre paire de manches.

Pardonnez-leur, ils ne savent pas ce qu’ils font.
_Julien_

12 commentaires:

Pierre a dit…

ne faudrait-il pas pour être complet, commenter la proposition inverse : "une allocation chomage trop faible pousse les chomeurs à accepter n'importe quel travail sous-payé" ?

merci d'avance ;-)

Gu Si Fang a dit…

Il semble que l'accompagnement personnalisé actuel soit souvent insuffisant. Les chômeurs ne sont pas aidés de façon efficace dans leur recherche d'emploi, et le suivi n'est pas assez régulier. Dans quelques cas qui ont fait parler d'eux, cet accompagnement a été confié à des cabinets RH extérieurs, rémunérés en partie selon leurs performances. Quel a été le bilan de ces expérimentations? (ah, l'évaluation...)

suitable a dit…

Non, il n'y a que les jeunes économistes qui soient fainéants.
Ceux qui trop souvent essaient de faire passer jugement pour analyse et compréhension. Faites du terrain, cher jeune métaphysicien!

J'ai 55 ans, j'ai des diplômes de deux universités "prestige" (Yale et Berkeley, américaines mais bien, non?), 26 ans d'emploi cadre dont 23 en France. Je n'ai pas pu terminer la lecture de votre billet (hypertension...demain, peut être). Allez acheter "Courrier Cadre" pour savoir combien il y a de candidats en moyenne pour chaque poste! (Le fait est certainement plus générale, mais je connais un peu mieux le cas "cadre".) Et demandez-vous si le système de soutien des chômeurs n'est pas aussi (et surtout) une motivation de licencier: "ils seront pris en charge, on peut y aller. Ils ne souffriront pas."

Franchement, qu'on ressort l'argument "welfare mothers" des années '70 me dépasse. Au contraire, si vous coupez les vivres au chômeurs, c'est 1929: ils ne pourront plus rien acheter, et la spirale part. Il ne manque pas de recherche d'emploi, il manque d'emplois.

Pour le temps de travail, c'est un peu pareil. La France accueil des touristes; beaucoup de touristes. Si les français travaillent plus et partent moins en vacances/week-end, les aubergistes vont devoir augmenter leurs tarifs pour rattraper la manque à gagner, ces tarifs vont faire venir moins de gens (et moins de français pourront se permettre des vacances/week-end, et ainsi de suite).

M'ai-je fait comprendre? Des questions? Des propositions d'emploi ou de stage?

J-E a dit…

Comme quoi un peu d'analyse objective de temps en temps ça fait du bien !
Le débat est à mon avis très souvent obscurci parce qu'on mélange différents types de chômage qui n'ont rien à voir, entre le travailleur très qualifié qui peut quasiment se prendre des vacances gratuites et l'ouvrier dont l'usine a fermé qui se retrouve désocialisé dans une zone économiquement sinistrée l'expérience vécue comme les incitations à chercher un emploi n'ont probablement rien à voir, et comme vous le montrez il serait assez normal que l'indemnisation prenne ce problème en compte. Mais bon on va encore nous expliquer que ce qui est juste c'est que tout le monde soit rémunéré au même pourcentage etc, voire que comme ça les peu qualifiés sont incités à être plus qualifiés pour avoir eux aussi des vacances gratuites...

Overzelus a dit…

@Pierre : vous avez raison de souligner que pour juger de l'efficacité de l'assurance chômage, on ne peut se limiter à analyser l'impact du montant ou du profil temporel des allocations sur la vitesse avec laquelle un chômeur retrouve un emploi. La dimension qualitative ne doit pas être négligée : dans cette perspective, une allocation trop faible pourrait avoir tendance à détériorer l'appariement entre chômeurs et emplois vacants. C'est bien pourquoi je ne plaide pas pour une diminution généralisée des allocations, mais pour une simple diminution de leur plafond, afin d'accélérer la reprise d'emploi des plus qualifiés sans pénaliser les moins qualifiés.

