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mercredi 9 janvier 2008

Evaluation des politiques publiques (7/7) : chez les Goths


Regarder de près la situation qui prévaut chez les Goths en matière d’évaluation des politiques publiques est instructif pour mesurer à la fois les limites de l’organisation gauloise que nous prenons trop souvent pour une évidence gravée dans un menhir par Toutatis. On a vu comment les réformes Hartz avaient été d'emblée évaluées (avec un succès très relatif tant en termes de méthode que du point de vue des résultats); ce post a pour objectif de montrer comment les prévisions macroéconomiques et de finances publiques (déficit, dette) sont réalisées en Allemagne.

L’idée est que, si les économistes allemands se trompent sans doute autant que leurs cousins d'outre-Rhin, la Germanie est mieux outillée que la Gaule pour organiser de manière transparente la production de prévisions crédibles afin qu'un débat plus serein sur la politique budgétaire du gouvernement puisse avoir lieu. Cette meilleure organisation est pour partie liée à des caractéristiques institutionnelles (rôle accru en droit – constitution – et en fait – moyens humains – du parlement, fédéralisme) qu’il est sans doute difficile d’importer chez nous, mais pour partie aussi liée à une répartition différente des tâches, qui pourrait, elle, faire l’objet d’une adaptation avantageuse dans l’Hexagone.

La préparation du budget chez les Goths

La définition du cadre macroéconomique (quelle croissance du PIB l’année prochaine ?) dans lequel s’inscrit la préparation du budget est caractérisée en Allemagne, à la différence de la France, par le fait que le gouvernement n’y joue qu’un rôle secondaire. Alors qu’en France les hypothèses de croissance et de recettes fiscales sur lesquelles reposent le budget sont fabriquées en interne par le ministère des Finances, en Allemagne, le ministère des Finances se voit en quelque sorte imposer les paramètres de l’extérieur, ce qui rend les hypothèses plus crédibles et permet au débat de se concentrer sur les vraies questions.

En pratique, un gouvernement qui peut cuisiner lui-même ses hypothèses de croissance et de recettes fiscales va avoir tendance à être trop optimiste ou trop pessimiste selon ses objectifs. S’il veut expliquer à ses citoyens qu’on peut dépenser sans compter, il aura tendance à surestimer la croissance à venir, s’il veut au contraire leur faire comprendre qu’il faut se serrer la ceinture, il aura tendance à la sous-estimer (dans la réalité, ce second biais est beaucoup plus rare…). Après coup, le gouvernement se retrouve souvent devant une dérive de la dépense qu’il ne peut couvrir avec des recettes qui sont finalement plus limitées que prévu. Il a donc à faire face à un déficit plus important que prévu ; à une augmentation possible de sa dette, et aux foudres de ses partenaires européens qui lui reprochent de ne pas tenir ses engagements.

La chronologie de la préparation d’un budget est en gros la suivante. Nous sommes en juin 2000 : la préparation du budget pour l’année 2001 se déroule dans la plupart des pays de l’Union européenne à partir de juillet et le budget est voté par le Parlement avant la fin de l’année 2000. Or en juillet 2000, on connaît uniquement ce qu’à été la croissance au premier trimestre 2000 : on doit donc avoir une vision à un horizon distant de 7 trimestres, dont 6 qui n’ont pas encore eu lieu, pour savoir ce qu’on peut prévoir de dépenser en 2001. Il est clair que cet exercice est difficile et que les prévisions qui sont faites se révèlent souvent fausses, ex-post. La question est de savoir si elles sont fausses car activement biaisées, ou fausses juste en raison d’erreurs de prévisions « neutres ».

Le système allemand semble mieux garantir cette neutralité que le système français. Au printemps, les principaux instituts de conjoncture économique (ils étaient jusque tout récemment 6, ils sont désormais 5) réalisent une prévision de croissance consensuelle qu’ils rendent publique (dans certains cas, s’il est difficile d’atteindre un consensus, des éventuelles « opinions divergentes » peuvent être contenues dans le rapport). Le gouvernement annonce dans les jours qui suivent sa propre prévision de croissance. Bien entendu, il est libre d’annoncer ce qu’il veut, mais il ne peut ignorer la prévision des instituts et doit s’expliquer s’il s’en éloigne. En pratique, l’organisation d’une prévision indépendante consensuelle et officielle renchérit sensiblement le coût politique et en termes de crédibilité d’une prévision divergente voir « trafiquée » qui serait par exemple ½ point au-dessus du consensus.

