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mercredi 12 mai 2010

Retraites (10/41) : le débat 2010


La grande question qui structure le débat public sur les retraites concerne la nature de la réforme et oppose les partisans d’une réforme dite « systémique » (qui consiste à remettre à plat le système sur le long terme) aux partisans de réformes dites « paramétriques » (qui consistent à modifier périodiquement les paramètres du système). Au sein des partisans de chacune de ces grandes « voies de réforme », on peut distinguer deux approches qui donnent plus ou moins de poids aux garanties à donner aux salariés. On a donc au final quatre visions, assez différentes, de la direction vers laquelle notre système de retraite doit aller.

I/ L’option « remise à plat du système »

La motivation première d’une remise à plat du système français est la nécessité d’unifier les régimes de retraite : nous disposons de 36 régimes de retraite publics, obligatoires et financés en répartition, mais dont les règles sont différentes, la coordination malaisée et la gestion coûteuse. On notera d’ailleurs que le seul réel élément de consensus sur le système actuel est qu’il constitue un véritable casse-tête pour les salariés et pour les gestionnaires. Les avis sont en revanche partagés sur l’opportunité d’une réforme globale. Les pessimistes pensent que ce n’est pas possible, soit parce qu’ils considèrent que la complexité est naturelle à tout système de retraite, soit parce qu’à leurs yeux, l’esprit de consensus n’est pas suffisamment développé en France pour rendre possible une telle réforme (on préfère se taper dessus avec du poisson pourri…). Les optimistes pensent au contraire qu’une telle remise à plat est non seulement possible mais à terme plus efficace. Unifier un système de retraite n’est pas beaucoup plus compliqué et finalement bien moins coûteux que de construire une nouvelle ligne TGV. Ils soulignent par ailleurs les risques de l’approche actuelle : en annonçant des mesures partielles périodiquement, suivies d’autres projections catastrophistes, la confiance dans le système s’effrite, les jeunes générations en viennent à imaginer qu’elles ne toucheront pas de retraite et que leurs cotisations s’apparentent surtout à des impôts sans contrepartie. Au lieu de renforcer la solidarité entre générations, la situation actuelle mine les fondements du système en répartition.

Parmi ceux qui défendent une réforme globale du système de retraite, le consensus n’est pas vraiment de mise non plus. Jacques Bichot (Université Lyon II) défend une réforme systémique sur le modèle d’un système à points, tandis que Thomas Piketty et moi-même avons mis en avant une réforme suivant le modèle des comptes individuels de cotisation ou comptes « notionnels ».

1/ L’unification avec des comptes individuels en cotisation est défendue par Thomas Piketty et votre serviteur dans un opuscule du Cepremap (disponible gratuitement ici, reproduit dans un livre en vente ici, et discuté sur Ecopublix).

Le système fonctionne sur deux piliers intégrés : le premier pilier est purement contributif et le second est purement redistributif. La partie contributive fonctionne avec des comptes individuels sur lesquels les cotisations retraite versées chaque année sont enregistrées. Ces cotisations sont revalorisées chaque année par la croissance des salaires. Il s’agit d’un système en répartition car les cotisations ne sont pas placées sur les marchés financiers mais servent, comme aujourd’hui, à financer les retraites actuelles. Au moment de la liquidation, les salariés disposent ainsi d’une mesure de leurs droits à la retraite. Ces « droits retraite » sont convertis en pension mensuelle selon l’espérance de vie en retraite de chaque génération : plus le salarié reporte son départ en retraite, plus la pension est élevée ; les conditions de liquidation évoluent parallèlement à l’espérance de vie au fil des générations. Au lieu de réformes brutales, le principe est celui d’une adaptation lente et progressive des conditions de liquidation. Le seul paramètre de pilotage du système devient alors le taux de cotisation : si l’on souhaite augmenter le niveau des retraites ou consacrer une part plus importante du revenu national à passer plus de temps en retraite, il suffit d’augmenter le taux de cotisation. Automatiquement les droits à la retraite seront augmentés.

Le second pilier est redistributif : il s’agit de l’expression de la solidarité nationale envers ceux qui ont eu de faibles revenus, des carrières heurtées par le chômage, la maladie ou autre. Ces avantages non-contributifs sont crédités sur les comptes de la même façon que les cotisations, mais ils sont financés par l’impôt.

