dimanche 20 janvier 2008

Le « problème des retraites » (2/40) : les systèmes de retraite possibles


En commençant une longue série sur les retraites, j’avais abordé il y a quelques semaines la question des changements démographiques et des choix globaux possibles. De nombreux lecteurs avaient fait remarquer que les choix démocratiques sur l’évolution de nos systèmes de retraite ne se limitent pas à un choix en termes de prélèvement, d’âge de la retraite et de niveau de pension, mais concernent également le mode de fonctionnement du système. L’opposition système par capitalisation / système par répartition a naturellement été évoquée. Trop souvent, le débat entre les pro et les anti capitalisation / répartition a tendance à alimenter une confusion sur les caractéristiques possibles des systèmes de retraite. Avant de consacrer de longs posts aux problèmes spécifiques du système français, il n’est peut-être pas inutile de procéder à quelques clarifications sur les typologies des systèmes de retraite.

I/ Qu’est-ce qu’un système de retraite ? ou les pièges des typologies

Un système de retraite est un mécanisme institutionnel qui permet de transférer du revenu pendant une période d’activité à une période d’inactivité. Plus exactement, il permet de transférer des droits à un flux de revenu. Pendant la période d’activité, un salarié échange du travail contre un droit à un flux de revenu (un salaire) ; il peut renoncer à une partie de ses revenus (sous la forme de cotisations retraite ou d’épargne privée) en échange d’un droit à un flux de revenu pendant sa période d’inactivité (pension ou rente). Il baisse donc sa consommation immédiatement afin de pouvoir consommer plus tard. Il s’agit d’épargne au sens général du terme (dans le jargon des économistes, on parle de « de transferts intertemporels de revenu »). Tous les systèmes de retraite ont cette fonction économique fondamentale, mais ils peuvent différer grandement selon les règles déterminant ce transfert de droits. On a pris l’habitude de les classer et de les opposer selon des grands types. Ces typologies sont très utiles mais elles alimentent aussi des confusions qu’il est bon de clarifier rapidement.

Première confusion : l’opposition capitalisation/répartition

La typologie la plus connue dans le grand public est l’opposition capitalisation/répartition. Telle qu’elle est présentée (trop) souvent dans le débat français, elle porte à confusion. Habituellement le grand public comprend « la répartition » comme un système collectif, public, redistributif, qui garantit « la solidarité entre les générations », par opposition à un système privé d’épargne individuelle, lié aux fluctuations du marché et forcément non redistributif. Cette confusion est largement alimentée par les prises de position de certains défenseurs de la répartition comme Michel Husson (Vive la répart !) ou l’association Attac, mais également par celles des tenants très conservateurs de la privatisation des régimes de retraite. En réalité, la distinction répartition/capitalisation se résume à une différence du mode de financement des retraites : « en répartition » les cotisations des actifs financent directement, sans préfinancement, les retraites des inactifs ; la capitalisation correspond quant à elle à un mode de financement où les cotisations des actifs sont accumulées dans des fonds, placées sur les marchés financiers et utilisés ensuite pour verser les pensions. Le terme de répartition est pour le coup assez ambigu, puisqu’il laisse à penser que « la répartition » est naturellement équitable (« la répartition répartit ») alors que la « capitalisation » est de l’ordre du chacun pour soi (« on capitalise avec la capitalisation »). Ceci alimente la confusion entre redistribution et mode de financement. Il est en effet possible d’avoir un système par capitalisation, public, collectif et redistributif ; il est aussi possible d’avoir un système privé par répartition et non redistributif. Par exemple les systèmes de retraite français complémentaires ont commencé comme des régimes privés, non redistributifs et fonctionnant par répartition ; le Fonds de réserve des retraites (FRR) est un mode de financement des retraites par capitalisation, public et collectif. Plutôt que de parler de répartition/capitalisation, il serait plus pédagogique de parler de « préfinancement ou non » à l’instar de la langue anglaise qui utilise les termes funded versus unfunded system. Il nous faudra revenir longuement sur l’opposition de ces modes de financement, mais l’important est de garder à l’esprit qu’ils ne sauraient se confondre avec le degré de redistribution, au sein des générations ou entre les générations.