@ Gu Si Fang : les dispositifs d'accompagnement des chômeurs ont fait l'objet de très nombreuses évaluations (dont on peut trouver un bon résumé ici). Les expérimentations réalisées aux Etats-Unis (programme Worker Profiling and Reemployment Services), en Grande-Bretagne (programme Restart) ou aux Pays-Bas montrent qu'une aide personnalisée se traduit une baisse significative de la durée moyenne de chômage et bénéficient davantage aux chômeurs de courte ou moyenne durée qu'aux chômeurs de longue durée. En France, le dispositif d'accompagnement personnalisé des chômeurs (ex PARE, devenu PAP) a donné des résultats mitigés (cf. cette évaluation) : si l'accompagement n'a pas fait augmenter sensiblement le taux de sortie du chômage, il aurait permis de diminuer la fréquence des épisodes de chômage des bénéficiaires. Quant à savoir si l'externalisation de l'accompagnement des chômeurs est une bonne idée ou non, cela reste une question empirique : je ne connais pas d'évaluation de ce type d'expérimentation dans le cas français.

Overzelus a dit…

@suitable : je dois vous avouer que j'ai un peu hésité à publier votre commentaire, qui aurait davantage sa place au café du commerce que sur ce blog. Je regrette profondément que votre hypertension vous ait empêché de terminer la lecture de mon post : vous y auriez découvert le graphique suivant, qui montre que contrairement à ce que vous affirmez, une proportion importante des cadres au chômage pourraient retrouver un emploi plus tôt qu'ils ne le font. Par ailleurs, je n’ai jamais parlé de « couper les vivres aux chômeurs », mais seulement de réduire le plafond des allocations chômage au même niveau que chez nos voisins européens (cf. ce graphique, qui vous a également échappé semble-t-il).

Enfin, permettez-moi de vous donner un dernier conseil : évitez à l’avenir de fréquenter trop assidûment notre blog. Ce n’est pas bon pour la tension. La lecture du « Courrier des Cadres » conviendra mieux à votre métabolisme...

FC a dit…

Ah, je suis bien content. Cela fait bien longtemps que je m'étais fait empiriquement cette analyse, et que je soupçonnais fortement les cadres de coûter très cher aux Assedic, sans être capable de mettre des chiffres dessus. Evidemment, je vais être obligé de troquer mon hypocrite "on ne trouve pas de chiffres là-dessus" par un moins glorieux "les chiffres étaient cachés dans la doc de l'unedic et le rapport du cerc que je n'ai jamais eu le courage de lire".

Merci donc d'avoir confirmé scientifiquement mes préjugés.

Je vais en profiter pour considérer comme scientifiques tous mes autres préjugés.

Anonyme a dit…

Les cadres sont donc un tantinet fainéants et en plus il y a de fortes présomptions qu'ils aient majoritairement voté pour notre président actuel.

Voilà je faisais juste un peu de mauvais esprit.

Pour redevenir un peu plus sérieux je vous dirais bravo pour cette analyse très instructive qui remet quelques idées reçues au placard.

Encore une fois, longue vie à écopublix!

"béotien"!

Emir Abel a dit…

Vous dites :
"dans le cas du chômeur en fin de droits, la situation est tout à fait différente : n’étant plus éligible pour les allocations, la réduction du flux de revenu associé au chômage ne modifiera pas son utilité présente, mais diminuera son incitation à reprendre un emploi (car celui-ci donnera droit à des allocations plus généreuses en cas de licenciement)."
Je ne suis pas sûr d'avoir tout compris mais il me semble que dans la parenthèse on devrait lire "moins généreuses" au lieu de "plus généreuses" non ?

Overzelus a dit…

@ Emir Abel : très juste. Je viens de corriger cette erreur.

Comme quoi, il n'y a pas que les mauvais bouquin d'éco qui sont truffés de couilles... euh... de coquilles ;)

Emir Abel a dit…

Trés fier d'avoir trouvé cette coquille.
Je ne peux hélas rien vous demander en échange car vous avez déjà fait preuve de beaucoup de sollicitude à mon égard.

PS : je continue ma contre-publicité sur ce que vous savez. J'organise le buzz ;)

Soutz a dit…

J'arrive un petit peu en retard mais je pose ma question quand même. =)

Si on plafonne le montant des allocations chômage, cela ne risque-t-il pas de diminuer la propension à consommer des classes aisées ?

Je veux dire par là qu'un cadre gagnant, imaginons, 3000 euros n'aura-t-il pas tendance à épargner d'avantage pour qu'en cas de licenciement il puisse continuer de rembourser ses prêts le temps de retrouver un emploi ?

Ou je dis une énorme connerie ?

Merci d'avance.

Enregistrer un commentaire