2/ L’unification des régimes avec un système à points est défendue par Jacques Bichot dans un document de l’Institut Montaigne (disponible ici). Cette proposition vise à étendre le mode de fonctionnement des régimes complémentaires en points à l’ensemble du système de retraite. Les salariés achètent des points en cotisant, points qu’ils vendent pour obtenir une pension. Comme les comptes notionnels, le système en points fonctionne en répartition et permet de prendre en compte l’ensemble de la carrière des salariés.

L’avantage du système à points, d’après ses défenseurs, est qu’il permet un pilotage « au fil de l’eau » : en effet, l’équilibre financier du régime peut être obtenu chaque année par ajustement du rendement du système, c’est-à-dire que l’on peut jouer sur la valeur du point pour équilibrer les finances du régime.

Pour ses critiques (dont l’auteur de ces lignes), le système à points ne permet pas de garantir les droits de retraite autant qu’un système en comptes notionnels peut le faire : en se donnant la marge de liberté de faire modifier la valeur du point, on n’offre pas les mêmes garanties qu’un taux de rendement indexé sur la croissance de l’économie. En effet, contrairement aux comptes notionnels, le rendement du régime à points n’est pas fixé : il s’agit d’un paramètre du régime. Comme le système fonctionne en points et non en euros, il est possible de faire de « l’inflation du point », c’est-à-dire de baisser le rendement du régime pour réduire les promesses passées. La philosophie des comptes notionnels est, au contraire, de ne faire que des promesses que l’on peut honorer, mais d’être extrêmement stricte sur le fait qu’elles seront honorées.

II/ L’option paramétrique

Les partisans d’une réforme paramétrique rejettent les propositions d’unification, les considérant comme des chimères ou de vaines constructions intellectuelles...

Le premier point mis en avant est le fait que modifier des paramètres du système existant est beaucoup plus simple techniquement, donc peut être mis en place beaucoup plus rapidement. Le président de la République a annoncé qu’il souhaitait une réforme avant la rentrée prochaine et seule une réforme paramétrique peut être réalisée dans un temps aussi court. Plusieurs explications peuvent être avancées pour expliquer ce choix : pressions pour annoncer un redressement à long terme des finances publiques, choix stratégique de communiquer sur des mesures symboliques du système de retraite (« la retraite à 60 ans ») ou craintes d’un scénario à la Juppé en cas de réforme globale. Parmi les partisans d’une réforme paramétrique, on trouve aussi des syndicalistes et des universitaires. Jean-Christophe Le Duigou (CGT), Danièle Karniewicz (CFE-CGC, syndicat des cadres) ou Henri Sterdyniak (OCFE) ont ainsi pris parti contre toute réforme systémique et défendu une modification des paramètres du système actuel.

Ils ont tous défendu l’idée d’un âge pivot, « âge norme », qui pourrait évoluer avec le temps, mais qui doit continuer à faire référence. Leurs positions se distinguent donc essentiellement par le calendrier et l’ampleur de la hausse de paramètres comme la durée requise de cotisation ou l’âge minimum de liquidation.

3/ Le gouvernement, le Medef et la confédération des cadres défendent une hausse de l’âge minimum de départ en retraite couplée avec la hausse prévue de la durée requise de cotisation. Le Medef a suggéré une augmentation de l’âge minimal à 63 ans. Les modalités exactes de la proposition du gouvernement ne sont pas encore connues : hausse progressive de l’âge minimum ? hausse en parallèle de l’âge du taux plein, actuellement à 65 ans ? augmentation des âges minimums dans la fonction publique et dans le secteur privé ? Les paramètres qui peuvent être modifiés sont le calcul du salaire de référence dans la fonction publique (6 derniers mois au lieu des 25 meilleures années dans le secteur privé, intégration ou non des primes…).

Pour la droite, s’attaquer au symbole de la « retraite à 60 ans » permet de galvaniser les troupes de l’UMP, et de ringardiser la gauche comme incapable de proposer une réforme permettant de rendre soutenable l’équilibre des retraites.