Deuxième confusion : l’opposition philosophique entre Bismarck et Beveridge

La seconde typologie la plus utilisée est l’opposition entre les philosophies des systèmes bismarckien et beveridgien. Si l’on voulait retracer à grands traits l’histoire des systèmes de retraite, on distinguerait trois grandes origines à nos systèmes actuels.
Le plus ancien serait la volonté de l’Etat (des monarques) de s’assurer la fidélité de leurs soldats quand le pillage n’était plus de mise. Jules César offre ainsi des terres à ses vétérans lorsqu’il en a terminé avec ses conquêtes. Les légionnaires romains reçoivent ainsi une rente comme récompense pour leurs services passés. C’est à la fois le Trésor de la République romaine qui paie (lorsque les terres sont prises sur le domaine de l’ager publicus) ou le plus souvent par la confiscation de terres sur les colonies de Rome. Les monarques français vont suivre cette tradition et financer des pensions pour les anciens soldats du Royaume de France. C’est Louis XIV qui crée en 1670 l’Hôtel des Invalides pour les vétérans de l’armée et en 1673 une Caisse des invalides de la Marine royale est mise en place. Par suite logique, les fonctionnaires civils reçoivent aussi une retraite « récompense » payée directement par le Trésor. Il n’est pas question dans ces prémisses d’un système de retraite général.
Le premier système couvrant une population plus large est issu des initiatives du Chancelier allemand Otto von Bismarck (Assurances vieillesses de 1889). Le système dit « bismarckien » est contributif et obligatoire. Les cotisations, prélevés sur les salariés et les employeurs financent des retraites proportionnelles aux salaires. Le système bénéficie donc uniquement aux anciens salariés (donc surtout les hommes). L’avantage du modèle bismarckien est de prendre en compte les aspects incitatifs de l’assurance vieillesse : plus on cotise, plus la retraite est importante ; les cotisations ne doivent donc pas être perçues par les salariés comme des impôts mais comme de l’épargne forcée. Le désavantage d’un tel modèle, s’il est appliqué à la lettre, est qu’il laisse une partie importante de la population (les inactifs) sans couverture, il n’effectue pas de redistribution (sinon vers ceux qui vivent plus longtemps) et il n’assure donc pas de minimum de revenu pour les personnes âgées. On a aussi pu dire que ce système a un aspect corporatif ou professionnel (il tourne autour de l’entreprise, de la corporation ou du secteur d’activité).
Une autre philosophie du système de retraite est née du rapport Beveridge de 1942 au Royaume-Uni : dans un système dit beveridgien, l’objectif est de réduire la pauvreté des personnes âgées mais pas de garantir à tous une retraite proportionnelle. Le système public de retraite est ainsi financé par l’impôt et permet d’offrir une pension non conditionnelle aux cotisations passées, mais ouverte à tous les résidents à partir d’un âge donné. Le système beveridgien laisse donc libre le choix du mode de constitution des pensions complémentaires pour les individus qui ne sont pas en risque de pauvreté. Il assure un filet de sécurité pour tous, effectue ainsi de la redistribution en faveur de ceux qui ont des accidents de carrière mais il ne permet pas d’inciter les salariés à préparer leur retraite. Les individus non prévoyants risquent donc de se retrouver à l’âge de la retraite avec des pensions moins élevées qu’ils ne l’auraient espéré.

L’Allemagne, la France et les Etats-Unis se sont inspirés plutôt d’un modèle bismarckien, tandis que le Royaume-Uni et les pays nordiques se sont inspirés du modèle beveridigien. Mais aujourd’hui, la plupart des systèmes de retraite sont en fait des modèles hybrides, ayant une part beveridgienne et une part bismarckienne : le système français a introduit très tôt des éléments non contributifs d’inspiration beveridgienne (minimum vieillesse en 1956) et le système anglais a introduit une part contributive en 1975. Par ailleurs, un certain nombre de pays (les Pays-Bas, la Suisse) ne rentrent pas facilement dans cette classification et ont pu considérablement évoluer. Au final, bien qu’historiquement très importante, cette typologie a perdu de sa pertinence. Chacun reconnaît qu’il y a un arbitrage à faire entre garantir un minimum de revenu aux personnes âgées et s’assurer que les salariés puissent se constituer des retraites d’un montant satisfaisant. Il n’y a donc pas vraiment à « trancher » entre ces deux philosophies. Un système de retraite doit prendre en compte ces deux objectifs avec des instruments différents.