Quelques semaines plus tard, le « Groupe de travail des estimations fiscales » se rassemble, et produit, sur la base de l’hypothèse de croissance annoncée par le gouvernement et des données les plus récentes concernant les recettes fiscales, une prévision de l’ensemble des recettes fiscales pour l’année suivante. De la même manière, le ministère des Finances doit s’appuyer sur cette prévision pour préparer son projet de loi de finances : non que cela soit prévu dans la loi, mais là encore, le coût politique d’une déviation est important et doit être mesuré : il est ardu de justifier que sur la base des mêmes données et des mêmes hypothèses économiques, les services du ministère des Finances prévoient plusieurs milliards d’euros de recettes supplémentaires.

Les Instituts de conjoncture chez les Goths

Qui sont ces Instituts et ce « Groupe de travail » qui donnent finalement le « la » de la discussion budgétaire en Allemagne ?

Les Instituts de conjoncture sont des instituts de recherche économique et de conjoncture indépendants (même s’ils dépendent lourdement de fonds publics), qui rassemblent en pratique les tâches qui sont en France pour l’essentiel réalisées par les différentes divisions de l’Insee qui sont chargées de réaliser des études, et par l’(ex-)Direction de la Prévision (voir le post sur l’évaluation en France). Ces instituts qui sont répartis sur tout le territoire allemand (Ifo à Munich, DIW à Berlin par exemple) sont en concurrence entre eux, et pas avec l’Office fédéral de la statistique qui se contente de produire des données statistiques et de les mettre à disposition (un monopole d'exploitation des données fausserait la concurrence).

Les instituts sont régulièrement évalués par leurs pairs en fonction de leurs performances académiques et de leur capacité à alimentater le débat public. En cas de mauvais résultats, ils peuvent être exclus de la « guilde » des « principaux instituts » et donc ne plus avoir la possibilité de réaliser la « prévision consensuelle » (qui, au passage, est grassement rémunérée). Cette menace n’est pas que théorique puisque c’est ce qui est arrivé l’année dernière à l’institut HWWA de Hambourg devenu depuis HWWI, et plus récemment au DIW de Berlin (je reviendrai sur cette affaire instructive dans un post prochain).

Le « Groupe de travail des estimations fiscales » rassemble quant à lui les experts en finances publiques de ces mêmes instituts et ceux du gouvernement (au niveau fédéral et régional). Le « Groupe de travail » est donc moins indépendant mais reste une enceinte où les experts extérieurs au gouvernement prennent une part active, ce qui n’est pas le cas en France où il est difficile à un expert indépendant de contester de manière informée les projections de recettes fiscales du gouvernement...

Moralité...

Au total, il est quand même bien difficile de mettre en évidence une qualité supérieure de la procédure budgétaire en Allemagne par rapport à la France, au sens où les mauvaises ou bonnes surprises sur les recettes seraient moins fréquentes outre-Rhin.

Il est cependant intéressant de noter que la confiance du public dans les chiffres qui sont données par le gouvernement semble plus importante. La méfiance endémique qui règne en France sur les chiffrages qui précèdent le budget n’existe pas en Allemagne, puisque ceux-ci sont fabriqués en dehors du gouvernement. Cela permet à la discussion de se concentrer sur les sujets fondamentaux : répartition des dépenses entre les différents ministères, efficacité des nouvelles dépenses proposées, etc.

_Fabien_

1 commentaires:

Anonyme a dit…

Ces évaluations chez nos amis les goths, en réduisant la méfiance sur les chiffrages, permettent-elles un climat plus favorable à une évolution continue de la société en évitant des polémiques inutiles (et inintéressantes ?) sur les prévisions de croissance de tel ou tel ministre ?

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