Pour le gouvernement, il s’agit aussi de donner des gages symboliques à Bruxelles, Berlin et aux marchés financiers. Quand les Français ont fait pression sur la chancelière Merkel pour contribuer à l’aide financière à la Grèce, quand les Allemands ont annoncé une augmentation de l’âge du taux plein à 67 ans à l’horizon 2028 et au moment où l’on demande aux Grecs de repousser leur départ en retraite à 67 ans, on peut imaginer que le gouvernement français souhaite envoyer un signal fort sur la réforme des retraites.

Le problème de cette analyse, c’est qu’elle néglige complètement la perspective de long terme du système de retraite et de l'équilibre des finances publiques. La crise financière n’a pas mis considérablement en péril l'équilibre financier des retraites : ce qui reste la raison majeure des déséquilibres à long terme est l’augmentation de l’espérance de vie. Chercher à rééquilibrer le système à court terme en complexifiant encore notre système fait courir le risque d’accroître un peu plus la confusion et l'incertitude sur le pilotage à long terme. Croire qu’une réforme paramétrique, « symbolique » permettrait de rassurer les marchés financiers sur la soutenabilité à long terme des finances publiques est quelque peu déconcertant.

Par ailleurs, une augmentation seule de l’âge minimum de liquidation toucherait avant tout ceux qui ont commencé tôt à cotiser, les carrières longues, qui sont les grandes perdantes du système de retraite français. Il est difficile de ne pas y voir une proposition de réforme particulièrement injuste.

4/ Une partie de la gauche et du monde syndical s’accorde avec le gouvernement pour refuser toute réforme globale, mais s’oppose à celui-ci sur la façon d’équilibrer le système. A l’appel d’Attac et de la fondation Copernic, une pétition en ligne, signée par beaucoup de monde, des universitaires (André Orléan, Henri Sterdyniak, Pierre Concialdi, Jacques Généreux, Olivier Favereau) et des politiques (Olivier Besancenot, Noël Mamère, Marie-George Buffet, Jean-Luc Mélenchon) résume le diagnostic de cette position : les réformes déjà mises en place et envisagées appauvrissent les retraités et il est inenvisageable de reporter l’âge de départ en retraite lorsque les plus jeunes font face à un taux de chômage élevé. La pétition attaque aussi les propositions d’unification du système (en points ou en comptes notionnels) comme des mesures qui visent à paupériser les salariés et à inciter ceux qui occupent des professions à grande pénibilité physique à travailler toujours plus longtemps. La pétition propose une solution simple (certains diraient une « solution miracle »…) pour financer l’augmentation de la durée de la retraite : augmenter la part des salaires dans la valeur ajoutée (c’est-à-dire augmenter les salaires) et taxer les profits.

Que penser de cette analyse ? Davantage qu’une position politique particulière (au sens d’une préférence particulière pour la redistribution, par exemple), les personnes qui défendent cette position ont en commun de partager un certain nombre de croyances contestables.

La première croyance est que le marché du travail fonctionne de manière « malthusienne » : il est impossible de repousser l’âge de retraite effectif car il existe du chômage des jeunes ; si les seniors poursuivent leur carrière, cela va se traduire par plus de chômage pour les plus jeunes. Cette idée de substitution entre jeunes et vieux est le fondement des politiques de préretraites mises en place en France pendant une vingtaine d’années : on a subventionné les entreprises françaises avec de l’argent public pour se débarrasser des seniors, et ce de plus en plus tôt. Cette politique a été redoutablement « efficace » : le taux d’emploi des seniors a chuté avec une rapidité extraordinaire pour atteindre un des plus bas niveaux des pays développés (accompagné en cela par d’autres pays européens comme la Belgique). Le taux de chômage des jeunes, lui, n’a pas bougé. Les pays, comme la Suède, qui ont dépensé beaucoup d’argent pour faciliter le maintien en emploi des seniors, ont un taux d’emploi considérablement plus élevé non seulement pour les jeunes, mais également pour les seniors, . Sans surprise, on compte parmi les signataires de cette pétition un grand nombre d’anciens défenseurs des préretraites.