Troisième confusion : la typologie classique d’Esping-Andersen

Pour aller au-delà de la différence entre Bismarck et Beveridge et pour clarifier les choix concernant les différents régimes de retraite, les pionniers des travaux sur les systèmes d’assurances sociales ont constitué d’autres typologies. Les travaux de Gøsta Esping-Andersen ont marqué les esprits des économistes durablement. Ce sociologue danois (aujourd’hui professeur à l’université Pompeu Fabra à Barcelone) a présenté sa célèbre typologie des régimes de retraite avec les trois types d’Etats providence : le libéral, le conservateur et le social-démocrate. Le modèle libéral (Royaume-Uni, Etats-Unis) repose sur des retraites publiques faibles qui laissent la place à de larges compléments privés. Il est cohérent avec l’inspiration beveridgienne d’un minimum de retraite financé par l’impôt. Le modèle conservateur (Allemagne, Autriche et France) est lui cohérent avec l’inspiration corporatiste de l’inspiration bismarkienne : seuls les salariés bénéficient de retraites importantes, proportionnelles aux salaires et le système est peu redistributif. Le modèle social-démocrate (pays nordiques) combine quant à lui une inspiration beveridgienne (universaliste) avec un fort de couverture et donc des taux d’imposition élevés.

Si les classifications à la Esping-Andersen sont très utiles pour cerner l’historique et les différentes philosophies qui ont présidé à la naissance des systèmes de retraite, elles sont peu adaptées à la variété réelle des systèmes possibles. Ces modalités peuvent être assemblées de façon extrêmement diverses et le piège des typologies est de laisser croire qu’il n’y a que quelques grands modèles de retraite cohérents qui dépendent de choix philosophiques radicalement opposés.

II/ La multitude des systèmes de retraite possibles

En réalité, les choix sont bien plus nombreux tant tous les panachages sont possibles. Les modalités qui déterminent la forme des systèmes de retraite dépendent en fait des objectifs que l’on assigne au système de retraite. Il existe de nombreux motifs à l’intervention de l’Etat dans les institutions de retraite. Chaque motif spécifique invite à une modalité particulière d’intervention. L’objectif de la liste qui va suivre n’est pas de juger de leur pertinence ni de rentrer dans les détails mais simplement de faire le lien entre les objectifs que le législateur (le citoyen) peut fixer aux systèmes de retraite et les choix qu’ils impliquent.

1/ Le mode de financement : il s’agit du choix évoqué plus haut entre capitalisation ou répartition qui dépend de l’existence ou non de marchés financiers et de la confiance que l’on peut avoir envers ces marchés par rapport à la confiance en la capacité de l’Etat à honorer ses promesses passées. Ce choix dépend aussi de l’histoire, des guerres, des épisodes d’hyperinflation ou de tous les chocs qui ont pu conduire des générations à parvenir à l’orée de la vieillesse sans moyens de subsistance.

2/ Le caractère public ou privé : l’Etat peut choisir de produire lui-même cette assurance vieillesse, ou imposer l’obligation de contracter une assurance privée, ou subventionner (sans obligation) l’achat de ces assurances (réductions fiscales). Le choix de l’une ou l’autre de ces solutions dépend du diagnostic qu’on porte sur l’origine du manque d’assurance : une défaillance de marché (si l’on pense qu’aucune institution privée ne peut fournir de garanties sur le long terme où fonctionnent les retraites), la myopie des agents (si l’on pense que les individus sous-estiment leurs besoins de revenu pour la retraite) et les coûts relatifs d’administration de ces systèmes (un système public peut bénéficier de moindres coûts administratifs mais peut aussi pâtir d’un manque d’incitation à améliorer son efficacité).

3/ Le caractère obligatoire ou non : il s’agit de répondre au souci (paternaliste) de l’Etat de forcer les individus à préparer leur retraite, de peur qu’ils ne se retrouvent sans ressource au moment de leur période d’inactivité. Le caractère obligatoire est naturel avec un système public, mais il est compatible avec un système privé pourvu que l’on considère que les individus ne sont pas capables de prévoir leurs besoins de revenus pour la retraite (les économistes disent que « les agents sont myopes »).

4/ Le caractère contributif ou non : un système de retraite est considéré comme contributif si la pension dépend des contributions passées des individus. Un système de retraite peut vouloir simplement éviter la pauvreté aux âges élevés et apporter un filet de sécurité avec un revenu minimum. Celui-ci n’est donc pas forcément dépendant des contributions au système. Mais si le système a pour objectif véritablement le transfert de revenu des périodes d’activité aux périodes d’inactivité, alors la pension doit dépendre de l’effort contributif.

5/ Le mode d’ajustement : un système de retraite contributif peut être à cotisations définies (on fixe les cotisations à un certain taux et la pension dépend de l’âge de départ et de l’espérance de vie) ou à prestations définies (on fixe le montant des pensions et on ajuste les variations démographiques avec l’augmentation des cotisations). Ainsi en France, le régime général est à prestations définies tandis que les systèmes par point des régimes complémentaires sont à cotisations définies.

6/ La redistribution intra-générationnelle : un système de retraite peut effectuer de la redistribution au sein d’une même génération. Le taux de rendement peut-être plus élevé pour les plus pauvres sur l’ensemble de leur carrière, les pensions peuvent compenser pour les accidents de carrière, elles peuvent compenser pour les carrières courtes (celles des femmes en particulier). Mais la principale redistribution opérée par un système d’assurance retraite est un transfert de revenu de ceux qui meurent jeune vers ceux qui meurent plus âgés. S’il existe des inégalités d’espérance de vie, alors celles-ci vont entraîner (selon la forme du système) de la redistribution : des hommes vers les femmes, des non-éduqués vers les plus éduqués, des fumeurs vers les non-fumeurs…

7/ La redistribution intergénérationnelle : un système de retraite peut effectuer de la redistribution entre les générations. Il est ainsi possible de verser une pension à des générations n’ayant pas cotisé en transmettant ce coût aux générations suivantes. Avec un système par répartition, il est en fait possible d’émettre une dette implicite qui est transmise aux plus jeunes générations. L’objectif peut être de compenser une génération qui aurait subi des conditions particulièrement difficiles (guerre par exemple) ou de façon moins altruiste de tenter de faire porter le poids des retraites de la génération actuelle par les générations plus jeunes.

8/ Le traitement familial : un système de retraite peut prendre en compte des éléments familiaux importants selon que le conjoint survivant bénéficie ou non d’une pension de réversion ou selon que le nombre d’enfant influe sur le montant de la pension. L’objectif peut être d’encourager la fertilité, de favoriser les familles nombreuses, d’encourager le retrait des femmes du marché du travail ou au contraire d’inciter leur participation.

9/ La prise en compte de l’état physique : en avançant au cours de leur carrière les salariés subissent un risque croissant de détérioration de leur condition physique. Les systèmes de retraite peuvent prendre en comptes ces spécificités en proposant sous critères médicaux des pensions à taux plein de façon plus précoce. Les pensions pour inaptitude, pour invalidité, pour les travailleurs de l’amiante ou pour les salariés qui ont travaillé dans des conditions particulièrement difficiles offrent ainsi une alternative au système de retraite commun. Le risque de ces dispositifs est de dériver vers des systèmes de retraite anticipée ou le lien avec les problèmes de santé disparaît.

10/ Les objectifs d’emploi : un certain nombre de pays ont utilisé leur système de retraite avec un objectif de « libérer des emplois » pour les plus jeunes. Dans ce cas, le système de retraite peut être modifié afin d’inciter les salariés à prendre plus tôt leur retraite qu’ils ne l’auraient souhaité. Les incitations à poursuivre son activité peuvent ainsi dépendre de l’augmentation du niveau de la pension avec la durée de la carrière ou l’âge ou dépendre d’autres modalités comme les règles de cumul des pensions avec une rémunération d’activité. Ces règles font aussi partie d’un système de retraite et dépendent du rôle qu’on entend lui faire jouer.