La seconde croyance des pétitionnaires est que les salariés ne paient pas in fine les retraites et qu’il n’y donc aucune raison qu’ils paient la durée supplémentaire en retraite qu’engendre l’augmentation de l’espérance de vie. Dans cette perspective, il ne faut surtout pas que les salariés soient responsables et organisent la soutenabilité à long terme de leur système de retraite. Il faut « lutter », il faut « augmenter les salaires ». La proposition principale de la pétition est donc tout simplement d’augmenter la part du PIB consacrée aux salaires. Cette position est cohérente avec la vision que les cotisations sont payées par les employeurs et ainsi s’oppose avec l’analyse standard de l’incidence fiscale.

Au-delà du fait qu’on ne sait pas expliquer le partage de valeur ajoutée, imaginons qu’il soit possible d’augmenter les salaires (avec la croissance de la productivité, c’est possible). On peut certes financer plus de temps en retraite, mais cela implique forcément que la part des salaires consacrée à la consommation de biens et services publics et privés sera réduite. Ce seront bien les salariés qui auront payé leur retraite, in fine. Ces biens et services, publics et privés, vont dépendre aussi du niveau des salaires (pensez aux heures d’infirmières dont vous aurez besoin à la fin de votre vie). Si on choisit d’augmenter les cotisations pour financer des retraites plus longues, la consommation de services privés ou publics devra baisser. On peut donc opposer à Henri Sterdyniak sa propre formule : « méfions nous des recettes miracles »…

Bon, ayant perdu la moitié des lecteurs, je vais arrêter là pour aujourd’hui. La prochain post sera consacré au rapport du COR de février 2010 sur la faisabilité des comptes notionnels.

_Antoine_

7 commentaires:

Gu Si Fang a dit…

Il y a un autre argument contre le report de l'âge du départ, que j'ai entendu dans la bouche de Mélenchon et qui me semble plus défendable : repousser l'âge de départ pénaliserait particulièrement les gens modestes qui ont commencé à travailler tôt, et ne toucherait pas ceux qui ont fait des études supérieures et qui ont commencé à travailler à 25 ans. Quelle que soit la réforme, la cause de ce problème réside dans le régime actuel, et pas dans la réforme.

Sinon, j'ai une question sur votre proposition :

Peut-il y avoir un excédent ou un déficit temporaire des cotisations par rapport aux pensions dans un système notionnel, par opposition à la gestion actuelle dépenses=recettes (ou presque...) ? Si oui, comment cet excédent / déficit est-il géré ?

Et une question relative au billet précédent : la crise a-t-elle vraiment secoué les régimes par capitalisation autant qu'on veut bien le dire ?

Antoine a dit…

Ce commentaire a été supprimé par l'auteur.

Antoine a dit…

@Gu Si Fang: Je suis tout a fait d'accord avec cet argument de M. Melenchon - et je pensais dire la meme chose!

Sur les excedents/deficits dans un regime de comptes notionnels: il est tout a fait exact que le systeme n'impose pas l'equilibre financier chaque annee; l'equilibre est atteint en moyenne sur un cycle d'une generation. Cela conduit a des deficits et des excedents d'une annee sur l'autre. Dans un tel systeme, le Fonds de reserve des retraite (FRR) sert a lisser ces fluctuations annuelles.

Cimon a dit…

Question sûrement un peu bête : en quoi la solution "en points" est-elle moins favorable aux retraités ?

Je m'explique : si on impose (au moins) un maintien de la valeur de service du régime, tout en autorisant des variations des valeurs d'acquisition, comment considérer que les retraités sont pénalisés ?

S'ils ne sont pas revalorisés, ils sont victimes de l'érosion monétaire, certes, mais ont également "payé" leurs points trop bon marché. Au contraire, s'ils les ont payé trop cher, il est loisible d'augmenter la valeur de service afin de leur rendre une partie de la richesse...

(désolé, c'est une question de quelqu'un assez familier des régimes par capitalisation, mais en points, type préfon).

Antoine a dit…

@Cimon: La différence entre un système en comptes notionnels et un système en points est loin d'être une question bête. Je ne détiens d'ailleurs pas la vérité, et ma réponse ne fait donc que refléter ma propre analyse.