Ce qu’il est important de comprendre, c’est que ces différentes modalités peuvent être combinées de toutes les façons possibles : il est possible d’avoir un système de retraite par capitalisation, obligatoire et public, un système par répartition, privé, non obligatoire, un système par répartition, individuel et public… De plus tous les systèmes peuvent être simultanés dans un même pays, plusieurs étages différents disponibles pour un même individu. Les cinq premiers critères cités forment l’armature de tout système de retraite. On peut les utiliser pour construire une typologie économique des systèmes de retraite (tableau ci-dessous) :


Ce tableau est loin d’être exhaustif, mais il laisse entrevoir la variété des choix possibles qui n’ont pas forcement le contenu idéologique que certains veulent y mettre. Les cris de « vive la répartition » ou au contraire « vive la capitalisation » semblent quelque peu simplistes au vu des enjeux.
_Antoine_

4 commentaires:

Tonton Jack a dit…

Bonjour,

J'ai découvert récemment votre site suite à lien d'éconoclaste. Je vous exprime mon admiration et mes remerciement - ainsi qu'à Alexandre d'Econoclaste - pour vos explications et votre capacité à expliquer votre matière.

Plus spécifiquement, j'ai quelques doutes sur les propositions Attali par exemple au regard du chapitre 1/40 et 2/40 sur les retraites.

Gu Si Fang a dit…

Cette typologie clarifie le débat. J'ai quelques interrogations :

La "myopie" des gens est-elle confirmée par les études? Historiquement, les initiatives privées en matière de prévoyance sont nombreuses. Mais elles ont soit été ruinées par l'emballement de la planche à billets, soit interdites (sociétés de secours mututelles sous la loi Le Chapelier). En revanche, la dette publique a été commercialisée sous forme de rente viagère afin de financer le déficit (Caisses d'épargne et Caisse des Dépôts et Consignations, il faut attendre 2005 pour voir l'amendement Fourgous).

La répartition française est-elle vraiment à prestations définies? J'ai plutôt le sentiment qu'une assez grande incertitude entâche aussi bien les cotisations que le montant des pensions.

Quelle est la différence entre répartition publique et fonds de pension privés du point de vue de l'épargne et de la croissance?

Petitsuix a dit…

@tonton jack: merci pour vos encouragements. L'equipe d'Ecopublix reflechit aux propositions de la commission Attali, mais nous allons attendre la publication officielle du details de ces propositions avant d'essayer de les analyser.

@Gu si fang: on dispose de nombreuses indications que les individus sont "myopes" quant a la prevoyance de leur retraite: ils sous-estiment leur esperance de vie systematiquement, ils sous-estiment le capital necessaire a une rente viagere et ils ont du mal a se forcer a epargner ces montants. Mais la myopie n'est pas un argument en faveur de la repartition ni meme d'un systeme public, c'est un argument en faveur de l'obligation de prevoyance.

Votre remarque sur la difference entre prestations definies et cotisations definies est tres juste. Je n'ai pas voulu m'entrainer dans des discussions sur les conditions d'equivalence des systemes pour ne pas alourdir cette presentation, mais c'est un point important. Effectivement, les prestations definies ne sont jamais tout a fait garanties, pas plus que les cotisations a tout jamais fixees dans le cadre d'un systeme a cotisations definies. Il y a toujours une part d'incertitude. Mais neanmoins il y a une difference dans la facon dont s'adapte ces systemes: dans le cas d'un systeme a prestations definies comme le systeme general en France, il faut passer par un changement legislatif pour prendre en compte l'augmentation de l'esperance de vie, ce qui n'est pas le cas dans un systeme a cotisations definies.

Sur votre derniere question je renvoie au post futur "retraites12/40" qui traitera de cette question (mais en distinguant repartition, comptes notionnels et epargne privee facultative, obligatoire...).

Gu Si Fang a dit…

J'attends donc le post 12/40 pour savoir si mon intuition est bonne ;-) Heu, vous prévoyez vraiment 40 posts?

En attendant, je vais me renseigner sur les comportements d'épargne vis-à-vis de l'obligation de prévoyance.

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