Le premier point à rappeler, c'est le fait que sous certaines conditions, un système en points peut se comporter comme un système en comptes notionnels. Si le rendement versé par le système en points est similaire au rendement interne du régime par répartition, alors il n'y aura pas de différences notables.

Un système en répartition fonctionnant en points peut offrir des rendements durablement différents du rendement interne du régime. Par exemple, les régimes complémentaires français ont, pendant des années, offert des rendement de l'ordre de 12% réel sans se poser trop de questions. A l'inverse, aujourd'hui, pour financer la dette implicite du baby-boom, il est possible d'offrir des rendements négatifs afin d'équilibrer le système. Il n'y a aucune raison pour ce que ces variations de rendement correspondent naturellement à des "transferts équitables" entre générations.

L'avantage des comptes notionnels, à mon sens, est d'offrir aux salariés une garantie sur le rendement de leurs cotisations, qu'un système en point ne peut pas offrir. La contrepartie est que les comptes notionnels ne sont pas équilibrés en tout point du temps mais sur le long terme (sur le cycle d'une génération). La mise en place des comptes notionnels ne permet pas non plus de résoudre la dette passée du système autrement que par des prélèvements n'ouvrant pas de droits. Dans un régime en points ces prélèvements sans droit se retrouvent sous la forme de rendements négatifs. Dans un système de comptes notionnels, ils sont explicités comme des impôts.

Olivier a dit…

Bonjour,

Article fort intéressant, je tombe dessus un peu tard, je ne sais pas si le fil des commentaire bouge encore?

Il me semble que le système de comptes notionels à aussi un paramètre qui permet d'ajuster les prestations versées : c'est le taux de conversion en rente viagère du compte notionel, qui prend en compte la revalorisation prévisible du "capital" et l'évolution de l'espérance de vie pendant la durée de versement de la pension. C'est un problème semblable à celui posé par la récente votation suisse sur le deuxième pilier. Changer un taux de conversion ou un prix du point c'est un peu pareil.

D'ailleurs il vaut sans doute mieux avoir une possibilité d'ajuster les recettes au dépenses. En plus il faut sans doute des gardes fous pour les cas un peu extrèmes (que fait-on si un quidam liquide sa pension alors que son espérance de vie statistique est de 6 mois et qu'il survit 5 ans?)

Le taux de cotisation est un paramètre qui devrait pouvoir être modifié à volonté de chaque cotisant (dans certaines limites), et qui doit servir y compris à prendre en compte la pénibilité, entre autres.

Antoine a dit…

@Olivier: Sur les évolutions des prévisions d'espérance de vie, il n'y a pas de problème à modifier les coefficients de conversion au fil du temps, au vu des informations supplémentaires sur l'évolution des taux de mortalité. Le seul bémol à ce point est qu'une fois la pension liquidée, il n'est pas forcément adéquat de revenir sur les niveaux de pension. La meilleure façon est probablement d'ajuster le rendement du système, qui normalement doit prendre en compte les évolutions de l'espérance de vie.

Je ne suis pas sûr de bien comprendre votre deuxième remarque. Si vous voulez dire que l'espérance de vie statistique d'un individu n'est pas forcément son espérance de vie effective, alors il faut bien rappeler que dans les comptes notionnels, il y a toujours mutualisation du risque vieillesse. On utilise l'espérance de vie moyenne, pour permettre de financer les pensions de ceux qui vont vivre longtemps en utilisant les ressources de ceux qui vont décéder plus tôt. Si on ne connaît pas l'espérance de vie individuelle, on peut connaître avec une relative précision celle d'une population. Si un quidam vit 5 ans de plus que l'espérance de vie statistique de sa génération, alors il n'y a pas de problème particulier.
Si votre question portait par contre sur les erreurs de mesure de l'espérance de vie, alors on revient à votre première remarque.

Enfin sur votre troisième remarque, il est tout à fait exact qu'il est possible d'ouvrir la liberté à des surcotisations volontaires, dont le rendement serait garanti au même niveau que les autres cotisations obligatoires. La pénibilité pourrait effectivement être traité par ce biais (encore que cette question pourrait plutôt impliquer des taux de cotisation obligatoires différenciés, et donc une mesure objective de la "pénibilité").

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